□文/王志霞 胡亞男 張井帥 王志勇 董寶元 郭璐璐

(石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法政學(xué)院河北·石家莊)

2009年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確指出要?jiǎng)?chuàng)新管理體制，縣鄉(xiāng)可根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)行以上級(jí)主管部門管理為主或按區(qū)域設(shè)置機(jī)構(gòu)的新公共服務(wù)和管理體制。這標(biāo)志著新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)?？玎l(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制以最優(yōu)財(cái)政和有效治理理論為指導(dǎo),是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的大背景下從區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度出發(fā)而特別區(qū)分出來(lái)的公共治理模式，它在整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生作用，服務(wù)于整個(gè)區(qū)域。

一、建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體系的可行性分析

1、“七通一平”提供了充分的現(xiàn)實(shí)條件。自1978年以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村“七通一平”工程成功建成，縮減了鎮(zhèn)域間的空間限制，拓寬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理的地域范圍與業(yè)務(wù)區(qū)間；網(wǎng)絡(luò)進(jìn)村、電信進(jìn)戶，為府際交流和公民參政提供了信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；電視電話會(huì)議、一網(wǎng)通等現(xiàn)代政府管理技術(shù)的發(fā)展，為公共管理方式的革命提供了條件，增加了基層政府的公共行政半徑，使提供跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理成為可能。

2、我國(guó)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的政策引導(dǎo)。2003年SARS之后，河北省政府為深化畜牧獸醫(yī)體制改革，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫體系，提出了跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃構(gòu)建畜牧防疫體系，起草并下發(fā)了《關(guān)于建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫體系的意見(jiàn)》，對(duì)基層站的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，人員編制，經(jīng)費(fèi)保障等關(guān)鍵性問(wèn)題做出了明確的規(guī)定。按照這一文件要求，經(jīng)過(guò)4年的努力，全省各縣區(qū)普遍建立起區(qū)域性基層動(dòng)物防疫站。2009年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出：“力爭(zhēng)三年內(nèi)在全國(guó)普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

3、建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制的基層公共治理體制的理論支撐?！白顑?yōu)財(cái)政”和“有效治理”理論是新公共行政的價(jià)值內(nèi)涵，是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制的基層公共治理體制的理論支撐。最優(yōu)財(cái)政，即“少花錢、多辦事、辦好事”，將優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。有效治理，即實(shí)現(xiàn)“作為公平的正義”和“作為管理的效率”?？缧姓ㄖ频幕鶎庸仓卫碚腔谶@種公共行政理論，以“減少管理層級(jí)和管理費(fèi)用；整合有限資源，向群眾提供優(yōu)質(zhì)、公平的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”為宗旨的善治實(shí)踐。

4、建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制是歷史發(fā)展和世界潮流的必然選擇。近現(xiàn)代時(shí)期，英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家近200年的公共行政與公共服務(wù)實(shí)踐證明，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理模式是行之有效的，是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必然選擇。以美國(guó)馬賽諸塞州布魯克萊茵鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)人口數(shù)目與中國(guó)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)，在公共服務(wù)上采用跨行政建制的片區(qū)化公共治理模式，所提供給居民的公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)。

二、片區(qū)化基層公共治理現(xiàn)狀

1、以縣為主的管理機(jī)制。平山縣的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理模式，實(shí)行的是“縣政鄉(xiāng)派、以縣為主”的管理機(jī)制，各派出機(jī)構(gòu)不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政、人事、管理等約束。這是由于在鄉(xiāng)為一級(jí)行政區(qū)劃的政治條件下，多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合共建公共事業(yè)中心，既不可能拋開(kāi)政治前提獨(dú)立構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，也不可能擺脫地方博弈的影響由某鎮(zhèn)或某鄉(xiāng)占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位。

平山縣總計(jì)23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“縣局直管學(xué)校、學(xué)區(qū)代理管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理體制下，目前共建四個(gè)學(xué)區(qū)，學(xué)區(qū)均屬于縣教育局的派出機(jī)構(gòu)，在縣教育局的授權(quán)和委托下，管理整個(gè)學(xué)區(qū)的教育教學(xué)等事務(wù)。在“以縣為主”的管理機(jī)制下，縣政通過(guò)有效的財(cái)政約束和人員編制進(jìn)行掌舵式管理，對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共治理機(jī)構(gòu)實(shí)行政策性、輔助性等協(xié)調(diào)性領(lǐng)導(dǎo)。

2、人權(quán)和財(cái)權(quán)歸縣，事權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。推行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的公共治理體制要妥善處理好人、財(cái)、事三者之間的關(guān)系。目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨行政建制改革后，人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)分配均統(tǒng)一為：縣政府統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)改革后機(jī)構(gòu)的財(cái)權(quán)及人權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)本身只負(fù)責(zé)具體的事務(wù)性工作。

2003年，平山縣法庭編制改革中，重新規(guī)劃的6個(gè)基層人民法庭均無(wú)人事權(quán)和財(cái)政權(quán)利，基層法庭工作人員由平山縣人民法院下派。在該縣的學(xué)區(qū)制中，成立縣教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心，核定學(xué)區(qū)的工資標(biāo)準(zhǔn)，按照“收支規(guī)范、事財(cái)統(tǒng)一、監(jiān)督到位、方便學(xué)?！钡脑瓌t，對(duì)教育資金實(shí)行集中結(jié)算管理，學(xué)區(qū)只保留財(cái)務(wù)審批、統(tǒng)計(jì)等輔助性業(yè)務(wù)。

3、管理結(jié)構(gòu)扁平化。政府管理結(jié)構(gòu)扁平化就是在黨政統(tǒng)領(lǐng)下，合理擴(kuò)大管理幅度，科學(xué)減少管理環(huán)節(jié)，以信息技術(shù)為依托，統(tǒng)籌整合區(qū)域資源，切實(shí)提高管理效能，最終實(shí)現(xiàn)“快速反應(yīng)、便捷操作、高效運(yùn)行”的政府管理模式。它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、管理層次的簡(jiǎn)化、管理幅度的增加與分權(quán)。

跨行政建制的基層公共治理體制改革，在管理規(guī)范上以“減少層級(jí)、提高效率、目標(biāo)清楚、實(shí)施到位、監(jiān)督評(píng)價(jià)”為基準(zhǔn)的管理原則，制定出切實(shí)可行的管理規(guī)范，重點(diǎn)設(shè)計(jì)好決策程序規(guī)范、協(xié)調(diào)程序規(guī)范、執(zhí)行決策程序規(guī)范以及服務(wù)保障規(guī)范等，以達(dá)到推動(dòng)基層公共部門運(yùn)作效率高、質(zhì)量好、成本低、周期短的效果。

三、石家莊市平山縣基層公共服務(wù)體制改革存在的問(wèn)題及原因分析

目前，基層公共治理發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的跨行政建制的趨勢(shì)，從實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級(jí)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制，變?yōu)楦鶕?jù)實(shí)際情況，經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)，實(shí)行以上級(jí)主管部門管理為主或按區(qū)域設(shè)置機(jī)構(gòu)的體制，使基層公共服務(wù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能中分離出來(lái)。但在實(shí)際調(diào)研平山縣片區(qū)化公共治理現(xiàn)狀后得知，部分改革不夠徹底，造成了資源浪費(fèi)和機(jī)構(gòu)膨脹，如平山縣學(xué)區(qū)制改革。經(jīng)筆者分析，目前改革存在以下問(wèn)題：

1、改革導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹。部分機(jī)構(gòu)在改革的進(jìn)程中，會(huì)出現(xiàn)改革倒退的情況，即改革致使機(jī)構(gòu)膨脹的現(xiàn)象。究其原因，筆者以為有以下三點(diǎn)：（1）改革沒(méi)有做好編制管理工作。保證精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，裁減冗員這一改革的順利進(jìn)行，勢(shì)必要求縣級(jí)政府部門首先確定好改革后機(jī)關(guān)的編制和人員配置，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)改革的徹底性；（2）分流渠道窄。因?yàn)槲覈?guó)政府機(jī)構(gòu)超編人數(shù)的85%集中在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，需要精簡(jiǎn)的比例很大，而大多數(shù)縣都是以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，政府的下屬單位相對(duì)少，對(duì)分流人員的吸納空間??；（3）改革成本高?？h級(jí)政府精簡(jiǎn)人員的必要性已毋庸置疑，但從目前來(lái)看，縣級(jí)政府精簡(jiǎn)人員所需承擔(dān)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其所能承擔(dān)的最大限度。

2、改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公共治理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)短缺，財(cái)政支出未達(dá)到最優(yōu)化。經(jīng)筆者研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)改革后，按推理整合起來(lái)本應(yīng)更加充沛的人力、物力和財(cái)力并未如筆者所料。據(jù)了解，平山鎮(zhèn)城關(guān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所每年財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)均不足。在筆者看來(lái)，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)預(yù)算制度不嚴(yán)格、資金使用缺乏科學(xué)性科學(xué)預(yù)算。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的重要保障，也是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、完善農(nóng)村財(cái)政體制的緊迫任務(wù)。

四、完善我國(guó)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共服務(wù)體制的相關(guān)措施

1、按需求確定機(jī)構(gòu)編制。要實(shí)現(xiàn)基層公共治理的片區(qū)化，就勢(shì)必要對(duì)縣鄉(xiāng)一級(jí)的機(jī)構(gòu)編制提出更為科學(xué)、規(guī)范的要求，使片區(qū)化公共治理機(jī)制上升到制度化的角度，服務(wù)和管理項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、程序化。

早在上世紀(jì)八十年代鄧小平就提出過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的想法，但在現(xiàn)實(shí)推廣過(guò)程中卻出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)越減越臃腫的現(xiàn)象。鑒于此，筆者認(rèn)為，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)5年內(nèi)只減不增”的原則下，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際工作需求，科學(xué)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，合理調(diào)配使用人員，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作量和擁有的人員相匹配。

2、以財(cái)政約束人員數(shù)量。政府部門無(wú)論是在推行一項(xiàng)政策還是一個(gè)項(xiàng)目，擁有了對(duì)財(cái)政的控制權(quán)就有了成功的保證，擁有了一定的財(cái)權(quán)也就相應(yīng)地?fù)碛辛艘欢ǖ呢?cái)力。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，平山縣人民法院在處理財(cái)政權(quán)力方面做的是非常到位的，這在上文已經(jīng)論述過(guò)。相比而言，該縣學(xué)區(qū)制改革雖限定了關(guān)于學(xué)區(qū)的編制管理，但教辦未因改革撤銷，其一大原因就是沒(méi)有發(fā)揮財(cái)政在政府改革中的約束作用，這也是目前中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革中的不足之處。

縣級(jí)政府嚴(yán)格控制財(cái)政權(quán)，把握好財(cái)權(quán)在其下屬部門的放收，可以有效控制其下屬部門的人員、機(jī)構(gòu)編制，保證片區(qū)化建設(shè)過(guò)程中基層公共治理機(jī)構(gòu)配備、人員定額的合理化和科學(xué)化。

3、因地域部門差異制定改革進(jìn)程?？玎l(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制是進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的有效途徑和必然選擇。但在跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的基層公共治理體制改革進(jìn)程中，我們要根據(jù)地域和機(jī)構(gòu)部門差別制定改革進(jìn)程，加強(qiáng)基層人民對(duì)于片區(qū)化公共治理的適應(yīng)力、理解力。

平山縣法院通過(guò)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員簡(jiǎn)化較成功地實(shí)現(xiàn)了基層公共管理和服務(wù)片區(qū)化。與平山縣教育局的改革相比，其改革較快的一大原因就是法庭人員不足且招錄較難，解決了其改革進(jìn)程中人員安置的難題。同為教育機(jī)構(gòu)的改革，湖北仙桃的學(xué)區(qū)制改革較快實(shí)現(xiàn)，深受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。綜上所述，實(shí)現(xiàn)基層公共治理片區(qū)化建設(shè)要因機(jī)構(gòu)、因地域設(shè)置適合本部門的片區(qū)化改革計(jì)劃。

4、要繼續(xù)拓寬人員分流的途徑。精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，裁減政府公務(wù)人員，必須要做好裁減人員的后期安排工作，即要拓寬人員分流的途徑。目前的手段，主要有以下幾種，一是“轉(zhuǎn)”，讓有一技之長(zhǎng)的工作人員領(lǐng)辦企業(yè)，或搞科技示范點(diǎn)；二是“變”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農(nóng)部門直接轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)服務(wù)組織，既分流了人員，又為農(nóng)民提供了更直接的服務(wù)；三是“退”，到一定年齡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一律辦理退休手續(xù)；四是“送”，將分流干部送到先進(jìn)地區(qū)謀職鍛煉，三年后自動(dòng)與單位脫鉤。

跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的公共服務(wù)和管理體系的構(gòu)建，不僅是基于農(nóng)村區(qū)域性公共品有效供給的特點(diǎn)和要求，其意義更在于能進(jìn)一步深化黨的十七大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共治理體制改革，促進(jìn)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)育成長(zhǎng)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的實(shí)現(xiàn)提供前提條件。

[1]徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換.江蘇社會(huì)科學(xué)，2002.2.

[2]于建嶸.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑.[J].戰(zhàn)略與管理，2006.6.

[3]覃道明.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵在于縣政改革.中國(guó)黨政干部論壇，2008.1.

[4]高新軍.從美國(guó)地方政府對(duì)城市的管理看經(jīng)營(yíng)城市的差異和借鑒.城市，2002.1.

[5]黃天柱.政府職能·政府能力·機(jī)構(gòu)改革——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的思考.地方政府管理，2001.10.