燕繼榮

(1．北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系，北京100871;2．北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所，北京100871)

·政治學(xué)研究·

對(duì)民主政治平民化的反思
——?dú)W債危機(jī)的啟示

燕繼榮1，2

(1．北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系，北京100871;2．北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所，北京100871)

文章以精英主義與平民主義相均衡的理論為框架，提出“保持精英政治和平民政治的平衡，讓精英團(tuán)隊(duì)保持領(lǐng)導(dǎo)力，讓平民團(tuán)隊(duì)保持影響力，是最理想的政治狀態(tài)”，指出民主主義、平民主義、福利主義三者高度相關(guān)，依此分析說(shuō)明民主政治的平民化傾向是歐債危機(jī)的政治根源，并結(jié)合民主政治的不同狀況，提出“大眾民主政治所存在的問(wèn)題，并不能成為精英寡頭政治為自己辯護(hù)的理由”，認(rèn)為社會(huì)建設(shè)和民主政治建設(shè)仍然是未來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的首要任務(wù)。

歐債危機(jī);精英主義;平民主義;福利主義

最近，由美國(guó)金融危機(jī)引發(fā)的歐債危機(jī)成為普遍關(guān)注的話題。從政治學(xué)的角度分析，這場(chǎng)危機(jī)可以歸結(jié)為資本主義結(jié)構(gòu)性矛盾的一次爆發(fā)，歐洲政府為克服債務(wù)危機(jī)而采取的種種努力所遭遇的民眾的不配合，凸顯了民主政治轉(zhuǎn)入平民主義軌道之后所面臨的深層問(wèn)題。那么，歐債危機(jī)顯示了民主政治怎樣的邏輯進(jìn)路和可能的現(xiàn)實(shí)困境?它對(duì)于今后的民主運(yùn)動(dòng)具有什么樣的啟示意義?

一理想的政治狀態(tài)

撇開意識(shí)形態(tài)的紛爭(zhēng)，超越概念化的思維，實(shí)際考察古今中外的各種社會(huì)治理形態(tài)，世界各國(guó)政治無(wú)非精英主義與平民主義兩種要素不同程度的混合。精英主義路線以“科學(xué)決策”為標(biāo)榜，追求合理、正確、最優(yōu)等價(jià)值，強(qiáng)調(diào)權(quán)力(政府)主導(dǎo)和社會(huì)管控，構(gòu)建以“統(tǒng)治精英”為中心的社會(huì)秩序(ruler－centered social order)。平民主義路線以“民主決策”為目標(biāo)，追求同意、平等、自治等價(jià)值，強(qiáng)調(diào)權(quán)利(社會(huì))主導(dǎo)和公共參與，構(gòu)建以公眾為中心的社會(huì)秩序(publicity－centered social order)。前者突顯少數(shù)統(tǒng)治者(無(wú)論是皇家、黨首、個(gè)人領(lǐng)袖)的領(lǐng)導(dǎo)力，但往往忽視公眾意愿和大眾參與，容易走向包辦主義和獨(dú)裁主義;后者突顯普通大眾影響力，但往往因民意紛爭(zhēng)或大眾的非理性而影響決策效率和質(zhì)量，容易滑向民粹主義和“無(wú)政府主義”，導(dǎo)致決策過(guò)程中的政治僵局無(wú)法打破，重大決策難以做出，或者實(shí)施困難。

圖1兩種維度下不同的政治發(fā)展方向或狀態(tài)示意圖

圖1 顯示了兩種維度下不同的政治發(fā)展方向或狀態(tài)。圖中橫軸X表示大眾影響力，縱軸Y表示精英領(lǐng)導(dǎo)力;45度角的C方向代表了理想政治發(fā)展方向，顯示了精英與大眾的基本平衡;A顯示了寡頭化的發(fā)展方向，表明統(tǒng)治者主導(dǎo)力日漸強(qiáng)大，決策帶有寡頭化傾向;B顯示了民粹化的發(fā)展方向，表明民意影響力日益顯著，決策帶有平民政治的特點(diǎn)。就現(xiàn)實(shí)政治來(lái)看，我們可以在這張圖上標(biāo)出世界各國(guó)的大體位置，并可從中看到，有的國(guó)家偏向A的方向，有的國(guó)家偏向B的方向，而有的國(guó)家接近中間位置。如果引入時(shí)間概念，或許還可以看到，某一國(guó)家在某個(gè)歷史時(shí)期可能偏向A方向，而在另一歷史階段又可能偏向B方向。所謂的民主化，其實(shí)就是一個(gè)國(guó)家的治理狀態(tài)由A方向或區(qū)域向著B方向或區(qū)域的調(diào)整過(guò)程。只不過(guò)有的國(guó)家(或在某一時(shí)期)接近于C線，保持了所謂“好民主”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，而有的國(guó)家(或在某一時(shí)期)跨過(guò)C線，甚至滑向民粹主義方向，顯現(xiàn)了所謂“壞民主”的特征。

“善治”以法治和良好的制度為基礎(chǔ)，這樣的法治和制度安排必須保持政府與社會(huì)、精英與大眾、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的適度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，讓精英團(tuán)隊(duì)保持領(lǐng)導(dǎo)力，讓平民團(tuán)隊(duì)保持影響力，這是最理想的政治狀態(tài)。

二民主政治的潛在危機(jī)

民主政治作為現(xiàn)代政治的可行形式，已經(jīng)在發(fā)達(dá)國(guó)家得到普遍認(rèn)可和采納。作為寡頭統(tǒng)治和個(gè)人獨(dú)裁的反制，民主政治一直以實(shí)現(xiàn)“人民統(tǒng)治”為目標(biāo)，以公議、公投、公決的“公民自治”為形式。但在現(xiàn)實(shí)生活中，這樣的民主理想難以實(shí)現(xiàn)，因此，作為妥協(xié)折中的方案，代議制式的精英民主成為現(xiàn)實(shí)的選擇。于是，民主變成了“一種決策方法”(a method of decision－making)，這種方法是“為了達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過(guò)爭(zhēng)取人民的選票而得到做出決定的權(quán)力”［1］。

在民主政治近百年的實(shí)踐中，最初比較多地體現(xiàn)了“精英民主”的特色和成分。但是，在二戰(zhàn)以后的幾十年間，民主意識(shí)的強(qiáng)化和民主制度的完善，使民主政治的平民主義傾向日益明顯。隨著教育的普及、公民參與的擴(kuò)大，民主政府的政策越來(lái)越多地受到大眾的影響，大眾的需求、認(rèn)知水平和集體行動(dòng)能力(包括利益集團(tuán)的行為意識(shí)和能力)日漸強(qiáng)烈地制約著政府決策及政府政策的實(shí)施狀況。從民主價(jià)值的角度來(lái)看，這種結(jié)果無(wú)疑顯示了民主的勝利。

現(xiàn)代政治理論概括了民主政治的幾大優(yōu)勢(shì): (1)照顧多數(shù)人利益;(2)集思廣益;(3)提供決策合法性;(4)保持政治穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安。不過(guò)，民主決策要實(shí)現(xiàn)這些優(yōu)勢(shì)，也需要具備條件，如:(1)規(guī)則的公平正義性;(2)保證廣泛社會(huì)共識(shí)的同質(zhì)文化;(3)中產(chǎn)社會(huì)結(jié)構(gòu)下貧富懸殊不大。但是，也如民主的批評(píng)者所指出，民主發(fā)展的平民主義化隱含了幾大不足:(1)大眾不理性可能導(dǎo)致激情政治; (2)缺乏足夠認(rèn)知和遠(yuǎn)大智慧，可能導(dǎo)致群氓政治; (3)多數(shù)無(wú)視憲法體制，可能導(dǎo)致暴民政治;(4)難以達(dá)成社會(huì)共識(shí)，可能導(dǎo)致低效政治;(5)利益集團(tuán)過(guò)于強(qiáng)大，可能導(dǎo)致集團(tuán)政治;(6)政治家過(guò)分討好“民意”，可能導(dǎo)致福利超載。

正因?yàn)橛腥绱丝赡艿牟蛔悖圆乓ㄟ^(guò)制度約束來(lái)予以完善。目前，人們所能想到的彌補(bǔ)辦法包括:第一，針對(duì)不同規(guī)模的群體和不同層級(jí)的公共事務(wù)，采取不同的民主決策方式，比方，將公選、公投、公議、公決式的直接民主方式限定在小群體當(dāng)中，而在大群體或在國(guó)家層面則采用代議制式的制度安排和民主決策方式。第二，用“自由”和“憲政”來(lái)為民主設(shè)防，確保民主不至于走向暴民政治。第三，以“協(xié)商民主”的精神和制度來(lái)改造民主決策模式，避免民主滑向“選主政治”和非理性政治。

從西方國(guó)家的民主實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，它們成功遏制了政治包辦主義和獨(dú)裁主義傾向，也相對(duì)較好地預(yù)防了上述民主局限中的前三項(xiàng)不足(激情政治、群氓政治、暴民政治);但對(duì)于后三項(xiàng)不足(低效政治、集團(tuán)政治、福利超載)，似乎還沒有形成很好的解決方案。特別是，在民眾長(zhǎng)期養(yǎng)尊處優(yōu)的權(quán)利意識(shí)深入人心的情況下，一方面，政治競(jìng)爭(zhēng)話題日益單一化——越來(lái)越聚焦于民生問(wèn)題，另一方面，政府被要求積極應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)的任務(wù)更加緊迫，這就為福利超載和財(cái)政危機(jī)制造了機(jī)會(huì)。

歷史的經(jīng)驗(yàn)顯示，民主主義、平民主義和福利主義三者之間高度相關(guān)。這種相關(guān)性可以表述為:民主政治的制度安排有利于促進(jìn)政治的平民化傾向，而政治的平民化傾向易于促成福利主義國(guó)家成長(zhǎng)，福利主義國(guó)家遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時(shí)候，很容易陷入財(cái)政困境。不管你樂意不樂意，現(xiàn)實(shí)的狀況是，福利主義國(guó)家似乎變成了民主之樹結(jié)出的一顆自然果實(shí)，這顆果實(shí)在不同的民主國(guó)度或大或小?；蛟S，福利國(guó)家和福利政策本不該被看做是問(wèn)題，問(wèn)題的關(guān)鍵在于是否保持適度平衡。此次金融危機(jī)及歐債危機(jī)自然有其具體原因，如虛擬經(jīng)濟(jì)概念下金融資本運(yùn)作的無(wú)限放大以及政府受虛擬經(jīng)濟(jì)繁榮和大眾民生需求雙重激勵(lì)而“大手筆”舉債等，但從根本上說(shuō)，恰恰是福利國(guó)家這顆民主碩果因超常肥大而出現(xiàn)了“供養(yǎng)”危機(jī)。為了拯救危機(jī)，執(zhí)政當(dāng)局從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和歐盟大局出發(fā)，采取了緊縮政策，但大眾則為了自身利益和以往由來(lái)已久的福利享受，通過(guò)游行、罷工的方式予以抵制。這或許就是民主發(fā)展的邏輯。

今天歐洲國(guó)家的債務(wù)危機(jī)實(shí)際上是上個(gè)世紀(jì)70年代福利國(guó)家危機(jī)的再現(xiàn)。那個(gè)時(shí)候，人們呼吁政治和意識(shí)形態(tài)變革，以徹底放棄“大政府”的構(gòu)想和實(shí)踐。從80年代美國(guó)里根政府和英國(guó)撒切爾政府的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，降低大眾對(duì)政府的期望，并通過(guò)將國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人的方式來(lái)大幅消減政府負(fù)擔(dān)可能是緩解危機(jī)的出路。但今非昔比，過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)今天的局勢(shì)①實(shí)際上，歐元區(qū)的債務(wù)危機(jī)不只是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，已經(jīng)危及歐盟的治理機(jī)制甚至歐盟本身的存在。有歐洲的學(xué)者指出，克服歐債危機(jī)，各國(guó)政府不僅要實(shí)施“節(jié)儉”政策，而且，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人要重返政治議程，提出南北歐地區(qū)人民都能接受的經(jīng)濟(jì)改革方案，同時(shí)，還應(yīng)該為作為整體的歐洲制定一部憲法，為所有歐洲人建立公民資格和投票權(quán)(參閱劉擎:“2012年西方知識(shí)界重要事件綜述”，載于《學(xué)?！?012年第1期)。。90年代以來(lái)，隨著全球化趨勢(shì)的加劇，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，西方傳統(tǒng)意義上的“小政府”或“消極政府”的模式，在后發(fā)展國(guó)家“趕超戰(zhàn)略”的擠壓之下，面臨日益嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，克服福利超載，需要“小政府”，而為應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)而實(shí)施國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，又需要“大政府”，這是一個(gè)兩難選擇的困境。正如有分析指出，在目前的西方民主政治中，任何一個(gè)政黨要上臺(tái)，就要盡量得到更多選票，于是，他們一方面要爭(zhēng)得雇主和資本家的支持，許諾一旦上臺(tái)就會(huì)為他們減稅，而減稅就等于減少政府收入;另一方面，他們又要許諾為低收入家庭推出社保、醫(yī)保等高福利措施，而高福利就等于增加政府開支。所以，西方國(guó)家的政府陷入了低財(cái)政收入、高財(cái)政支出的“兩難選擇和兩頭討好”的政策困境之中［2］。要擺脫這種困境，需要重新界定政府角色，適度調(diào)整公民權(quán)益的強(qiáng)度和方向。從根本上說(shuō)，需要再造民主政制，將過(guò)分傾斜于“大眾”和“民意”的天平向著45度角的方向調(diào)整。

三歐債危機(jī)的啟示

與上述兩個(gè)維度的政治秩序相關(guān)，當(dāng)今世界最具典型的決策模式也可分為精英寡頭決策模式和大眾民主決策模式兩種?，F(xiàn)實(shí)的狀況是:一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在全球范圍的擴(kuò)散以及人權(quán)意識(shí)的普遍增強(qiáng)，政治民主化的觀念逐漸為各國(guó)所接受，民主決策模式以其與市場(chǎng)機(jī)制和人權(quán)理念的契合性而備受青睞;另一方面，緣于社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與歷史文化傳統(tǒng)的差異性，以及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的趕超性，精英寡頭決策模式在一些發(fā)展中國(guó)家依然體現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力。

從理論上講，獨(dú)裁政治是幾個(gè)人甚至一個(gè)人的意志支配國(guó)家，民主政治是公眾意志左右國(guó)家。獨(dú)裁政治可以做到令行禁止、不生枝節(jié)，但容易導(dǎo)向把個(gè)人意志或寡頭意志強(qiáng)加給大眾的結(jié)果;民主政治在很大程度上可以防止決策不計(jì)民意，但容易陷入短視和紛爭(zhēng)，甚至滑向民粹主義。正如前文分析所言，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，精英主義成分居多的國(guó)家，政府主導(dǎo)意愿大、能力強(qiáng)，而大眾的影響力比較弱，公共政策容易被少數(shù)人甚至個(gè)人所操控。相反，平民主義比重較大的國(guó)家，政府主導(dǎo)能力弱，而大眾的影響力強(qiáng)，公共政策易受“民意”左右。從正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，全能主義和獨(dú)裁政治固然需要防范，因而有限政府和民主政治值得推廣，但是，民主之樹也需要不斷修剪打理，任由一顆果實(shí)獨(dú)大，不僅會(huì)壓彎樹干影響發(fā)育，而且更難經(jīng)得起風(fēng)吹雨打。

當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使民主社會(huì)某些隱性的問(wèn)題突顯了出來(lái)。長(zhǎng)期扮演世界領(lǐng)跑者角色的西方國(guó)家，高人權(quán)、高福利、高保障、高民主的優(yōu)勢(shì)，反而為其經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和政府財(cái)政制造了沉重負(fù)擔(dān)。為了減輕負(fù)擔(dān)，法國(guó)政府曾提出延緩?fù)诵菽挲g，削減退休金等措施，但民眾不答應(yīng)，且反應(yīng)強(qiáng)烈。希臘更加典型，國(guó)家面臨破產(chǎn)的危險(xiǎn)，政府為了還債，提出適當(dāng)降低國(guó)民工資和社會(huì)保障水平，但卻遭到強(qiáng)烈抗議。本來(lái)，各黨派將“連任”和“奪權(quán)”看得重于責(zé)任，因而政治家難以提出和實(shí)施真正有助于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的改革策略;現(xiàn)在，遇到危機(jī)，各利益階層和團(tuán)體為了維護(hù)自身利益而抵制某些改革政策，更使政府難以有所作為。這或許是歐洲政治步入選舉政治軌道之后，政府經(jīng)濟(jì)政策受到政治和選舉因素制約的必然結(jié)果。因此，如何平衡民主政治的平民主義傾向，那可能是歐洲政治發(fā)展所面臨的問(wèn)題。

不過(guò)，大眾民主政治所存在的問(wèn)題，并不能成為精英寡頭政治為自己辯護(hù)的理由。別人生病并不一定證明自己強(qiáng)健。更加接近客觀事實(shí)的態(tài)度是，“家家有本難念經(jīng)”:對(duì)于有些國(guó)家來(lái)說(shuō)，問(wèn)題在于如何克服“民主公地悲劇”;而對(duì)于有些國(guó)家來(lái)說(shuō)，問(wèn)題在于如何克服“民主效率損耗”;對(duì)于另外一些國(guó)家來(lái)說(shuō)，問(wèn)題在于如何遏制利益集團(tuán)的影響;而對(duì)于其他一些國(guó)家來(lái)說(shuō)，問(wèn)題在于如何克服參與性不足和公共性不足的后遺癥——長(zhǎng)官意志包辦主義嚴(yán)重、公權(quán)限制乏力、責(zé)任機(jī)制匱乏、公共政策跑偏等。任何制度安排都有其相對(duì)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，就目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，他們由于民主的大眾化而面臨財(cái)政困境，因此，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何克服“民主的經(jīng)濟(jì)矛盾”和“民主的公地悲劇”。從中國(guó)的情況來(lái)看，政治天平向精英政治方向太過(guò)傾斜，政府太過(guò)強(qiáng)勢(shì)，以至于平民團(tuán)隊(duì)由于難以把自己的“話題”轉(zhuǎn)變成政治決策的“議題”而變得火氣十足。因此，通過(guò)社會(huì)建設(shè)和民主政治克服全能主義困境和公權(quán)主導(dǎo)下的“私田”悲劇，那卻是中國(guó)政治發(fā)展的首要任務(wù)。

不管怎么說(shuō)，實(shí)現(xiàn)和保持理想的政治狀態(tài)需要一定的社會(huì)條件。正如福山最近撰文指出，“從亞里士多德的時(shí)代開始，歷代思想家都認(rèn)為，穩(wěn)定的民主建立在一個(gè)廣泛的中產(chǎn)階級(jí)基礎(chǔ)之上，貧富差距懸殊容易導(dǎo)致寡頭統(tǒng)治或民粹主義式的革命”［3］。這一點(diǎn)對(duì)于試圖實(shí)現(xiàn)和維持民主政治良好運(yùn)轉(zhuǎn)的人士來(lái)說(shuō)相當(dāng)關(guān)鍵。

［1］熊彼特．資本主義、社會(huì)主義和民主主義［M］．北京:商務(wù)印書館，1979:337．

［2］韋森．理性看待美國(guó)政府債務(wù)問(wèn)題［OL］．財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2011－09－01，http://www．caijing．com．cn/2011－09－01/ 110837261．html。

［3］福山．“歷史的未來(lái):自由民主制能否在中產(chǎn)階級(jí)的衰落中幸存下來(lái)?”［OL］．朱新偉，譯，觀察者網(wǎng)，http://www．guancha．cn/html/60267/2012/01/05/63889．shtml。

The Populization of Democratic Politics: Rethinking the Sovereign Debt Crisis in EU

YAN Ji－rong1，2
(1．Department of Politics，School of Government，Peking University，Beijing 100871，China; 2．Institute of Political Development and Governance，Peking University，Beijing 100871，China)

Taking the populism and elitism as the analytical framework，this paper argues that maintaining the balance between elites who serve as the leader and the populace who can influence the policy process is the ideal type of politics．It also points out that the high correlation exists among the elitism，populism，and the thoughts of welfare state．Based on this theoretical point，this paper concludes that the populization tendency of democratic politics is the root of the sovereign debt crisis in EU．Besides，by taking different scenarios of democratic politics into consideration，it contends that the problem arising from populism could not be the excuse to defend elitism．Social construction and democratization still dominates the future development of politics in China．

sovereign debt crisis in EU;elitism;populism;welfare state

D621．5

A

1000－5935(2012)04－0080－04

(責(zé)任編輯李雪楓)

2012－03－26

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“政府治理機(jī)制研究”(08JJD810160)

燕繼榮(1962－)，男，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員，主要從事政治學(xué)研究。