/糜曉燕

公車改革，困境中求突圍

/糜曉燕

“公車私用”，一直是公共行政治理的一大頑疾。近年來(lái)，百姓要求治理“車輪腐敗”的呼聲越來(lái)越高，各地政府也相繼對(duì)公車使用模式“動(dòng)刀”，但績(jī)效似乎并不顯著。

溫州的公車改革方案受到不少人士的肯定。圖為溫州國(guó)有企業(yè)公務(wù)用車拍賣會(huì)后，一位拍得車輛的市民，開(kāi)著“新”車駛離車輛移交處。蔣超攝

超八成公車將被取消，市管干部不再配車，節(jié)省15%行政開(kāi)支，上億元公車處置拍賣收入為公車消費(fèi)“明顯減負(fù)”……近期啟動(dòng)的溫州車改，正成為新一輪地方公車改革的焦點(diǎn)。

2012年4月12日，溫州市委、市政府下發(fā)《關(guān)于溫州市市級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，明確將市屬106家行政單位、207家事業(yè)單位的1400多輛公車進(jìn)行拍賣處置。此舉旨在通過(guò)改革，取消各級(jí)行政和事業(yè)單位官員、國(guó)企干部配備的公車，短途出行以自備車或公共交通方式解決，長(zhǎng)途公務(wù)則通過(guò)租車方式解決，每月按職位給予一定數(shù)額的專項(xiàng)補(bǔ)貼，即“近程貨幣化、遠(yuǎn)程市場(chǎng)化”。不少人士稱這是近年來(lái)各地公車改革中較為徹底的做法。

4月19日，溫州全市機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革動(dòng)員大會(huì)召開(kāi)。溫州市委副書記、市長(zhǎng)陳金彪在會(huì)上提出了“四不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)借用、占用下屬單位或其他單位車輛；不準(zhǔn)接受企業(yè)捐贈(zèng)車輛；不準(zhǔn)對(duì)外出租出借執(zhí)法執(zhí)勤用車；不準(zhǔn)將執(zhí)法執(zhí)勤用車用于上下班或作為領(lǐng)導(dǎo)干部固定用車。陳金彪強(qiáng)調(diào)：“這是‘底線’，也是‘高壓線’。”

近年來(lái)，為有效遏制“車輪腐敗”，各地紛紛進(jìn)行公車管理模式探索。面對(duì)溫州此次提出的“四不準(zhǔn)”，人們更為關(guān)注的是，在改革過(guò)程中，這四條紅線如何才能守?。?/p>

繞不過(guò)去的尷尬

事實(shí)上，人們的擔(dān)心不無(wú)道理。如果從1994年出臺(tái)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起，公車改革已走過(guò)了18個(gè)年頭，然而收效究竟如何，各方爭(zhēng)議從未停止過(guò)。

2004年以來(lái)，各地陸續(xù)開(kāi)始大刀闊斧地進(jìn)行公車改革試點(diǎn)，這些模式大致可分為三類：公車貨幣化、公車集中管理、前兩者結(jié)合的模式。這其中，以發(fā)放“車貼”取代官員專車的貨幣化模式影響最廣。此次溫州的改革，也融入了車貼這一方式。比溫州提前幾年進(jìn)行試水、同樣采取補(bǔ)貼模式的杭州，其車改的基本理念是“單軌制、貨幣化、市場(chǎng)化”。

杭州市發(fā)改委黨委委員、副主任何新根告訴記者，杭州車改的目的，簡(jiǎn)單地說(shuō)可以概括為三點(diǎn)：一是節(jié)約行政費(fèi)用，二是改變“公車私用”等不正之風(fēng)，三是逐步建立起制度規(guī)范。

這其中，行政成本屬于技術(shù)層面可以核算的績(jī)效，也是車改成績(jī)單中最容易量化的考量指標(biāo)。而從各方報(bào)道的一系列數(shù)據(jù)來(lái)看，在節(jié)約行政成本這一層面，各地“如火如荼”的車改還是頗有成效的。據(jù)杭州市車改辦統(tǒng)計(jì)，2009年至2011年4月，第一批車改單位的用車補(bǔ)貼比車改前開(kāi)支下降32%，第二批單位則下降了30%，按兩年口徑計(jì)算，節(jié)約公務(wù)交通費(fèi)用總計(jì)為3442萬(wàn)元；到2011年8月，第三批車改完成，杭州市用車補(bǔ)貼比車改前公車開(kāi)支下降了32%。此外，廣東、遼寧等實(shí)行車貼模式的地方，也交出了節(jié)約行政成本的答卷。

但是不少人士對(duì)此并不買賬。一方面，在技術(shù)層面，由于沒(méi)有公開(kāi)具體化的公車改革核算過(guò)程，行政成本問(wèn)題仍被認(rèn)為是一筆糊涂賬。

“為了取消公車而設(shè)立的公車公共服務(wù)中心，這一新設(shè)機(jī)構(gòu)帶來(lái)的養(yǎng)人、養(yǎng)車等費(fèi)用，有沒(méi)有核算進(jìn)去？”

“若一個(gè)地區(qū)或一個(gè)系統(tǒng)上下沒(méi)有同時(shí)進(jìn)行車改，就會(huì)出現(xiàn)車改地區(qū)或部門向未車改地區(qū)或部門借車、攤派車輛、轉(zhuǎn)嫁交通費(fèi)用開(kāi)支等情況。如一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了某部門局長(zhǎng)用車讓學(xué)校出錢買車的情況，將公車使用負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到基層。這部分費(fèi)用如何計(jì)算？”

“還有一些地方，即使有了車貼，一些公務(wù)人員外出打車票據(jù)仍然可以報(bào)銷，等于拿了雙重的錢。這不是浪費(fèi)嗎？”

還有報(bào)道指出，有些地區(qū)和部門甚至出現(xiàn)了“補(bǔ)貼照領(lǐng)、公車照坐”的怪現(xiàn)象……

另一方面，在執(zhí)行層面“上面三令五申、下面我行我素”是公車改革過(guò)程中又一個(gè)繞不過(guò)去的坎。到底怎么界定“公車”、哪些公車確需保留等在車改執(zhí)行中本應(yīng)十分清楚明了的問(wèn)題，在改革過(guò)程中卻被突破甚至隨意解釋。據(jù)報(bào)道，在一些地方，公車配備制度形同虛設(shè)，連科級(jí)干部也配備了高檔專車；為了規(guī)避相關(guān)制度，有的是以“接待用車”名義報(bào)批購(gòu)買高檔專車……

記者在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，車改后，個(gè)別干部下基層的次數(shù)少了，本應(yīng)到場(chǎng)檢查的最后都選擇不去，坐在辦公室里電話辦公，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入自己“荷包”的車貼花費(fèi)抱著“省一點(diǎn)是一點(diǎn)”的想法。還有些地方，政府部門一把手主動(dòng)放棄車貼，選擇要回公車，等于回到了起點(diǎn)……執(zhí)行過(guò)程中，改革落實(shí)情況常常被打上折扣。

乏力的監(jiān)督

制度層面缺乏剛性監(jiān)督也是各地公車改革過(guò)程中亟須解決的一大問(wèn)題。對(duì)于這一點(diǎn)，現(xiàn)在不少車改的地方已經(jīng)開(kāi)始重視。溫州市委副書記、市長(zhǎng)陳金彪在近日提出公車改革“四不準(zhǔn)”的同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，對(duì)車改違紀(jì)違規(guī)行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要及時(shí)作出糾正，嚴(yán)肅查處，確保公車改革有效、穩(wěn)妥地推進(jìn)。

對(duì)此，媒體人木易在接受采訪時(shí)表示：“不準(zhǔn)借用、占用下屬單位或外單位車輛等‘四不準(zhǔn)’落實(shí)得如何，是溫州車改成敗的關(guān)鍵。能夠借用車輛的人，不是領(lǐng)導(dǎo)就是職能部門的實(shí)權(quán)人物，一般‘小兵’誰(shuí)會(huì)理會(huì)呢？為此，執(zhí)行‘四不準(zhǔn)’要像查酒駕一樣對(duì)所有人員隨時(shí)檢查，觸犯‘四不準(zhǔn)’的一律嚴(yán)肅處理?！?/p>

據(jù)了解，杭州的車改同樣配套出臺(tái)了《杭州市市級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革紀(jì)律規(guī)定》，嚴(yán)禁公職人員向社會(huì)“借車”或轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用等行為，凡違反公務(wù)用車制度改革有關(guān)規(guī)定的，一旦發(fā)現(xiàn)將給予相應(yīng)的組織處理或紀(jì)律處分，扣發(fā)車貼；涉嫌違法犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。對(duì)于這些規(guī)定，何新根告訴記者：“還是有效果的”。

但是仍有報(bào)道指出，現(xiàn)實(shí)中不少地方的紀(jì)檢部門監(jiān)督力不從心，部門內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，對(duì)群眾監(jiān)督置若罔聞，公車使用基本上是“我的地盤我做主”，最終淪為各個(gè)單位小團(tuán)體閑庭信步的“后花園”。因此，各界普遍認(rèn)為，防止公車“私奔”，必須真正落到監(jiān)督制度建設(shè)和推進(jìn)公車改革的實(shí)處。唯有剛性而科學(xué)的制度，方能從根本上遏制公車私用。

“公車改革本身的出發(fā)點(diǎn)是好的，但很多地方最后都落入了‘雷聲大、雨點(diǎn)小’的體制慣性中。”復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授韓福國(guó)說(shuō)，“必須要有配套措施，要有整體的完整性。”

“公車改革是一個(gè)好政策，但若沒(méi)有完善的監(jiān)管制度和嚴(yán)格的執(zhí)行力是行不通的。關(guān)鍵還是要把監(jiān)管做到位。同時(shí)，完善相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，避免讓改革淺嘗輒止。”有網(wǎng)民在微博中這樣談到。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院副院長(zhǎng)夏立安教授在接受媒體采訪時(shí)甚至呼吁，應(yīng)加快公務(wù)用車立法進(jìn)程。他認(rèn)為車改實(shí)質(zhì)上是剝離既得利益集團(tuán)的利益，除公眾參與外，更需要?jiǎng)傂灾贫鹊耐苿?dòng)，“公車私用，一萬(wàn)個(gè)‘嚴(yán)禁’不如一個(gè)‘入刑’”。

不可否認(rèn)，不管是哪一次公車改革風(fēng)暴，都沒(méi)有脫離同一個(gè)癥結(jié)，即公車改革完全取決于政府部門內(nèi)部的自我監(jiān)督和自覺(jué)規(guī)范，很少甚至完全忽略了普通民眾的監(jiān)督。說(shuō)到底，公車改革還是要回歸到公共財(cái)政的使用問(wèn)題上，它關(guān)系到每一位老百姓的切身利益，理應(yīng)聽(tīng)取民意、接受民眾監(jiān)督。

尋求治本之策

放眼全國(guó)公車改革的現(xiàn)狀，無(wú)論是花巨資裝GPS，還是脫去“O”字車牌馬夾，抑或是每個(gè)部門派發(fā)一輛“公務(wù)自行車”，似乎都沒(méi)有達(dá)到百姓期待的治理效果。相反，公車改革的每一步大都激起了民意反彈。

不少學(xué)者指出，從已有的公車改革模式屢屢擱淺、招致民怨來(lái)看，根本原因就是沒(méi)有觸碰特權(quán)。車改一直被公眾所詬病，就是許多模式不僅沒(méi)有著力去“改”掉公車使用中的特權(quán)，反而用制度和政策的形式將公車使用中的特權(quán)固化、合法化。

“在中國(guó)，公車往往被認(rèn)為是身份的象征。配車、配秘書，這些都是與行政級(jí)別相掛鉤的?！表n福國(guó)指出，許多西方國(guó)家已對(duì)官員進(jìn)行了去“特權(quán)化”，因此很少存在特權(quán)公車問(wèn)題，“說(shuō)到底，還是一個(gè)體制的問(wèn)題?！痹谀壳暗膰?guó)情下，公車，很多時(shí)候是一種心理依賴，一種對(duì)公權(quán)力、特權(quán)的依賴。有分析人士稱，如果體制不改，公車改革不可能奢望有實(shí)質(zhì)性的突破。

浙江省社會(huì)科學(xué)院研究員在接受媒體采訪時(shí)指出，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)公車使用所表現(xiàn)出來(lái)的浪費(fèi)現(xiàn)象恰恰暗合了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“公地悲劇”概念：資源（或財(cái)產(chǎn)）有許多擁有者，他們每一個(gè)人都有權(quán)使用資源，而公共資源一旦無(wú)人在意和關(guān)懷，最終直接導(dǎo)致的是對(duì)資源的“掠奪化”。相對(duì)于公車消費(fèi)來(lái)說(shuō)，公車的買單者永遠(yuǎn)是“國(guó)家”，個(gè)人是理所當(dāng)然的使用者和享受者，也正是這種無(wú)視國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)、無(wú)視納稅人疾苦的“公地悲劇”才使得公車消費(fèi)成了難以駕馭的瘋馬，進(jìn)而造成了“吃公家、用公家、肥自己”的“公車悲劇”。而車改又是政府自己為自己動(dòng)手術(shù)，官員作為既得利益群體，現(xiàn)在要讓其自己革自己的命，成了難解的命題。

不少觀點(diǎn)認(rèn)為，車改之難，不在于方案設(shè)計(jì)，而在于斷腕之心。

“公車改革的問(wèn)題折騰了好幾年，不應(yīng)當(dāng)把這一問(wèn)題孤立起來(lái)看，而應(yīng)當(dāng)放在整個(gè)‘三公經(jīng)費(fèi)’的大范圍上來(lái)看。這背后涉及的是政府財(cái)政的公開(kāi)問(wèn)題，車改只是一個(gè)切入點(diǎn)。著力點(diǎn)還是在‘三公經(jīng)費(fèi)’的問(wèn)題上，否則整個(gè)制度的基因沒(méi)有改變，一切都只是空談?；蛟S會(huì)有暫時(shí)的成效顯現(xiàn)，但必會(huì)有制度反彈?！表n福國(guó)向記者強(qiáng)調(diào)，“不能只改了‘車輪子’而不改‘發(fā)動(dòng)機(jī)’?！?/p>