/潘利軍 孔令泉

補上人大工作的“短板”

/潘利軍 孔令泉

缺乏具體操作規(guī)范是制約重大事項決定權(quán)行使的一大要素。近年來，我省麗水、杭州等地人大，相繼出臺規(guī)定，明確了討論、決定重大事項的適用對象、具體程序等內(nèi)容，使常委會行使這一職權(quán)走上制度化軌道。

在當(dāng)?shù)厝舜蟮闹葡?，坐擁豐富景觀資源的麗水步入旅游業(yè)發(fā)展快速路。盧朝升攝

“秀山麗水，養(yǎng)生福地”，2011年7月1日臨近上午7點，一段“淘金遂昌、畬鄉(xiāng)景寧、童話云和”的15秒麗水旅游形象宣傳片與觀眾見面，向全國人民展示了麗水的秀美山川。

2009年1月召開的麗水市二屆人大五次會議上，闕莉莉等11名代表聯(lián)名提出的“關(guān)于促進我市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的議案”被主席團列為大會議案，交由市人大常委會辦理。不到4個月后的“五一”前夕，市人大常委會審議通過關(guān)于促進麗水市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決議。自此，發(fā)展旅游業(yè)成為全市上下共識，坐擁青山綠水的麗水步入了旅游業(yè)發(fā)展的快速道。

而這，只是麗水市人大常委會圍繞對區(qū)域發(fā)展具有全局性、長遠(yuǎn)性的重大問題行使重大事項決定權(quán)的一個方面。

近年來，麗水市人大常委會先后作出甌江流域綜合治理、促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個決議，并在這些探索實踐的基礎(chǔ)上，于2009年12月底醞釀出臺了《麗水市人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項的暫行規(guī)定》。

人大工作的“短板”

立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉任免權(quán)和重大事項決定權(quán)是人大的四項基本職權(quán)。不過，重大事項決定權(quán)一直被認(rèn)為是人大工作的“短板”。

“實際工作中普遍存在‘重監(jiān)督權(quán)，輕決定權(quán)’問題，重大事項決定權(quán)的行使仍是人大工作的一個薄弱環(huán)節(jié)?！丙愃腥舜蟪Ｎ瘯魅谓构馊A分析，原因有三：

一是思想認(rèn)識不到位。長期以來，人們對重大事項習(xí)慣于“黨委決定→政府執(zhí)行→人大監(jiān)督”模式，許多人把人大僅僅看作是“一府兩院”的監(jiān)督機關(guān)，而不是權(quán)力機關(guān)。每遇重大事項，多采用黨委決定、政府執(zhí)行的習(xí)慣做法，規(guī)避了人大作為，從而使人大陷入被動地位。

“同時，人大本身也往往多有顧忌，認(rèn)為在決定重大事項上太主動，會產(chǎn)生與黨委‘爭權(quán)’現(xiàn)象。因而對黨委已經(jīng)作出決策的重大問題，人大一般不會再作決定；對黨委沒有決策的重大問題，也很少決定?！苯构馊A說。

二是有關(guān)法律還不夠完善?！暗胤浇M織法對地方人大及其常委會的決定權(quán)采取列舉和概括的方式進行了規(guī)定，并且規(guī)定得過于原則，沒有從法律上對重大事項決定權(quán)的概念與外延進行界定，缺乏操作性和規(guī)范性?！?/p>

三是行使重大事項決定權(quán)的質(zhì)量不高。“由于常委會組成人員和機關(guān)工作人員數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)知識、議政能力有限，導(dǎo)致人大依法決定的重大事項，程序性的多，實質(zhì)性的少，而且內(nèi)容、質(zhì)量方面都存在一定的問題，一些決議、決定缺乏可操作性，難以產(chǎn)生實際效果?！?/p>

2005年，杭州市實施的“一縱三橫”道路綜合整治工程被譽為“民心工程”，投資概算約3.5億元，完成后市內(nèi)四條主干道通行能力可提高30%。與道路改造工程同步實施的還有沿街兩側(cè)的建筑立面、城市家居、綠化等人居環(huán)境的改善，和道路沿線文化碎片的挖掘。

但這個上下叫好的工程卻受到人大代表的質(zhì)疑：“投資這么大的市政項目為什么不提交人代會審議決定？這里面是不是存在程序缺位問題？必要的法律程序是依法行政的保證，程序合法是政府行政合法性的前提，哪怕是好事也不能例外?！?/p>

類似事件也給人大和政府工作提出了新的課題：當(dāng)政府的規(guī)劃發(fā)生變化，如何保證法律程序到位？在人民代表大會閉會期間，人大常委會如何有效行使重大事項決定權(quán)？

“在常委會‘四權(quán)’中，決定權(quán)是處于基礎(chǔ)性地位的最根本的權(quán)力，其他權(quán)力都是決定權(quán)的派生或延伸。規(guī)范行使決定權(quán)一直以來就是常委會工作的薄弱環(huán)節(jié)，明確和規(guī)范重大事項的范圍、討論決定的操作程序以及決議決定的落實措施，對重大事項決定權(quán)的行使作出規(guī)范，將有力保障和規(guī)范常委會行使重大事項決定權(quán)?！丙愃腥舜蟪Ｎ瘯敝魅嗡斡榔秸f。

“26票贊成，0票反對。通過?！?009年12月29日，麗水市二屆人大常委會第三十四次會議審議通過《麗水市人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項的暫行規(guī)定》。

2010年10月，杭州市人大常委會也通過了《杭州市人民代表大會及其常委會討論決定重大事項的規(guī)定》。

哪些可作為重大事項？

何為重大事項？法律沒有明確規(guī)定，理論界也沒有清晰定論，全國各地人大的做法也不盡一致。

在制定暫行規(guī)定的過程中，麗水市人大常委會對全市范圍內(nèi)行使討論、決定重大事項現(xiàn)狀進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)全市人大常委會作出的決定還存在著“二多二少”現(xiàn)象，即批準(zhǔn)性的例行公事的決議、決定多，特別是項目建設(shè)貸款決議多，實質(zhì)性的有重要影響的決議、決定少；審議的事項多，決議、決定的事項少。

“常規(guī)性以外的決議決定只占20.8%，決定權(quán)的行使大量為程序性的格局仍未改變?！眳⑴c調(diào)研的麗水市人大常委會有關(guān)工作人員說。

為扭轉(zhuǎn)這一局面，使決定權(quán)的行使更加注重針對經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)中與百姓生活相關(guān)的重大事項，麗水市人大常委會的暫行規(guī)定將重大事項分為3類：第一類是議而必決的，第二類是議而可決的，第三類是報告?zhèn)浒傅氖马棧徊⒁灰贿M行了列舉：

一是暫行規(guī)定明確，實施憲法、法律、法規(guī)和貫徹執(zhí)行上級人民代表大會及其常委會以及本級人民代表大會的決議、決定的重大措施，推進依法治市，加強社會主義民主法制建設(shè)的重要決策，決定授予或撤銷地方的榮譽稱號等10項重大事項應(yīng)當(dāng)提請麗水市人大常委會討論，由市人大常委會作出決議、決定。

二是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要情況及重大涉農(nóng)政策的貫徹實施情況，甌江流域的污染防治規(guī)劃的執(zhí)行情況，確定和變更市樹、市花等代表城市的標(biāo)志物等17項，應(yīng)當(dāng)向麗水市人大常委會報告，聽取意見和建議；必要時，市人大常委會可以作出決議、決定。

三是而行政區(qū)域的調(diào)整方案和行政區(qū)域名稱變更、政府駐地的遷移，市人民政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并方案，以及同外國地方政府締結(jié)友好關(guān)系等3項，應(yīng)當(dāng)征求市人大常委會意見后，再按照審批權(quán)限報請批準(zhǔn)，并將批準(zhǔn)情況報市人大常委會備案。

甌江流域污染防治規(guī)劃的執(zhí)行情況被列為麗水市人大常委會“議而可決”的重大事項。盧朝升攝

“這樣分類更加科學(xué)，包括議而必決的、議而可決的、報告?zhèn)浒傅?，清楚明晰?！苯M織參與了暫行規(guī)定制訂全過程的麗水市人大常委會副秘書長盧朝升表示，“通過暫行規(guī)定的明確，今后行使重大事項決定權(quán)將更有底氣，同時也將有力促進決策的科學(xué)化、民主化、制度化?！备鶕?jù)該暫行規(guī)定，麗水市人大常委會還于2010年10月27日表決通過了推進生態(tài)文明建設(shè)的決定。

雖然早在1996年杭州市就制定了《杭州市人大常委會決定重大事項規(guī)定》，但由于內(nèi)容不夠明確，將重大事項定義為帶有根本性、全局性和長期性的工作，“定義不夠精細(xì)、主觀意識太濃”，加之執(zhí)行不力、落實不到位，一些本應(yīng)由人大決定的重大事項往往由其他部門直接行使。

為此，2010年10月杭州市人大常委會對重大事項作了重新界定，是指“本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、人口、環(huán)境和資源保護、社會保障、民政、民族等工作中，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益，須經(jīng)人代會或常委會討論、決定或備案的事項”。

根據(jù)該規(guī)定，今后，撤銷市人民政府的不適當(dāng)決定和命令，確定本市永久性節(jié)慶日，確定市樹、市花、市標(biāo)、市歌等，授予或者撤銷杭州市榮譽市民等榮譽稱號等14項重大事項，要提請人代會或者常務(wù)委員會審議，由人代會、常務(wù)委員會作出相應(yīng)的決議、決定。

讓決定權(quán)更具操作性

“在一個天氣晴好的下午，明媚的陽光恣意揮灑在麗水市蓮都區(qū)碧湖鎮(zhèn)上趙村外的甌江兩岸。此時的江面上，偶有水鳥棲息，稍作停留后，又翩翩翻飛，去留隨意，無人驚擾?！边@是當(dāng)?shù)赜浾吖P下如今的甌江。

可在幾年前，這里曾被數(shù)十家采砂場挖得千瘡百孔，不僅見不著水鳥，一江秀水更是被攪成了渾濁不堪的黃水，秀美甌江變成了一條滿目瘡痍的“千島河”。

2006年初的麗水市二屆人大一次會議上，廖永平等10位代表聯(lián)名提出了“關(guān)于加強甌江流域綜合治理的議案”，充分表達(dá)了全市人民綜合治理甌江流域，實現(xiàn)人與自然和諧共處的共同意愿。

會后，以處理“關(guān)于加強甌江流域綜合治理的議案”為契機，麗水市人大常委會將甌江流域的綜合治理，列為新一屆人大常委會的重要監(jiān)督議題。麗水市人大常委會組織常委會組成人員和部分人大代表，足足花了兩個月時間，分別趕赴市水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門，以及轄區(qū)內(nèi)的9個縣（市、區(qū)），對麗水境內(nèi)的甌江流域治理進行了一次全面的摸底調(diào)研。

在充分調(diào)研和廣泛聽取人大代表、基層群眾意見的基礎(chǔ)上，2006年12月，麗水市人大常委會作出了《關(guān)于加強甌江流域綜合治理的決議》，要求加強河道采砂的治理和監(jiān)督工作，堅決制止非法、無序采砂和破壞河道生態(tài)行為。

從報告、議案到人大專門委員會調(diào)研，再由人大常委會審議決定是否作為重大事項，這條被實踐證明了的行之有效的經(jīng)驗，被吸納到麗水市人大常委會討論決定重大事項的暫行規(guī)定中。

暫行規(guī)定明確，提請市人大常委會討論、決定的重大事項，應(yīng)當(dāng)以議案或者建議書、報告的形式提出；市人大常委會主任會議，市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院，市人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名，可以依法向市人大常委會提出有關(guān)重大事項的議案或者建議書、報告。

議案或者建議書、報告應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：（一）關(guān)于該重大事項的基本情況；（二）與該重大事項有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策依據(jù)；（三）該重大事項的決策方案及其可行性說明等資料。

同時，暫行規(guī)定對有關(guān)重大事項的議案或者建議書、報告的提請程序，重大事項不需要作出決議的怎么辦，也做了明確規(guī)定。

杭州市人大出臺的規(guī)定還特別指出，對應(yīng)當(dāng)報請人代會、常委會討論、決定的重大事項不報告或者越權(quán)作出決定，以及對人代會、常委會作出決議、決定不執(zhí)行，對提出的審議意見不研究處理的，人代會、常委會可依法提出詢問、質(zhì)詢，組織特定問題調(diào)查，并根據(jù)具體情況依法撤銷有關(guān)機關(guān)越權(quán)作出的決定，或依照法律、法規(guī)規(guī)定的其他方式實施監(jiān)督。

“這就從制度層面上，增強了決定重大事項的剛性，確保決定權(quán)行使的經(jīng)常化、程序化和規(guī)范化，確保人大作出的各項決議、決定真正落到實處?！苯M織參與了規(guī)定立法全過程的時任杭州市人大常委會副秘書長、研究室主任張勇說。

此外，杭州的規(guī)定還強調(diào)了過程透明。人代會、常委會審議的重大事項議案、報告，作出的決議、決定及審議意見書，市政府、市中級法院、市檢察院執(zhí)行決議、決定情況或者對審議意見研究處理情況的報告，要向市人大代表通報并按有關(guān)規(guī)定向社會公布。

“我們規(guī)定是5個工作日內(nèi)向社會公布，包括全部上網(wǎng)?！焙贾菔腥舜蟪Ｎ瘯挠嘘P(guān)工作人員說。