臺州市路橋區(qū)人民政府 徐仁標

關于緩解路橋土地要素瓶頸制約的思考

臺州市路橋區(qū)人民政府 徐仁標

土地是民生之本：發(fā)展之基。伴隨著新型城市化和新型工業(yè)化的加速推進：臺州市路橋區(qū)對土地的需求量呈急劇增長態(tài)勢：但是受制于狹小的區(qū)域空間、粗放的用地方式、緊缺的用地指標：路橋土地供應的瓶頸逐步顯現(xiàn)：人地矛盾、土地供需矛盾日益突出：土地要素供給已成為制約實現(xiàn)“三個率先”奮斗目標的主要因素。因此：如何進一步深挖潛力：節(jié)約集約用地：實現(xiàn)土地利用方式由粗放向精細化轉(zhuǎn)變：努力緩解路橋土地要素瓶頸制約：為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供堅強有力的保障：是路橋發(fā)展的當務之急。

一、路橋用地的總體情況

1、路橋土地區(qū)情

路橋的土地區(qū)情可以概括為以下三個特點：一是“平”。路橋地處浙江中部沿海：溫黃平原腹地：地形以平原為主：河網(wǎng)縱橫：孤丘點綴：其中山地占8.8%：水體占5.6%：平原占85.6%。二是“小”。路橋陸域面積274平方公里：下轄4鎮(zhèn)6街道：是臺州市最小的縣級行政區(qū)。三是“高”。在這狹小的地域空間中：承載了70多萬的人口：其中戶籍人口44.58萬人：登記在冊流動人口26.62萬人：常住人口密度高達2598人/平方公里：是全省平均人口密度的4.8倍。同時在這臺州市2.91%的地域空間里：創(chuàng)造了全市14%的國民生產(chǎn)總值和13%的財政總收入：每平方公里創(chuàng)造GDP1.34億元：位居全市第一。

2、路橋土地利用結構現(xiàn)狀（詳見圖一）

根據(jù)第二次全國土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查部分數(shù)據(jù)匯總情況：路橋土地利用現(xiàn)狀面積為32759.51公頃：其中耕地11254.06公頃：占總面積的34.35%：園地2203.85公頃：占總面積的6.73%：林地2415.77公頃：占總面積的7.37%：草地150.32公頃：占總面積的0.46%：城鎮(zhèn)村及工礦用地8178.19公頃：占總面積的24.96%：交通運輸用地1055.39公頃：占總面積的3.22%：水域及水利設施用地7283.46公頃：占總面積的22.24%：其他土地218.48公頃：占總面積的0.67%。根據(jù)吉布斯—馬丁：Gibbs-Mirtin：的多樣化指數(shù)度量：GM=1-∑fi2/(∑fi)2：公式中：GM是多樣化指數(shù)：0＜GM＜1：fi是第i種土地利用類型的面積。若某一地區(qū)只有一種土地利用類型：則GM=0：如果某一地區(qū)的土地均勻地分布在各種類型中：則GM=1：：計算得出路橋的土地利用多樣化指數(shù)為0.76：表明路橋區(qū)域各類土地利用結構較為均衡、合理。

3、路橋土地利用的主要特點（詳見圖二）

一是土地利用率較高。全區(qū)已利用土地26437.51公頃：土地利用率達80.7%：位居全市前列。二是農(nóng)用地占比較高。全區(qū)農(nóng)用地面積17224.51公頃：占土地總面積的52.58%：占已利用土地面積的65.15%：其中耕地11254.06公頃：占總面積的34.39%、農(nóng)用地面積的65.33%。三是城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模較大、擴張較快。全區(qū)建設用地面積9213.61公頃：占土地總面積的28.12%：2005年-2011年：全區(qū)建設用地擴張995.47公頃：年均擴張142.21公頃。四是土地利用后備資源不足。全區(qū)未利用地面積6322公頃：占土地總面積的19.3%：其中沿海灘涂及河流水面6168公頃：占未利用地總面積的97.56%：具有重要的生態(tài)功能和灌溉功能：但未來開發(fā)利用的可能性較低。

路橋區(qū)土地利用分類構成圖

二、路橋土地利用存在的問題及原因

1、土地總體資源有限，供需矛盾十分尖銳

路橋區(qū)域面積狹小：土地資源先天不足。隨著工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展：路橋?qū)ㄔO用地的需求量持續(xù)增加：平均每年新增建設用地需求5000畝以上：但是經(jīng)過多年來的開發(fā)建設：路橋可利用的土地資源空間已經(jīng)越來越?。和恋毓┬杳苋找婕觿?。比如：今年上級下達路橋的切塊指標僅為679畝：加上爭取到的專項指標711畝：全年合計1390畝：除去安排解決歷史遺留項目用地：今年實際可安排指標僅剩388畝：與實際平均每年新增建設用地需求相差很大。

2、耕地后備資源匱乏，占補平衡壓力巨大

路橋耕地后備資源非常有限：人均耕地不足0.4畝：遠遠低于全國的平均水平：甚至達不到聯(lián)合國確定的人均耕地0.8畝警戒線的一半。同時：建設占用耕地比例較高：必須相應地同步補充耕地面積：但是路橋在低丘緩坡開發(fā)、宅基地復耕等方面基本上沒有潛力：灘涂資源可用于墾造耕地的比例偏?。褐率鼓壳罢佳a平衡主要依靠外購指標解決：而現(xiàn)在補充耕地難度越來越大：補充耕地指標購買的價格越來越高：已達14萬元一畝：今年省政府實施耕地質(zhì)量評價：要求同質(zhì)占補：今后占補平衡難度日益增大。

3、土地資源浪費嚴重，綜合利用效率亟需提高

一是閑置土地依然大量存在。目前全區(qū)現(xiàn)狀登記批而未供、供而未用的存量土地292宗、面積8847.03畝：是今年上級下達切塊指標量的13倍。其中：批而未供土地5513畝：已供未用土地3334畝：內(nèi)含閑置土地1901畝：都急需消化利用。二是土地利用水平不高。比如：城市空間布局不盡合理：主城區(qū)存在大批專業(yè)市場：難以發(fā)揮級差地租效益：城市開發(fā)建設缺乏統(tǒng)一整體的謀劃：區(qū)域零星建設造成城市“碎片化”現(xiàn)象明顯：建筑形態(tài)以低層為主：高層建筑不多：建設用地利用效率偏低。工業(yè)用地分布集聚程度相對較弱：呈現(xiàn)大分散小集中的格局：尤其是城區(qū)工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量多：集聚程度有待提高：開發(fā)利用強度偏低：單位工業(yè)用地面積工業(yè)性投入僅22.49萬元/畝、年均畝產(chǎn)值為475.87萬元：與土地利用水平較高的杭州、寧波等發(fā)達地區(qū)相比：還有較大差距。農(nóng)村居民點多面廣：圖斑密度為13.85個/平方公里：布局較為散亂：農(nóng)村住房建新不拆舊：很多農(nóng)宅長期無人居?。骸翱招幕陛^為嚴重。

4、用地環(huán)境不容樂觀，管理機制還不完善

土地作為國家宏觀調(diào)控的主要手段之一：在一個相當長的時間內(nèi)不可能“松綁”：而是會朝著控制越來越緊、管理越來越嚴的方向發(fā)展：各地政府對于土地管理的責任更重：要求更高。同時：隨著城市化和工業(yè)化的快速推進：大量的集體土地被征用：群眾的維權意識普遍增強：利益訴求更加復雜化：由征地引發(fā)的利益沖突更加尖銳：土地信訪調(diào)處難度將不斷加大：征地拆遷越來越難。還有：土地利用和管理機制不夠完善：尤其是對土地的經(jīng)濟承載能力評價不足：對鼓勵節(jié)約集約用地的激勵措施不多：土地協(xié)作管理機制不夠完善：“一家管、大家用”現(xiàn)象比較突出：用地動態(tài)監(jiān)管體系運行不夠完善：重用地審批、輕批后監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在：部分用地單位粗放用地甚至圈而不用等問題長期存在：土地綜合執(zhí)法長效管理機制還需健全：對違法用地查處力度還不夠大：打擊警示作用不夠明顯。

三、緩解土地要素瓶頸制約的主要對策

今后五年：是路橋積極實施“十二五”宏偉藍圖、努力實現(xiàn)“三個率先”目標的重大戰(zhàn)略機遇期：新一輪的發(fā)展預期將帶來土地剛性需求大幅上升與土地供給剛性約束并存的嚴峻挑戰(zhàn)。立足于路橋的土地資源現(xiàn)狀：必須要從根本上轉(zhuǎn)變過去過分依賴土地資源消耗發(fā)展經(jīng)濟的模式：堅持以科學發(fā)展為指引：以土地資源節(jié)約集約利用為主方向：以挖掘存量建設用地潛力為主抓手：統(tǒng)籌供給、需求、利用的關系：切實轉(zhuǎn)變土地利用方式：帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：促使全區(qū)形成土地集約、產(chǎn)業(yè)集中、發(fā)展集聚的良好局面。

1、科學配置資源，著力優(yōu)化用地格局

一是以規(guī)劃引導為龍頭。圍繞“西拓、東擴、北連、南延、中提升”的開發(fā)格局：按照“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”的原則：引導并逐步實現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中：實現(xiàn)市場共構、產(chǎn)業(yè)共興、環(huán)境共建和社會共享。在城市開發(fā)建設中：探索區(qū)塊式的連片整體開發(fā)模式：重點發(fā)展“城市綜合體”、“工業(yè)綜合體”：全方位滿足產(chǎn)業(yè)、人口集聚后的多元化需求：防止城市建設“攤大餅式”的無序蔓延。在符合規(guī)劃的前提下：實行土地開發(fā)強度上下限的綜合調(diào)控機制：鼓勵建設項目向地上、地下拓展空間：提高綜合容積率、建筑密度和建筑高度：提升土地空間利用率。二是以優(yōu)化效益為導向。順應路橋制造經(jīng)濟向服務經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢：圍繞“現(xiàn)代汽車城”、“現(xiàn)代商貿(mào)城”、“國家級循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)”、“區(qū)域性金融服務體系創(chuàng)新示范區(qū)”等四張金名片：探索建立差別化的土地調(diào)控體系：即優(yōu)先保障高產(chǎn)出、高效益、高端產(chǎn)業(yè)鏈項目的建設用地需求：推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整：提升單位面積土地產(chǎn)出收益水平。加大“零增地”技改投入：鼓勵老企業(yè)進行廠房改造和內(nèi)部土地整理：引導容積率低的工業(yè)園區(qū)進行二次改造：嚴格控制廠區(qū)內(nèi)道路、綠化等非生產(chǎn)線設施的占地規(guī)模：允許企業(yè)適當降低綠化率。加大資源整合力度：支持優(yōu)勢企業(yè)對劣勢企業(yè)兼并重組：持之以恒開展固廢拆解、小冶煉整治等活動：以土地資源環(huán)境的倒逼機制：堅決淘汰高污染、高能耗、低效益、低產(chǎn)出的企業(yè)：使各種生產(chǎn)要素得以自由高效的優(yōu)化組合：從而提高產(chǎn)業(yè)總體效益。三是以保障大局為前提。土地作為特殊資源：具有稀缺性和不可再生性。要堅持注重耕地保護和建設用地保障雙贏的原則：在確保耕地及基本農(nóng)田保護目標的基礎上：注重從數(shù)量型向質(zhì)量型、生態(tài)型并重轉(zhuǎn)變。要處理好經(jīng)濟建設與社會建設的用地關系：把握好用地尺度：存量建設用地指標要優(yōu)先用于農(nóng)民拆遷安置等關系民生改善的社會事業(yè)建設項目、保障性住房項目用地。同時要統(tǒng)籌兼顧當前及未來：加大土地收儲力度：為今后的發(fā)展留好一定的發(fā)展用地空間和用地指標：不能以犧牲長遠為代價去遷就當前。

2、加快開發(fā)整理，著力拓展用地空間

一是從存量中“盤”地。加快批而未供、供而未用閑置土地的處置盤活：根據(jù)《路橋區(qū)進一步加快批而未供供而未用土地消化處置工作的意見》：路政辦發(fā)〔2012〕26號：等文件精神：嚴格制定分類處置政策措施：落實工作職責：采取倒逼機制：確保完成年度工作目標。對批而未供項目：通過征地拆遷落實、推進項目供應、異地置換盤活、完善手續(xù)補辦等多種途徑提高供地率：重點做好中部濱海區(qū)塊、峰江滄前安置區(qū)塊、新橋鄭際安置區(qū)塊、桐嶼桐楊等供地條件不成熟地塊的異地置換工作：對供而未用項目：通過征收土地閑置費、督促開工、收回出讓等方式予以盤活：對拒不開工的要堅決予以收回。二是從改造中“挖”地。加大對舊城改造力度：以路橋街道東區(qū)塊以及良二、浹里陳、上馬村等“城中村”改造為載體：加快批發(fā)市場和物流配載外遷步伐：積極引入大型超市、精品商城等新型業(yè)態(tài)：重點引進現(xiàn)代城市商業(yè)綜合體和世界500強大型超市等優(yōu)勢項目：精心打造特色街區(qū)。加快城市“退二進三”：通過政府收購儲備、協(xié)議置換等眾多方式：加快搬遷主城區(qū)的工業(yè)企業(yè)：利用騰出的土地：連片發(fā)展經(jīng)濟效益好、資源能耗低、環(huán)境污染少的三產(chǎn)項目：從而提升城市空間質(zhì)態(tài)：實現(xiàn)城市功能由生產(chǎn)型向服務型轉(zhuǎn)變。加強城市地下人防改造建設：大力發(fā)展人防地下商場、電影院等大型商業(yè)工程：提升土地空間利用效率。加快舊村整理步伐：在主城區(qū)涉及農(nóng)民宅基地動遷的：實行集中統(tǒng)一的公寓式安置：建設農(nóng)村居民新型社區(qū)：對零星宅基地整理的：按照農(nóng)村村民住宅安置的政策予以安置：消除農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象。三是從海洋中“要”地。緊抓沿海大開發(fā)戰(zhàn)略機遇：以符合生態(tài)保護和水利安全為前提：加快三山涂、黃礁涂等灘涂圍墾工程：做好建設用海項目報批：進一步拓展用地空間。同時：全力抓好臺州灣循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)路橋分區(qū)開發(fā)：以承接金屬資源再生、汽車、大石化等先進制造業(yè)東移集聚：緩解土地供求關系緊張的突出矛盾。

3、加強溝通協(xié)調(diào)，著力保障用地需求

一是向上爭指標。把大項目作為增加切塊指標數(shù)最有效的抓手：圍繞“一切政策向大項目傾斜、一切資源向大項目集聚、一切力量向大項目集中”：狠抓建設項目的整合、包裝、策劃工作：加大與國內(nèi)外大型企業(yè)的合作推進力度：爭取每年有幾個項目被列為省、市重點建設項目：實現(xiàn)建設用地計劃戴帽下達。二是向外促合作。一方面：加大橫向溝通力度：積極聯(lián)系外縣市購買耕地占補平衡指標：保障路橋建設用地報批需求。另一方面：以發(fā)展總部經(jīng)濟為載體：加強與區(qū)位相近、優(yōu)勢互補的地區(qū)之間進行土地合作開發(fā)力度。加快推進企業(yè)總部大廈、浙商：回歸：總部等一批基地建設：通過集聚企業(yè)研發(fā)中心、營銷中心、財務中心和戰(zhàn)略管理中心：實現(xiàn)企業(yè)總部和環(huán)境污染少、附加值高的高端生產(chǎn)環(huán)節(jié)留在路橋發(fā)展：企業(yè)儲備倉庫、生產(chǎn)基地遷移至異地開發(fā)區(qū)域：解決我區(qū)土地供給不足以及分散開發(fā)帶來的土地低效利用與設施供應浪費等問題。在開發(fā)方式上：可通過制訂長期有效的收益分享與合作規(guī)則、選派領導干部到投資開發(fā)地掛職任職、聘請當?shù)刂耸繐伍_發(fā)建設顧問等方式：為異地開發(fā)模式保駕護航。三是向內(nèi)提效率。做好爭取省、市預留指標的充分準備：繼續(xù)整合各類資源：深化綠色通道、分類指導、專人跟蹤等先進服務模式：最大限度簡化程序、壓縮時限：提高效率：爭取以最快的速度向上報批。同時：多向上請示：加強部門協(xié)調(diào)：科學選擇項目：確保申報用地計劃一次成功：保障項目及時落地。

4、完善監(jiān)督管理，著力規(guī)范用地秩序

一是完善激勵約束機制。充分發(fā)揮考核的指揮棒作用：把各鎮(zhèn)：街道：的土地利用集約情況與年度工作目標責任制考核相掛鉤：明確不同地區(qū)土地集約利用管理目標、節(jié)約集約用地的技術標準、考核評估方式：如對閑置率超過一定要求的：可不安排年度農(nóng)轉(zhuǎn)用指標或暫停辦理當?shù)爻鲎層玫貓笈认嚓P手續(xù)：對大力盤活存量、清理閑置土地：超過考核標準的：在安排用地指標時：給予優(yōu)先安排。同時：不斷完善“以畝產(chǎn)論英雄”的長效激勵機制：加大低效閑置土地的使用成本：逐步構建節(jié)約集約用地的財稅調(diào)節(jié)機制。完善耕地保護責任目標考核制度：建立耕地保護激勵機制：建立相應的耕地保護基金：進一步提高耕地保護的積極性和主動性。二是完善土地利用動態(tài)監(jiān)測機制。建立完善土地利用動態(tài)評價與監(jiān)測體系：可參照相關部門的預警系統(tǒng)建設經(jīng)驗：將全區(qū)土地集約利用的水平劃分為幾個等級：運用GIS定位系統(tǒng)等手段：對土地利用現(xiàn)狀和土地市場進行監(jiān)測：并定期向社會公布監(jiān)測情況：及時對土地集約利用水平下降的區(qū)域進行監(jiān)督：對土地集約利用水平長期缺乏改進的地區(qū)予以警告。三是完善土地執(zhí)法協(xié)作管理機制。落實土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制：強化與土地違法案件查處相關部門的協(xié)作配合：實施違法用地預警、約談、問責機制：形成保護國土資源齊抓共管的合力。建立“潛在違法行為”排查工作制度：改進完善土地執(zhí)法快速反應機制：通過對違法用地的早發(fā)現(xiàn)、早制止：早報告、早處置：防止違法違規(guī)用地反彈。加大建設用地批后監(jiān)管：建立部門互通、覆蓋全程的信息化監(jiān)管平臺：健全閑置土地預警和處置機制：推行建設用地掛牌施工、開竣工申報、實地巡查、復核驗收等制度：促進建設項目及時投產(chǎn)：實現(xiàn)土地的高效開發(fā)利用。