/申欣旺 林 龍

從《共同綱領(lǐng)》到“五四憲法”再到“八二憲法”，中華人民共和國的憲法經(jīng)歷坎坷，深深地烙上了時代的印記。

憲法，國之重器。從100年前，第一部《中華民國臨時約法》頒布實(shí)施開始，無數(shù)仁人志士孜孜不倦地探尋憲政治國之路。然而自1908年到1949年，真真假假的憲法先后有10部之多，卻從未給國人帶來真正的憲政。新中國成立后，人民曾經(jīng)擁有真正屬于自己的憲法，但專制主義幽靈的復(fù)活，卻使共和國憲法成了一張廢紙……直到“八二憲法”誕生后，中國的憲政建設(shè)才真正踏上希望之路，從此改變了歷史宿命。

歷經(jīng)曲折之路

中華人民共和國成立前夕，中國革命進(jìn)入根本性的歷史轉(zhuǎn)折時期，隨著遼沈、平津、淮海三大戰(zhàn)役的勝利，國民黨政權(quán)的滅亡已成定局。革命勝利后將建立什么樣的國家，如何將革命成果以法律的形式確認(rèn)鞏固下來，并將制定哪些大政方針作為全國人民的共同行為準(zhǔn)則等，這些都迫切需要制定出一部具有根本法律效力的文件。

1949年9月29日，凝聚了中國共產(chǎn)黨人和同盟者建國理想的偉大文本《共同綱領(lǐng)》在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上正式通過?！豆餐V領(lǐng)》是新中國歷史上的建國大綱，是具有根本法性質(zhì)的臨時憲法，“充分反映了一個新政府建立之初的民主、蓬勃向上，富有包容性精神”。

“1949年，勝利來臨之快令人目瞪口呆?！薄秳蛑腥A人民共和國史》敘述了中華人民共和國讓人振奮的開局。而更令人目不暇接的勝利，則是與開國齊頭并進(jìn)的民主架構(gòu)?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定的機(jī)構(gòu)、組織，無不在名稱上冠以“人民”二字，諸如人民共和國、人民政協(xié)、人民代表大會、人民政府、人民廣播、人民出版事業(yè)等等，“這是中國數(shù)千年歷史上從來沒有過的”。

1953年，中國共產(chǎn)黨取得了政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和思想文化各方面的勝利，國內(nèi)形勢發(fā)生了巨大變化。這時，新的發(fā)展形勢客觀上要求新中國制定一部比《共同綱領(lǐng)》更完備的憲法。1954年，新中國第一部憲法應(yīng)運(yùn)而生。

1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，是為新中國的第一部正式憲法。它的主要內(nèi)容包括：規(guī)定國家的性質(zhì)，國家的組織形式和政治制度的原則；過渡時期的經(jīng)濟(jì)制度以及改造非社會主義經(jīng)濟(jì)的方法和步驟；公民廣泛的權(quán)利和自由。

然而好景不長。1966年的“文化大革命”，嚴(yán)重破壞了正常的法律秩序和社會秩序，踐踏了公民的基本權(quán)利和自由，憲法實(shí)質(zhì)上已形同虛設(shè)。在“文革”背景下制定的“七五憲法”自然成了一部“左”的政治宣言，許多規(guī)定都違背了憲政的基本精神。

談及這部憲法制定的背景，許崇德認(rèn)為：“‘文革’使得民主與法制蕩然無存，這樣的亂局，即使是對于“文革”的發(fā)動者來說，恐怕在主觀上也是始料不及的?！碑?dāng)時提出召開四屆人大和修改憲法的意見，以便把局勢重新納入正常秩序的軌道。但事與愿違，這部憲法卻將“文革”的產(chǎn)物固定下來。

1976年，“四人幫”倒臺，“文革”結(jié)束。痛定思痛，人們普遍認(rèn)識到法制建設(shè)的重要以及“七五憲法”的荒唐。為清除“七五憲法”的流毒，恢復(fù)被破壞的民主法制原則，1978年3月，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了第三部憲法。

“七八憲法”一定程度上糾正了“七五憲法”的極左傾向，繼承了“五四憲法”規(guī)定的公民基本權(quán)利等原則。但受到當(dāng)時政治環(huán)境的影響，“七八憲法”尚帶有“左”的痕跡，肯定了“無產(chǎn)階級文化大革命”，是一部具有鮮明過渡性特色的憲法。

經(jīng)過1979年和1980年的兩次部分修改，“七八憲法”依然未能擺脫“左”的影響，越來越不能適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，其全面修改勢在必行。

“五四憲法”所蘊(yùn)含的憲法理念和國家基本制度，成為之后歷次制憲的藍(lán)本。圖為毛澤東在杭州起草、修改“五四憲法”草案。

憲法“撥亂反正”

1978年12月28日，受迫害13年的彭真攜家人從陜西回到北京，被任命為全國人大常委會法制委員會主任，全面主持新時期立法工作，他和其他老同志形成共識：一定要確立憲法和法律的最高權(quán)威，以防止個人專斷。

這種共識在1978年12月召開的中共十一屆三中全會上上升為執(zhí)政黨的意志。在會前召開的中央工作會議上，鄧小平發(fā)表講話：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！辈痪?，彭真受命主持憲法修改。

QIN Sheng, XU Kai-hang, ZHANG Hao, JI Fang, TANG Hao

1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會議上作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，明確指出：要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)利，享有充分的公民權(quán)利，要使各民族真正實(shí)行民族區(qū)域自治，要改善各級人民代表大會制度。從這一刻開始，憲法的“撥亂反正”之路正式開啟。

1980年9月，五屆全國人大三次會議決定全面修改1978年憲法，并成立憲法修改委員會。全國人大常委會委員長葉劍英為主任委員，副委員長宋慶齡和彭真為副主任委員，委員共103名。

時任中國人民大學(xué)法律系憲法教研室主任的許崇德就是在這個時候進(jìn)入秘書處的，全程參與了長達(dá)27個月的修憲工作。30年后，82歲高齡、白發(fā)蒼蒼的許崇德回憶起當(dāng)年修憲工作，仍記得很多細(xì)節(jié)。“那個時候，思想氛圍空前活躍。憲法要不要寫序言、實(shí)行什么樣的民族區(qū)域自治、要不要搞司法獨(dú)立和法官終身制、要不要取消檢察機(jī)關(guān)等重大問題，都被提了出來?！?/p>

經(jīng)過兩年的努力，1982年4月21日，憲法修改委員會第三次全體會議通過了憲法修改草案，將之提交全國人大常委會審議。4月26日，全國人大常委會決定：公布憲法修改草案，交付全國各族人民討論。

這次全民討論，有幾億人參加，持續(xù)的時間比“五四憲法”草案的全民討論還長了1個月，達(dá)4個月之久，規(guī)模之大、群眾參與熱情之高，前所未有。據(jù)許崇德回憶，僅在西南邊陲的貴州省，就組織了2286次討論。

其中有一個小插曲，許崇德印象很深。呼和浩特制鎖廠有位叫王銀祥的工人給全國人大寫信，提出了有關(guān)土地利用問題的4點(diǎn)建議。信寄出之后，他又怕郵遞行程太慢，錯過時間，第二天便趕到郵局，用月工資的四分之一發(fā)了一封近200字的電報闡述自己的建議。

全國人大憲法工作小組收到王銀祥的建議后，決定采納他意見中的一點(diǎn)，把憲法草案的“國家保障自然資源的合理利用”修改為“國家保障自然資源和土地的合理利用”。

經(jīng)過充分審議，1982年12月4日，五屆全國人大五次會議聽取了彭真所作的憲法修改草案的報告，并以無記名投票方式表決通過了憲法。到會代表3040人，贊成票3037張，棄權(quán)票3張，反對票0張。當(dāng)天，這一表決結(jié)果即向社會公布。據(jù)悉，這是全國人大會議第一次公布通過憲法和法律的票數(shù)。這一天，后來成為全國普法日。

“八二憲法”的頒布，標(biāo)志著我國開始正式邁入建設(shè)社會主義法治國家的軌道。

國家是手段，公民是目的

“八二憲法”在國家體制的設(shè)計上，首先否定了西方國家的“三權(quán)分立”模式，規(guī)定我國是人民民主專政的社會主義國家，這一根本性質(zhì)決定了國家的一切權(quán)力屬于人民，而人民行使權(quán)力的最高機(jī)關(guān)是全國人民代表大會。

許崇德認(rèn)為，這次憲法修改，一個重要的成果就是規(guī)定國家主席、副主席等重要職務(wù)連續(xù)任職不得超過兩屆，史無前例地廢除了領(lǐng)導(dǎo)人終身制。

人大常委會本身也得到了改革。彭真主張，人大常委會組成人員不能兼職。過去人大常委會委員大都是兼職，所以不可能把全部精力集中到人大常委會的工作上來。因此，憲法做出規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)?！?/p>

全國人大常委會法制委員會原秘書長岳祥曾回憶：“彭真強(qiáng)調(diào)憲法是根本大法，任何人不能超越。憲法草案寫完后，他又加進(jìn)去了這方面的內(nèi)容。”這一規(guī)定實(shí)際上就是中國的憲政原則，奠定了中國的憲政基礎(chǔ)。在黨要守法的問題上，彭真講得非常透徹，大體上就是三句話：黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律，黨自己也在憲法和法律范圍之內(nèi)活動。

一言以蔽之，就是法律面前人人平等。

“法律面前人人平等”這一原則曾被寫入“五四憲法”，但在“七五憲法”和“七八憲法”中都被去除了?！拔幕蟾锩钡膽K痛教訓(xùn)，讓人們重新認(rèn)識到了公民權(quán)利的重要性。1982年修改憲法時，公民在法律面前一律平等的原則又被重新寫入憲法。

“八二憲法”的頒布，標(biāo)志著我國開始正式邁入建設(shè)社會主義法治國家的軌道。

“八二憲法”還有一個重大修改，即在文本結(jié)構(gòu)上作了調(diào)整，把公民的基本權(quán)利和義務(wù)這一章調(diào)到國家機(jī)構(gòu)一章之前。憲法學(xué)者郭道暉說，當(dāng)時主要考慮有兩點(diǎn)：一是國家的一切權(quán)力屬于人民。先有公民權(quán)利，如選舉權(quán)，才產(chǎn)生和授予國家機(jī)構(gòu)權(quán)力，公民權(quán)是國家權(quán)力的淵源；二是這樣調(diào)整可以更好地體現(xiàn)國家尊重和保障公民權(quán)利。

“這雖然只是章節(jié)前后順序的調(diào)整，卻體現(xiàn)了一個重要理念：國家是手段，公民是目的，權(quán)力是公民賦予的，國家機(jī)關(guān)要為公民權(quán)利服務(wù)?！惫罆熣f。

“八二憲法”通過之后，彭真主持全國人大常委會會議時，作為開場白，常常翻開憲法，鄭重宣讀第57條和第5條：

“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)……一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律……任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！?/p>

總之，“八二憲法”是新中國憲法史上一個重要的里程碑，它在繼承“五四憲法”精神和原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合改革開放初期的社會實(shí)際，進(jìn)行了重大改革，是一部公認(rèn)的比較好的、具有中國特色社會主義的憲法，為中國30年來發(fā)展的良好局面奠定了堅實(shí)的憲政基石。