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        從“共同綱領(lǐng)”到“八二憲法”

        2012-10-29 01:42:04申欣旺
        浙江人大 2012年12期
        關(guān)鍵詞:共同綱領(lǐng)彭真憲法

        /申欣旺 林 龍

        從《共同綱領(lǐng)》到“五四憲法”再到“八二憲法”,中華人民共和國的憲法經(jīng)歷坎坷,深深地烙上了時(shí)代的印記。

        憲法,國之重器。從100年前,第一部《中華民國臨時(shí)約法》頒布實(shí)施開始,無數(shù)仁人志士孜孜不倦地探尋憲政治國之路。然而自1908年到1949年,真真假假的憲法先后有10部之多,卻從未給國人帶來真正的憲政。新中國成立后,人民曾經(jīng)擁有真正屬于自己的憲法,但專制主義幽靈的復(fù)活,卻使共和國憲法成了一張廢紙……直到“八二憲法”誕生后,中國的憲政建設(shè)才真正踏上希望之路,從此改變了歷史宿命。

        歷經(jīng)曲折之路

        中華人民共和國成立前夕,中國革命進(jìn)入根本性的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期,隨著遼沈、平津、淮海三大戰(zhàn)役的勝利,國民黨政權(quán)的滅亡已成定局。革命勝利后將建立什么樣的國家,如何將革命成果以法律的形式確認(rèn)鞏固下來,并將制定哪些大政方針作為全國人民的共同行為準(zhǔn)則等,這些都迫切需要制定出一部具有根本法律效力的文件。

        1949年9月29日,凝聚了中國共產(chǎn)黨人和同盟者建國理想的偉大文本《共同綱領(lǐng)》在中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上正式通過。《共同綱領(lǐng)》是新中國歷史上的建國大綱,是具有根本法性質(zhì)的臨時(shí)憲法,“充分反映了一個(gè)新政府建立之初的民主、蓬勃向上,富有包容性精神”。

        “1949年,勝利來臨之快令人目瞪口呆。”《劍橋中華人民共和國史》敘述了中華人民共和國讓人振奮的開局。而更令人目不暇接的勝利,則是與開國齊頭并進(jìn)的民主架構(gòu)?!豆餐V領(lǐng)》規(guī)定的機(jī)構(gòu)、組織,無不在名稱上冠以“人民”二字,諸如人民共和國、人民政協(xié)、人民代表大會(huì)、人民政府、人民廣播、人民出版事業(yè)等等,“這是中國數(shù)千年歷史上從來沒有過的”。

        1953年,中國共產(chǎn)黨取得了政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和思想文化各方面的勝利,國內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了巨大變化。這時(shí),新的發(fā)展形勢(shì)客觀上要求新中國制定一部比《共同綱領(lǐng)》更完備的憲法。1954年,新中國第一部憲法應(yīng)運(yùn)而生。

        1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》,是為新中國的第一部正式憲法。它的主要內(nèi)容包括:規(guī)定國家的性質(zhì),國家的組織形式和政治制度的原則;過渡時(shí)期的經(jīng)濟(jì)制度以及改造非社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的方法和步驟;公民廣泛的權(quán)利和自由。

        然而好景不長。1966年的“文化大革命”,嚴(yán)重破壞了正常的法律秩序和社會(huì)秩序,踐踏了公民的基本權(quán)利和自由,憲法實(shí)質(zhì)上已形同虛設(shè)。在“文革”背景下制定的“七五憲法”自然成了一部“左”的政治宣言,許多規(guī)定都違背了憲政的基本精神。

        談及這部憲法制定的背景,許崇德認(rèn)為:“‘文革’使得民主與法制蕩然無存,這樣的亂局,即使是對(duì)于“文革”的發(fā)動(dòng)者來說,恐怕在主觀上也是始料不及的?!碑?dāng)時(shí)提出召開四屆人大和修改憲法的意見,以便把局勢(shì)重新納入正常秩序的軌道。但事與愿違,這部憲法卻將“文革”的產(chǎn)物固定下來。

        1976年,“四人幫”倒臺(tái),“文革”結(jié)束。痛定思痛,人們普遍認(rèn)識(shí)到法制建設(shè)的重要以及“七五憲法”的荒唐。為清除“七五憲法”的流毒,恢復(fù)被破壞的民主法制原則,1978年3月,第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了第三部憲法。

        “七八憲法”一定程度上糾正了“七五憲法”的極左傾向,繼承了“五四憲法”規(guī)定的公民基本權(quán)利等原則。但受到當(dāng)時(shí)政治環(huán)境的影響,“七八憲法”尚帶有“左”的痕跡,肯定了“無產(chǎn)階級(jí)文化大革命”,是一部具有鮮明過渡性特色的憲法。

        經(jīng)過1979年和1980年的兩次部分修改,“七八憲法”依然未能擺脫“左”的影響,越來越不能適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要,其全面修改勢(shì)在必行。

        “五四憲法”所蘊(yùn)含的憲法理念和國家基本制度,成為之后歷次制憲的藍(lán)本。圖為毛澤東在杭州起草、修改“五四憲法”草案。

        憲法“撥亂反正”

        1978年12月28日,受迫害13年的彭真攜家人從陜西回到北京,被任命為全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任,全面主持新時(shí)期立法工作,他和其他老同志形成共識(shí):一定要確立憲法和法律的最高權(quán)威,以防止個(gè)人專斷。

        這種共識(shí)在1978年12月召開的中共十一屆三中全會(huì)上上升為執(zhí)政黨的意志。在會(huì)前召開的中央工作會(huì)議上,鄧小平發(fā)表講話:“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制,必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?!辈痪?,彭真受命主持憲法修改。

        QIN Sheng, XU Kai-hang, ZHANG Hao, JI Fang, TANG Hao

        1980年8月18日,鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話,明確指出:要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確,能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)利,享有充分的公民權(quán)利,要使各民族真正實(shí)行民族區(qū)域自治,要改善各級(jí)人民代表大會(huì)制度。從這一刻開始,憲法的“撥亂反正”之路正式開啟。

        1980年9月,五屆全國人大三次會(huì)議決定全面修改1978年憲法,并成立憲法修改委員會(huì)。全國人大常委會(huì)委員長葉劍英為主任委員,副委員長宋慶齡和彭真為副主任委員,委員共103名。

        時(shí)任中國人民大學(xué)法律系憲法教研室主任的許崇德就是在這個(gè)時(shí)候進(jìn)入秘書處的,全程參與了長達(dá)27個(gè)月的修憲工作。30年后,82歲高齡、白發(fā)蒼蒼的許崇德回憶起當(dāng)年修憲工作,仍記得很多細(xì)節(jié)?!澳莻€(gè)時(shí)候,思想氛圍空前活躍。憲法要不要寫序言、實(shí)行什么樣的民族區(qū)域自治、要不要搞司法獨(dú)立和法官終身制、要不要取消檢察機(jī)關(guān)等重大問題,都被提了出來?!?/p>

        經(jīng)過兩年的努力,1982年4月21日,憲法修改委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了憲法修改草案,將之提交全國人大常委會(huì)審議。4月26日,全國人大常委會(huì)決定:公布憲法修改草案,交付全國各族人民討論。

        這次全民討論,有幾億人參加,持續(xù)的時(shí)間比“五四憲法”草案的全民討論還長了1個(gè)月,達(dá)4個(gè)月之久,規(guī)模之大、群眾參與熱情之高,前所未有。據(jù)許崇德回憶,僅在西南邊陲的貴州省,就組織了2286次討論。

        其中有一個(gè)小插曲,許崇德印象很深。呼和浩特制鎖廠有位叫王銀祥的工人給全國人大寫信,提出了有關(guān)土地利用問題的4點(diǎn)建議。信寄出之后,他又怕郵遞行程太慢,錯(cuò)過時(shí)間,第二天便趕到郵局,用月工資的四分之一發(fā)了一封近200字的電報(bào)闡述自己的建議。

        全國人大憲法工作小組收到王銀祥的建議后,決定采納他意見中的一點(diǎn),把憲法草案的“國家保障自然資源的合理利用”修改為“國家保障自然資源和土地的合理利用”。

        經(jīng)過充分審議,1982年12月4日,五屆全國人大五次會(huì)議聽取了彭真所作的憲法修改草案的報(bào)告,并以無記名投票方式表決通過了憲法。到會(huì)代表3040人,贊成票3037張,棄權(quán)票3張,反對(duì)票0張。當(dāng)天,這一表決結(jié)果即向社會(huì)公布。據(jù)悉,這是全國人大會(huì)議第一次公布通過憲法和法律的票數(shù)。這一天,后來成為全國普法日。

        “八二憲法”的頒布,標(biāo)志著我國開始正式邁入建設(shè)社會(huì)主義法治國家的軌道。

        國家是手段,公民是目的

        “八二憲法”在國家體制的設(shè)計(jì)上,首先否定了西方國家的“三權(quán)分立”模式,規(guī)定我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家,這一根本性質(zhì)決定了國家的一切權(quán)力屬于人民,而人民行使權(quán)力的最高機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)。

        許崇德認(rèn)為,這次憲法修改,一個(gè)重要的成果就是規(guī)定國家主席、副主席等重要職務(wù)連續(xù)任職不得超過兩屆,史無前例地廢除了領(lǐng)導(dǎo)人終身制。

        人大常委會(huì)本身也得到了改革。彭真主張,人大常委會(huì)組成人員不能兼職。過去人大常委會(huì)委員大都是兼職,所以不可能把全部精力集中到人大常委會(huì)的工作上來。因此,憲法做出規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)?!?/p>

        全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)原秘書長岳祥曾回憶:“彭真強(qiáng)調(diào)憲法是根本大法,任何人不能超越。憲法草案寫完后,他又加進(jìn)去了這方面的內(nèi)容。”這一規(guī)定實(shí)際上就是中國的憲政原則,奠定了中國的憲政基礎(chǔ)。在黨要守法的問題上,彭真講得非常透徹,大體上就是三句話:黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,黨也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律,黨自己也在憲法和法律范圍之內(nèi)活動(dòng)。

        一言以蔽之,就是法律面前人人平等。

        “法律面前人人平等”這一原則曾被寫入“五四憲法”,但在“七五憲法”和“七八憲法”中都被去除了?!拔幕蟾锩钡膽K痛教訓(xùn),讓人們重新認(rèn)識(shí)到了公民權(quán)利的重要性。1982年修改憲法時(shí),公民在法律面前一律平等的原則又被重新寫入憲法。

        “八二憲法”的頒布,標(biāo)志著我國開始正式邁入建設(shè)社會(huì)主義法治國家的軌道。

        “八二憲法”還有一個(gè)重大修改,即在文本結(jié)構(gòu)上作了調(diào)整,把公民的基本權(quán)利和義務(wù)這一章調(diào)到國家機(jī)構(gòu)一章之前。憲法學(xué)者郭道暉說,當(dāng)時(shí)主要考慮有兩點(diǎn):一是國家的一切權(quán)力屬于人民。先有公民權(quán)利,如選舉權(quán),才產(chǎn)生和授予國家機(jī)構(gòu)權(quán)力,公民權(quán)是國家權(quán)力的淵源;二是這樣調(diào)整可以更好地體現(xiàn)國家尊重和保障公民權(quán)利。

        “這雖然只是章節(jié)前后順序的調(diào)整,卻體現(xiàn)了一個(gè)重要理念:國家是手段,公民是目的,權(quán)力是公民賦予的,國家機(jī)關(guān)要為公民權(quán)利服務(wù)?!惫罆熣f。

        “八二憲法”通過之后,彭真主持全國人大常委會(huì)會(huì)議時(shí),作為開場(chǎng)白,常常翻開憲法,鄭重宣讀第57條和第5條:

        “全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)……一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律……任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”

        總之,“八二憲法”是新中國憲法史上一個(gè)重要的里程碑,它在繼承“五四憲法”精神和原則的基礎(chǔ)上,結(jié)合改革開放初期的社會(huì)實(shí)際,進(jìn)行了重大改革,是一部公認(rèn)的比較好的、具有中國特色社會(huì)主義的憲法,為中國30年來發(fā)展的良好局面奠定了堅(jiān)實(shí)的憲政基石。

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