文/陳宇

“廣廈”追夢路

文/陳宇

有數(shù)據(jù)顯示，十二五期間，我國將建設各類保障性住房3600萬套，這意味著，以目前我國城市常住人口6.66億人，約2.22億多個家庭計算，未來保障房約占城市家庭數(shù)的16%。

應該說，在中國城市城鎮(zhèn)化進程中，保障房建設不僅是我國政府抑制房價過快增長的一大重要舉措，更是關(guān)注民生，關(guān)心中低收入人群“有尊嚴地生活”的一項重大民心工程，是將改革成果還利于民的具體體現(xiàn)。

但是，隨著各地保障房項目的相繼開工和竣工落成，保障房建設和分配還是出現(xiàn)了一些不該出現(xiàn)問題。一些地方在執(zhí)行中，由于缺失“公開公平公正”，而使中央這一惠民政策走形變樣，甚至出現(xiàn)腐敗的身影。近期公布的國家審計署審計結(jié)果，也讓人看到了這點。

2012年7月18日，國家審計署發(fā)布66個市縣2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程審計結(jié)果的公告。公告顯示，2011年，18個省區(qū)市保障性安居工程上報完成705.71萬套(戶)；籌集資金2811.62億元，這些成績顯然不可小覷。

然而，在斐然的成績背后，我們也看到了一些問題的存在：比如，這次審計發(fā)現(xiàn)，有5個市縣的2801套保障性住房被作為商品房對外銷售；3個市縣的226套保障性住房被挪作他用；32個市縣的1.46萬套保障性住房閑置半年以上，影響房屋使用效率；在77.35萬套保障性住房中，有19.3萬套住房超出國家或地方規(guī)定的廉租住房單套不超過50平方米、公共租賃住房和經(jīng)濟適用住房單套不超過60平方米的戶型面積標準，套均超面積26.52平方米。

安居工程：讓弱者有其屋

從世界各國的做法看，大都將住房分為公屋和私屋。所謂公屋，由政府買單建設保障性住房；所謂私屋，則是私人擁有不享受政府買單優(yōu)惠的自建或市場化商品房。

我國的保障性住房政策，濫觴于上世紀末，是政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。大規(guī)模推進保障性安居工程，是當今中國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出亮點，也是推動科學發(fā)展、促進社會和諧的具體實踐。

（圖/IC）

1998年，我國實行全面房改時，提出針對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，但基于認識方面的問題，在很長一段時間內(nèi)，保障性住房并沒有成為我國住房供應的主體。

1998年房改后，在城鎮(zhèn)人均住房面積普遍較低、政府又沒有足夠的財力建設大量住宅的當時，只能更多地依靠市場改善和解決大多數(shù)家庭的住房問題。也因為大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭都通過房改獲得了自己住房，社會保障性住房需求相對較弱，保障性住房建設速度并不快。

隨著城鎮(zhèn)住房制度改革深化，福利性住房分配停擺，房地產(chǎn)市場異軍突起，得到快速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)居民住房條件明顯改善。到2010年底，人均住房面積達到31.6平方米，是1978年的4.7倍。

但是，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的我國，低收入家庭、棚戶區(qū)居民、新就業(yè)職工、新畢業(yè)大學生和外來務工人員的住房需求日益迫切。電視劇《蝸居》中的主人公一句“掙錢速度追不上房價上漲”，道出許多人的心聲。

解決特定群體的住房問題，逐漸成為需要政府正視的大課題。在深化改革的實踐中，政府高層的觀念也在變化。住房供應不可能一條道路到底，需要政府和市場相互補充。在某一特定時期，需要發(fā)揮政府的主導作用?；谶@一認識，政府對保障性住房愈加重視。

在黨的十七大報告中，明確提出要努力使全體人民住有所居。這一重要思想，為保障房建設指明了前進方向。在“十二五”規(guī)劃綱要中，確定了實施城鎮(zhèn)保障性安居工程的約束性指標。這份綱要提出，未來5年，中國城鎮(zhèn)保障性安居工程建設3600萬套，要基本解決保障性住房供應不足的問題。

事實上，實質(zhì)性步伐早已邁出。早在2008年11月，在出臺應對國際金融危機沖擊重大措施時，黨中央、國務院決定把保障性安居工程作為擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的首要措施和重要民生工程加以推進。此后，各地和相關(guān)部門奮力拼搏、攻堅克難，成效顯著。

兩年多時間，全國累計開工建設廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房等各類保障性住房1300萬套，其中竣工800萬套，大批住房困難群眾解決了實際問題。

2011年，成為“保障房”建設具有里程碑意義的一年。元旦前夕，胡錦濤總書記考察了北京市朝陽區(qū)管莊路保障性住房常營項目建設區(qū)，聽取了北京市保障性住房規(guī)劃建設總體情況匯報，并來到廉租房住戶家中看望。此后，他又在天津、廣州等地考察保障性住房小區(qū)。中央高層領(lǐng)導不同尋常的視察舉動，釋放出一個強烈的訊號：保障性安居工程建設已成為黨的戰(zhàn)略性方針。

截至去年10月底，全國開工建設保障房超過了1000萬套，比原計劃提前1個月完成目標任務。在這不同平凡的一年，中國的保障性住房建設創(chuàng)造了一個奇跡，令世界瞠目結(jié)舌的紀錄。涉及資金、土地、工程質(zhì)量等方面的諸多難題，也在情系民生的生動實踐中不斷破解。

一塊各方覬覦的“蛋糕”

將保障房建設比喻成為一塊香噴噴的蛋糕，其實一點也不過分。

因為中央高層的重視，從中央到地方政府，在這項重點民生工程上注入了大量資金。據(jù)測算，僅完成2011年保障房建設任務，便投資1.3萬億元左右。

各地投資也不少。為完成建設任務，陜西省政府出資10億元，該省大型國企延長石油集團也拿出30億元，以40億元的資本金成立了陜西保障性住房建設工程公司。通過市場融資，公司共籌措建設資金100到120億元。

但是，保障房投資大，卻難以有回報，操作難度不小。如此多的資金，很難保證都用在刀刃上。在強烈的逐利沖動下，一些地方采取的招數(shù)，是少提取或少安排工程資金，從住房公積金增值收益中少提取和少上繳，從土地出讓收益中少安排。實踐中，一些應當安排的項目資金，在一些市縣遲遲未能到位，在一定程度上影響工程建設進度。

再者，國家對城鎮(zhèn)保障性安居工程給予了較商品房更多的優(yōu)惠政策，在一定程度上擠占了地方政府部門的利益空間。根據(jù)國家規(guī)定，國家對城鎮(zhèn)保障性安居工程項目實行免收各種行政事業(yè)性收費和政府性基金、下浮建設貸款利率等政策支持。房價成本一般包括土地費用、房屋開發(fā)利潤、建筑安裝費用和各種稅費，其中稅費比較復雜，各地不一樣，有的多達70種，占房價10%－20%的比重，這也是地方政府的重要財源。如果嚴格按照中央政策執(zhí)行，地方政府勢必承擔彌補“真空”的責任，想辦法打擦邊球，“違規(guī)”就成為了必然之選。

在審計署報告中，就不難看出，地方是如何“動腦筋”的：超配保障房、對外銷售保障房、保障房挪作他用。在不少官員看來，保障房建設不妨瞞天過海，超出國家或地方規(guī)定的戶型面積標準，對外銷售更加順利，挪作他用也好使，資金回籠也快。

此外，根據(jù)國家規(guī)定，公積金增值部分的50%，土地出讓金的10%要用于保障性住房建設。實際情況是，各地一般只將土地出讓金收入3%至5%用于保障性住房建設，公積金增值部分也未按50%比例用于保障房建設。這些“節(jié)省”的資金，就是地方的“所得”。

在人們的眼中，住在具有福利性質(zhì)的保障房里，是一件很劃算的事情。首先是交通便利。以重慶市為例，該市把公租房布局在一、二環(huán)線之間21個大型聚居區(qū)內(nèi)輕軌沿線或交通條件較好的地區(qū)，一般距離交通站點500米左右，非常方便出行，因而也頗受歡迎。再者花費很少。以南京市寧康苑小區(qū)為例，住頂層的住戶，還有一個附贈閣樓，房租每月每平方米才0.69元，物業(yè)每平方米僅0.55元。

也正因為保障房擁有如此多的好處，因而一些不夠資格的饕餮之徒也紛紛削尖腦袋，擠進申報保障房人群中。

仍以這次審計署報告為例。在66個市縣中，有9個市縣的5479戶保障對象未經(jīng)資格審核即被納入保障范圍，42個市縣的2.萬戶保障對象存在收入財產(chǎn)超標、重復享受保障待遇、應退出未退出住房保障等問題。

2011年，在河南省的一次對保障房建設的專項治理行動中，有關(guān)部門共查處了鄭州85戶家庭提供虛假戶口騙購經(jīng)濟適用房、開封30多人騙購經(jīng)濟適用房27套、洛陽2077戶家庭不具備經(jīng)濟適用房購買資格等一批問題；北京和上海也分別查處了5144戶和2645戶騙保家庭。

專項立法刻不容緩

對于任何一個法治社會，都不能容忍和姑息類似侵蝕國家利益、損害人民權(quán)益的無恥行徑。

在全國各地，職能部門正加強對保障房建設問題的查處。之前，廣西建設部門對在保障房建設中違規(guī)使用“瘦身鋼筋”的6家施工企業(yè)給予嚴肅查處，北京建設部門拆除了舊宮三角地保障房項目中混凝土強度未達到設計要求的6棟樓地上結(jié)構(gòu)部分。但是，這些執(zhí)法舉措，并不能化解保障性住房建設中的制度堅冰。

首先是保障房申請管理“虛化”問題。在2011年的一次專項治理行動中，人們發(fā)現(xiàn)了很多難以置信的問題：如在北京的保障房申請資格公示上，一些來自于煙草、電信等行業(yè)申請者的家庭收入為零，令人疑惑；憑著一份假收入證明，農(nóng)業(yè)銀行一名員工“突破”資格審核，出現(xiàn)在銀川市經(jīng)適房申購公示名單上……

令人匪夷所思的是，在日常審核中，有些屬于常識性問題，竟然也能蒙混過關(guān)。比如，對申請人收入狀況的甄別，只需向單位打個電話，就能發(fā)現(xiàn)問題。但有些審核人員不愿意在無人舉報的情況下，主動得罪人。在去年河南省通報的案例中，有8名黨員干部騙購經(jīng)適房，審核與公示階段全部一路輕松通過。

而在專項治理行動中，也充分暴露出部門合力、協(xié)作管理存在制度短板，在保障房建設和管理中，銀行、房管、車管、稅務等十多個與家庭經(jīng)濟狀況相關(guān)部門之間，并沒有很好地實現(xiàn)信息共享。

其次是對保障房申報欺詐行為懲罰“弱化”。一些人懷著“混過關(guān)就賺了，不成功也沒損失”的想法，為所欲為。盡管一些地方也出臺了地方性法規(guī)，加大對騙取保障房資格者的懲處力度。例如，河北省新出臺終身禁入制，對不符合條件的保障性住房申請人，處3萬元罰款，終身不再受理其住房保障申請；在河南省，對政府機關(guān)工作人員的違規(guī)行為實行從嚴從快處理。但是，總的來看，違法成本仍然過低，并不能有力制約違法行為，而且存在規(guī)避空間。

再次是保障房工程建設用地審批欠規(guī)范。在今年的審計署專項審計中發(fā)現(xiàn)，有9個市縣存在保障性安居工程用地未批先用、未辦理土地用途變更手續(xù)等問題；3個市縣的95個保障性安居工程項目部分用地被用于開發(fā)商品房、建設酒店和辦公樓等；803個項目在勘察、設計、施工、監(jiān)理和招投標等環(huán)節(jié)未嚴格執(zhí)行基本建設程序，占抽查項目數(shù)的38.13%，有的項目被違規(guī)轉(zhuǎn)分包或發(fā)包給不具備相應資質(zhì)的施工企業(yè)或個人；14個市縣的47個項目存在質(zhì)量監(jiān)督檢查不到位、施工不符合設計規(guī)范等問題；4個市縣的12個項目未經(jīng)驗收就分配入住。正因為不按照基本建設程序施工，個別項目已出現(xiàn)明顯質(zhì)量問題。

第四是保障房退出機制欠缺。豪車進出、出租轉(zhuǎn)售、久空閑置……媒體時常曝光這些保障住房的問題。事實上，這些保障性住房一旦申請上，就等于進了“保險箱”，極少有因家境變化而退出保障房。在我國，原本為弱勢群體專設的保障房，因為缺乏退出機制，影響保障房管理。

據(jù)媒體報道，北京市公租房新規(guī)中明確，公共租賃住房租賃合同期限由雙方約定，一般為3年，最長不超過5年；河北省要求，保障對象家境變化已不符合保障條件的，要在規(guī)定期限內(nèi)騰退，否則需按市場價格繳納租金或補繳土地收益價款等；成都市則建立了“梯度退出”機制，廉租戶條件改善后，可將其轉(zhuǎn)換為公租房，降低補貼標準；對于租住廉租房的，當其不再符合廉租條件、但仍符合購買經(jīng)適房條件時，允許其將房屋按照經(jīng)濟適用房購買。

但是問題在于，對于保障房申報群體的財產(chǎn)信息監(jiān)控，尚缺乏有效的機制。如果信息的搜集不夠完全，便會刺激渾水摸魚者，建設保障性住房的善政努力也將化為烏有，進而影響社會秩序的穩(wěn)定。

最后是如何消除地方政府違法沖動的問題。正如今年審計署刮起的審計風暴，曝光和查處了一些地方和單位在保障房建設上存在的違法違規(guī)行為。問題在于，中央對于保障房建設高度關(guān)注，各地壓力不小。作為一項政治任務，固然沒有講條件的可能性。但是，在短期內(nèi)且沒有緩沖期的情況下，要完成如此重的任務，意味著地方政府必須自覺奉獻和犧牲。

面對誘人的利益，以及政績的沖動，在中央政策沒有發(fā)生大的調(diào)整情況下，很難確保中央政策得到一心一意落實。事實上，即便通過審計發(fā)現(xiàn)了若干地方的違法違規(guī)舉措，并沒有相關(guān)責任人因此被問責，或是受到刑事追究。同樣不足一提的違法成本，勢必能以澆熄地方政府的違法逐利之火。

從各國住房保障的立法情況看，美國、英國、德國、日本等國家已經(jīng)走在了前面。盡管，我國在保障房建設并不缺乏制度規(guī)范，比如國務院《保障性住房管理辦法》、國務院辦公廳《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》、財政部最近頒布的《中央補助廉租住房保障專項資金管理辦法》等，加上陜西省、青島市等地出臺的一些地方性法規(guī)，但是這些法規(guī)的立法層次并不高，規(guī)范也較為分散，有的甚至帶有臨時性。從長遠看，我們還需要一部統(tǒng)攬各方的國家法律。

從現(xiàn)有情況看，住房保障法的起草已列入全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃，國家住建部已經(jīng)形成《基本住房保障法》征求意見稿，但是距離立法通過，還有一段較遠的路程。

保障房建設中的短板及專項治理發(fā)現(xiàn)的問題警示我們，這項國家法律的立法過程理應提速，進一步規(guī)范保障性安居房的工程建設、資金、申請、分配、管理等，尤其要注重吸收現(xiàn)有學術(shù)成果。如立法應既規(guī)定實物補貼，又規(guī)定貨幣補貼；在操作層面上，各地在制定保障計劃時，應區(qū)分實物保障和貨幣補貼，等等，不一而足。

“廣廈”追夢，路途迢迢。我們還需要更有力的立法舉措，有效維護弱勢群體在保障性住房上的合法權(quán)益，為增進社會和諧提供堅強的法律保障。