劉春華，李祥飛，張?jiān)偕?/p>

體育政策工具作為政府選擇、確定體育管理和服務(wù)的公共政策方案，是解決體育問題，實(shí)現(xiàn)體育公共政策預(yù)期目的的途徑和手段，是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁與紐帶。體育作為社會(huì)公認(rèn)的科學(xué)生活方式是實(shí)現(xiàn)人與健康的紐帶，是人類社會(huì)發(fā)展與追求的必然選擇，而如何通過治理，有效解決體育事業(yè)發(fā)展中的問題則日益成為各國政府構(gòu)建服務(wù)型政府的重要組成部分。由于體育政策工具的選擇關(guān)系到體育治理、體育發(fā)展的成敗，因此，從政策工具視角重新審視體育政策，理順體育發(fā)展規(guī)律，探究政策服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)，對(duì)體育事業(yè)的和諧發(fā)展具有積極的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 相關(guān)研究回顧

近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)的研究如火如荼，使得對(duì)政策領(lǐng)域的探討逐步深入，雖然我國對(duì)體育政策的研究從20世紀(jì)80年代就開始，先后有不同的學(xué)者進(jìn)行了開創(chuàng)性研究。錢景（1987）作為體育政策研究的先行者，從體育政策的內(nèi)涵、體系劃分、影響因素等方面較早地進(jìn)行了闡述，認(rèn)為“體育政策是國家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的體育路線和目標(biāo)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則”，將體育政策體系劃分為組織體系、管理體系、結(jié)構(gòu)體系、指標(biāo)體系、目標(biāo)體系和作用體系等6個(gè)方面；鄺言（1987）從體育政策與體育發(fā)展的關(guān)系來審視體育政策的作用和地位；羅加冰等（1988）則更多從體育政策學(xué)建立的必要性、意義和研究內(nèi)容入手。從20世紀(jì)90年代初到90年代末，這10年體育政策的研究出現(xiàn)了細(xì)化，張明（1991）從競(jìng)技體育政策發(fā)展階段研究體育政策演變；饒遠(yuǎn)（1993）專門對(duì)新中國民族體育政策進(jìn)行了研究，將民族體育政策特征概括為維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、堅(jiān)持民族平等、堅(jiān)持從民族實(shí)際出發(fā)3個(gè)方面；趙炳璞等（1997）從體育產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)架角度進(jìn)行著手，將政策劃分為一般經(jīng)濟(jì)政策、體育本體產(chǎn)業(yè)政策、體育相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和體育內(nèi)部產(chǎn)業(yè)政策4大類。事實(shí)上，這一階段的研究仍然較為零散，是前一階段的延續(xù)，并未形成系統(tǒng)化，只是研究視角關(guān)注于某一類政策的探討，方法上依然采取的是定性研究，并無突破。

21世紀(jì)開始，受公共服務(wù)理念的影響，體育政策研究逐步得到升溫，研究的領(lǐng)域、研究的視角都有所突破，李益群（2003）采用IAPP方法分析體育行政機(jī)構(gòu)、社區(qū)工作人員和群眾對(duì)體育發(fā)展的價(jià)值取向與偏好，根據(jù)體育可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值與目標(biāo)，通過體育政策、制度實(shí)證的案例分析，研究發(fā)展體育的有效政策；楊衛(wèi)東（2004）采用問卷調(diào)查的形式，按照政策目標(biāo)認(rèn)定、目標(biāo)適度性、目標(biāo)利益平衡度、目標(biāo)表達(dá)形式對(duì)《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》進(jìn)行分析，并開始了對(duì)體育政策績效評(píng)估；苗治文（2006）以建國后體育發(fā)展的歷史過程為線索，按照時(shí)間脈絡(luò)對(duì)新中國體育公共政策所包含的基本價(jià)值以及隱含的基本邏輯進(jìn)行了分析；張曉琳等（2009）從理論角度對(duì)體育政策方法進(jìn)行了闡述；肖謀文（2012）從政策過程分析和政策效果評(píng)價(jià)入手，揭示了我國體育政策的演進(jìn)路徑和未來發(fā)展方向。此外，王英峰（2011）、趙宏等（2011）、高麗（2011）分別對(duì)英國、歐盟、日本的體育政策進(jìn)行了分析。這一階段體育政策的研究從政策本質(zhì)的研究向縱深發(fā)展，體育政策價(jià)值、體育政策評(píng)價(jià)成為研究的重點(diǎn)，而研究方法依然較為單調(diào)，僅李益群（2003）、楊衛(wèi)東（2004）嘗試了定量研究外，大部分的研究沿襲體育歷史發(fā)展過程、政策演變過程來分析政策，是對(duì)現(xiàn)有政策的闡述和解釋，以政策論政策，更多表現(xiàn)為一種靜態(tài)的綜述性、描述性的定性研究。總之，體育政策研究正處于起步發(fā)展階段，原因在于，政策研究作為一種公共服務(wù)研究的新視角其本身還在研究之中，尚處于摸索階段，它與社會(huì)發(fā)展所處的階段密切相關(guān)，況且對(duì)體育政策的研究更是少之又少。而事實(shí)上，體育已經(jīng)成為人們生活的一部分，其戰(zhàn)略影響力及社會(huì)關(guān)注力已越來越凸顯。為此，本研究基于政策工具的視角，嘗試以定量的方式進(jìn)行定性化研究，即通過將文字（或圖像）的非定量內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，用量化的描述方式進(jìn)行深入分析，探討體育政策文本條例自身所反映的治政理念，探究當(dāng)前體育政策中采用了哪些政策工具？政策之間傳遞了哪些信息？如何評(píng)價(jià)現(xiàn)有體育政策體系的合理性？這些問題都是當(dāng)前體育政策研究中尚未開發(fā)之地，而且只有基于這些問題的研究和探討，才能從整體上把握和認(rèn)識(shí)中國體育政策的價(jià)值取向和戰(zhàn)略走向。

本研究以斯特勞斯（Strauss）和科賓（Corbin）的程序化型扎根理論為基礎(chǔ)，以2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第10次會(huì)議修正的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）文本作為分析樣本?！扼w育法》作為我國體育發(fā)展史上的里程碑，是我國體育事業(yè)步入法制化的標(biāo)志，是進(jìn)一步建立和健全體育法規(guī)體系的基礎(chǔ)和依據(jù)。自1995年頒布實(shí)施以來，在體育法的框架下，共制定體育行政法規(guī)和法規(guī)性文件13部，體育部門規(guī)章和規(guī)范性文件180余部，因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)《體育法》的理解和把握顯然具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。通過對(duì)體育政策文本以及客觀環(huán)境的交互與分析，以定量分析的方式對(duì)體育政策文本進(jìn)行研究。具體思路為:首先，確定體育政策文本；其次，根據(jù)政策工具理論構(gòu)建分析框架，然后，對(duì)政策文本中的政策內(nèi)容進(jìn)行編碼、定義分析單元；最后，在政策編碼歸類的基礎(chǔ)上，探究體育政策在政策工具選擇、組織、關(guān)聯(lián)中存在的缺失與沖突，進(jìn)而給出相應(yīng)的政策建議。

2 體育政策分析框架構(gòu)建

政策工具研究作為公共政策研究的一個(gè)重要方面，最早出現(xiàn)于20世紀(jì)50年代中期，由達(dá)爾和林德布洛姆首先提出，但直到20世紀(jì)80年代才逐步興起。1983年，胡德的《政府的工具》是這一期間最有影響力的著作。從20世紀(jì)90年代開始，政策工具的研究得到了迅速地發(fā)展。目前，它已成為了當(dāng)代西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)主題，美國學(xué)者蓋伊·彼得斯和馮·尼斯潘主編的《公共政策工具——對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》和萊斯特·M·薩拉蒙主編的《政府工具——新治理指南》是這一階段的經(jīng)典著作。政策工具作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑，是政策過程分析在工具理性層面的發(fā)展和深化，它受到?jīng)Q策者公共政策價(jià)值和理念的影響，是不同利益主體之間事實(shí)結(jié)果的相互妥協(xié)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的政治博弈，是政策延續(xù)的反映和表現(xiàn)，絕非是一個(gè)純技術(shù)的行為過程。正如邁克爾·豪利特和M·拉米什認(rèn)為，政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段。澳大利亞學(xué)者歐文·E·休斯認(rèn)為，政策工具是“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”［1］。美國行政學(xué)者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中，更是將政策工具比喻為“政府箭袋里的箭”。事實(shí)上，政府為了有效地管理國家體育事務(wù)和體育公共事務(wù)，必然會(huì)按照社會(huì)“政治-經(jīng)濟(jì)-文化-人”發(fā)展的鏈條，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的重大體育問題，確定合理的政策目標(biāo)，進(jìn)而制定相應(yīng)的公共政策。任何一項(xiàng)政策都是目標(biāo)與工具的有機(jī)統(tǒng)一體，工具是達(dá)成目標(biāo)的根本途徑?；谶@些認(rèn)識(shí)，本研究將體育政策工具界定為政府為實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)民眾體質(zhì)、提升競(jìng)技實(shí)力的政策目標(biāo)而采取的方式、方法和手段，政府作為體育政策的主體必然要求其兼顧上下、左右、前后的關(guān)系，協(xié)調(diào)各方的利益，關(guān)注于民眾對(duì)健康、對(duì)體育的需求，關(guān)注于體育事業(yè)發(fā)展中的矛盾與焦點(diǎn)。

2.1 X維度:基本政策工具維度

本研究借鑒Rothwell和Zegveld的思想，將體育政策體系所涉及到的基本政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型等3種類型，即X維度。其中，供給型和需求型政策工具對(duì)體育發(fā)展主要起直接的推動(dòng)或拉動(dòng)作用，而環(huán)境型政策工具則主要表現(xiàn)為間接的影響作用（圖1）。

圖1 政策工具對(duì)體育事業(yè)發(fā)展的作用方法示意圖Figure 1.Policy Tool on the Development of Sports Role

供給型政策工具是政府借助對(duì)資金支持、人才培養(yǎng)、場(chǎng)（館）地設(shè)施提供、科研技術(shù)支持、信息共享等有效支持，直接擴(kuò)大體育發(fā)展的橫截面與縱截面，它是體育可持續(xù)發(fā)展的保證，反映的是政策對(duì)體育的推動(dòng)作用，它具體可分為體育資金投入、體育人才培養(yǎng)、體育場(chǎng)（館）地設(shè)施建設(shè)、體育科技支持、體育資訊服務(wù)等。

環(huán)境型政策工具事實(shí)上更多表現(xiàn)為一種外部因素的影響和滲透作用，它的效應(yīng)并不直接顯現(xiàn)，而是一種潛移默化的持續(xù)間接影響，政府通過全民健身計(jì)劃和奧運(yùn)爭光計(jì)劃等目標(biāo)規(guī)劃借助策略性措施，為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺(tái)和空間，以舉國體制的全民體育形式為體育事業(yè)的快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件，它具體可分為體育目標(biāo)規(guī)劃、體育法規(guī)管理、稅收優(yōu)惠、策略性措施、金融服務(wù)等。

需求型政策工具指政府通過對(duì)體育事業(yè)的扶持、關(guān)注，刺激市場(chǎng)的繁榮或者是重構(gòu)新的市場(chǎng)，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，從而拉動(dòng)體育健康、快速、和諧發(fā)展，其出發(fā)點(diǎn)是降低通往市場(chǎng)發(fā)展的障礙，即減少外部因素對(duì)體育的干擾和影響，通過產(chǎn)業(yè)大發(fā)展夯實(shí)競(jìng)技體育和全民健身的陣地，走出一條具有中國特色的體育發(fā)展模式，它具體可分為政府體育采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、體育海外交流等方面。

2.2 Y維度:體育強(qiáng)國價(jià)值判斷維度

從某種意義上來講，單一劃分指標(biāo)往往并不能很好地體現(xiàn)和表達(dá)體育政策的所有特征，尤其是對(duì)這個(gè)既有政治、經(jīng)濟(jì)因素參雜，又有文化因素印記的體育，就更需要考慮其自身的規(guī)律和特征，而且，這些因素是制定體育政策過程中必須考慮的重要元素。胡錦濤主席指出，要“深入開展全民健身運(yùn)動(dòng)，不斷提高競(jìng)技體育水平，努力推動(dòng)我國由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)”，實(shí)際上，這已為未來中國體育發(fā)展指明了方向，是對(duì)未來體育發(fā)展藍(lán)圖的展望。不同學(xué)者從不同視角詮釋了對(duì)體育強(qiáng)國的理解。田麥久強(qiáng)調(diào)了“競(jìng)技體育在體育強(qiáng)國建設(shè)中的領(lǐng)引作用與輻射功能”；任海要求注重“體育強(qiáng)國的國際影響力”；沈望舒將“文化體育、和諧體育作為強(qiáng)國體育發(fā)展的形象與旗幟”；胡光宇則認(rèn)為，“政府主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變職能”。事實(shí)上，“體育強(qiáng)國”理念作為當(dāng)前研究的重點(diǎn)，在政策上必然會(huì)有所體現(xiàn)，這也是政策工具研究的出發(fā)點(diǎn)。對(duì)此，本研究將影響體育強(qiáng)國的因素歸納為:競(jìng)技體育、大眾體育、學(xué)校體育、軍事體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化、政府職能等7個(gè)方面，以此來挖掘政策的效力。

2.3 二維分析框架的構(gòu)架

基于X維度的基本政策工具和Y維度體育強(qiáng)國價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，體育政策二維空間分析模式如下:

圖2 體育政策二維分析框架圖Figure 2.Sports Policy on 2DAnalysis Framework

3 基于政策工具的體育政策分析

3.1 《體育法》政策文本內(nèi)容編碼

根據(jù)體育政策分析框架，本研究的樣本分析類目主要包括分屬于供給型的體育資金投入、體育人才培養(yǎng)、體育場(chǎng)（館）地設(shè)施建設(shè)、體育科技支持、體育資訊服務(wù)，屬于環(huán)境型的體育目標(biāo)規(guī)劃、體育法規(guī)管理、稅收優(yōu)惠、策略性措施、金融服務(wù)，屬于需求型的政府體育采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、體育海外交流等，而分析單元?jiǎng)t是《體育法》政策文本的有關(guān)條款內(nèi)容。

本研究對(duì)《體育法》的每條政策內(nèi)容所包含的政策單元進(jìn)行分類、編碼，最終形成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（表1），限于篇幅并未完全顯示文本內(nèi)容編碼。

3.2 對(duì)《體育法》X維度分析

根據(jù)X維度，即基本政策工具模式，《體育法》中基本政策工具分布結(jié)果如表2。

表2顯示，從整體來看，《體育法》政策兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的運(yùn)用，為體育事業(yè)的發(fā)展提供了多方面的促進(jìn)與激勵(lì)，但是，這3種政策工具在具體運(yùn)用上卻呈現(xiàn)出明顯的差異與分化，環(huán)境型政策工具占政策工具整體的81.82%，而供給型政策工具為13.64%，需求型政策工具最低，僅為4.54%，這從某一種角度說明，當(dāng)前在體育政策工具選擇上政府主要還是以環(huán)境型政策工具作為主體，表現(xiàn)出一定的偏愛性。

表1 本研究體育政策文本內(nèi)容分析單元編碼一覽表Table 1 Unit Encoding List of Sports Policy Text Content Analysis

表2 本研究《體育法》X維度基本政策工具分布情況一覽表Table 2 Sports Law of X-Dimension on Basic Policy Tools Distribution Table

圖3 《體育法》中基本政策工具使用百分比示意圖Figure 3.Percentage Schematic Diagram on Basic Policy Tools

3.2.1 環(huán)境型政策工具過溢

在環(huán)境型政策工具中，策略性措施占據(jù)了一半江山，達(dá)到55.56%，其后依次為法規(guī)管理26.39%，目標(biāo)規(guī)劃16.67%，金融服務(wù)為1.38%，而稅收優(yōu)惠政策沒有體現(xiàn)。這說明，在政策工具的延伸利用上，稅收優(yōu)惠是一個(gè)空白。實(shí)際上，這與對(duì)體育的認(rèn)識(shí)有很大關(guān)聯(lián)性，體育事業(yè)的發(fā)展不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)力量，也需要其他社會(huì)組織的參與，而稅收政策則是一個(gè)有力措施，通過稅收調(diào)控從側(cè)面引導(dǎo)，激發(fā)各類組織對(duì)體育事業(yè)的參與和關(guān)注。

《體育法》之所以涉及的政策工具絕大多數(shù)是環(huán)境型政策工具，是由于長期以來，對(duì)體育內(nèi)、外部環(huán)境缺乏足夠的重視，導(dǎo)致在政策傾向上更多的是采取策略性措施，從而造成策略性措施頻頻運(yùn)用，較為集中。事實(shí)上，策略性措施頻現(xiàn)一方面反映了加強(qiáng)體育環(huán)境建設(shè)和維護(hù)的迫切性與重要性，政府急于從政策上引導(dǎo)對(duì)體育發(fā)展大環(huán)境的構(gòu)建，暗含了體育在國家戰(zhàn)略發(fā)展中的位置；另一方面，策略性措施實(shí)際上是一種短期行為，對(duì)于像國家法規(guī)這樣的文件來說并不太適宜，體育法誕生于“有比沒有好”、“宜粗不宜細(xì)”等立法觀念和模式的特定歷史階段，正如于善旭教授認(rèn)為:“現(xiàn)有的許多內(nèi)容規(guī)定還是過于原則和模糊，有的體育法律制度缺少具體方法和程序而操作性不強(qiáng)，無法落實(shí)，一般體育糾紛很少能夠依據(jù)《體育法》提起相關(guān)訴訟”。正是由于《體育法》本身的缺位造成了在政策運(yùn)用上的偏差，這也是造成當(dāng)前對(duì)《體育法》修正呼聲強(qiáng)烈的一個(gè)原因。對(duì)此，在今后《體育法》的政策完善過程中，需要采取適當(dāng)方式進(jìn)行糾正，從戰(zhàn)略視角和宏觀層面，綜合考慮體育法規(guī)體系的建立，尤其是在政策工具的選擇利用上更要注意綜合運(yùn)用。

在環(huán)境型政策工具中，稅收優(yōu)惠缺乏具體而實(shí)際的專門政策，形成一個(gè)真空狀態(tài)。當(dāng)前，我國稅收優(yōu)惠政策并沒有在體育方面有所體現(xiàn)，這就難以吸引、激勵(lì)各類組織、團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)資本對(duì)體育的投入，就難以產(chǎn)生對(duì)體育的共鳴。金融服務(wù)作為體育事業(yè)發(fā)展的“促化劑”，是體育事業(yè)良性發(fā)展的保障，金融服務(wù)不僅體現(xiàn)在資金的直接扶持，更是國家政策的體現(xiàn)，涉及到資金的借貸、信用的擔(dān)保等內(nèi)容，有利于構(gòu)建體育發(fā)展宏觀氛圍，目前，其作用并沒有得到充分重視。在法規(guī)管制方面，雖然措施較多，但對(duì)一些體育的無形資產(chǎn)保護(hù)、體育明星的商業(yè)化操作并沒有所涉及。體育明星的價(jià)值定位、產(chǎn)權(quán)所屬這類問題隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，已變得非常突出，由于我國的體育明星絕大多數(shù)可以說是國家投資的產(chǎn)物，按照投入產(chǎn)出理論，國家肯定是要有所收益，但如何界定呢？雖然《體育法》不可能界定的非常清晰明確，但也應(yīng)該隨時(shí)代發(fā)展有所體現(xiàn)，不能因滯后性而有所耽誤。

3.2.2 供給型政策工具弱勢(shì)

在供給型政策工具中，除體育資訊服務(wù)外，其余各政策的運(yùn)用相對(duì)比較均衡。體育場(chǎng)（館）地設(shè)施建設(shè)略顯優(yōu)勢(shì)，其之所以得到重視，一方面，得益于《體育法》形成的背景，這與當(dāng)時(shí)體育基礎(chǔ)設(shè)施整體缺乏很有關(guān)聯(lián)，民眾對(duì)場(chǎng)（館）地設(shè)施較為關(guān)注，呼聲較高；另一方面，國家也正是看到了這種呼聲，加大了體育場(chǎng)（館）地設(shè)施的重視程度，況且它也是體現(xiàn)政府重視體育、關(guān)注體育最直接、最有效的方式，兩者形成了的契合點(diǎn)，因而，在政策上會(huì)有所偏重。按照《全民健身計(jì)劃（2011—2015）》提出的“形成覆蓋城鄉(xiāng)比較健全的全民健身公共服務(wù)體系”的要求，當(dāng)前的重點(diǎn)就是向農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)傾斜，這是政策先前的反應(yīng)和延續(xù)，體現(xiàn)了時(shí)代性。而體育資金投入政策則處于相對(duì)劣勢(shì)，雖然政府將體育納入公共服務(wù)的領(lǐng)域和范疇，政策運(yùn)用上也有所體現(xiàn)，但是，在資金投入上卻明顯不足，這說明，在一定程度上政策之間存在沖突。事實(shí)上，體育作為一種特殊的公共產(chǎn)品，既有私人產(chǎn)品的特性，又含有公共產(chǎn)品的特征，但是，對(duì)于體育事業(yè)總體而言，它更多的是公共性在發(fā)揮主體作用，這與政府的職能與職責(zé)完全吻合。自1949年新中國建立以來，一直將體育作為增強(qiáng)民眾體質(zhì)的終極目標(biāo)而努力，但資金作為體育發(fā)展的重要基礎(chǔ)，政府必須在政策上要有所體現(xiàn)，加大資金扶持的力度，多角度、多層次擴(kuò)大資金來源，保證體育資金對(duì)體育的支持。體育資訊作為體育發(fā)展的催化劑，是普及推廣科學(xué)健身知識(shí)、提高競(jìng)技水平、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的重要平臺(tái)，誰掌握體育信息誰就掌握體育發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，誰就有發(fā)言權(quán)，由于體育資訊本身作為新興理論，因此，難免認(rèn)識(shí)上存在不足。

事實(shí)上，正是由于體育資金投入、體育人才培養(yǎng)、體育場(chǎng)（館）地設(shè)施建設(shè)、體育科技支持、體育資訊服務(wù)等政策工具未得到充分有效的運(yùn)用與發(fā)揮，從而制約了體育發(fā)展的后勁，阻礙了全社會(huì)對(duì)體育大氛圍形成的熱情，這往往也是單個(gè)組織、部門所不能應(yīng)對(duì)的難題，需要政府的關(guān)注與統(tǒng)一行動(dòng)。

3.2.3 需求型政策工具缺位

需求型政策工具借助政府體育采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、體育海外交流等形式從某種程度上減少了體育發(fā)展的不穩(wěn)定性，開拓并穩(wěn)定了體育發(fā)展的各種場(chǎng)（館）合和范圍，有效地推動(dòng)了體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化，它對(duì)體育的促進(jìn)作用要比環(huán)境型政策工具來得更直接、更快捷。然而，在《體育法》政策工具中，需求型政策工具嚴(yán)重不足，而且政府采購、服務(wù)外包政策工具并未涉及，這兩種政策的效用具有直觀的導(dǎo)向性，是發(fā)展體育事業(yè)最直接的方式和手段，其政策的缺失造成與實(shí)際操作層面的斷層，弱化了政策的引領(lǐng)作用。這為后續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策提供了空間和發(fā)展的余地。事實(shí)上，未來政策的優(yōu)化調(diào)整中，應(yīng)有針對(duì)性地關(guān)注于缺失政策工具的利用，均衡各種政策工具利弊。因此，加強(qiáng)需求型體育政策的制定應(yīng)該是未來政府工作的側(cè)重點(diǎn)。

總之，體育發(fā)展具有自身的特點(diǎn)，它伴隨著人類的出現(xiàn)而出現(xiàn)，與人類的生活息息相關(guān)，這種內(nèi)在的規(guī)律和特征在制定政策時(shí)要有所考慮，要多元化運(yùn)用各類政策工具使體育政策體現(xiàn)時(shí)代性、科學(xué)性、前瞻性。

3.3 對(duì)《體育法》Y維度分析

在X維度分析的基礎(chǔ)上，加入Y維度的指標(biāo)因素，得到《體育法》二維分析結(jié)果（圖4）。

圖4 政策工具二維分布圖Figure 4.Policy Tools 2DMaps

通過對(duì)政策本身的歸類，自1995年《體育法》頒布，政府在體育發(fā)展理念上已經(jīng)非常明確，是競(jìng)技體育與大眾體育統(tǒng)籌考慮，完全符合20世紀(jì)90年代中期提出的“競(jìng)技體育與群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展”方針。雖然大眾體育略顯劣勢(shì)，但是，如果將學(xué)校體育也納入大眾體育范疇來綜合考慮，大眾體育實(shí)際上還是具有一定優(yōu)勢(shì)。《體育法》也清晰體現(xiàn)了全民健身的身影。與此同時(shí)，在體育職能發(fā)揮上，政府作為體育事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)者和引領(lǐng)者當(dāng)之無愧，在《體育法》中，涉及政府的就達(dá)47條，占53.41%，這與西方社會(huì)20世紀(jì)80年代提出的“公共服務(wù)理念”以及當(dāng)前我國提出的構(gòu)建“服務(wù)型政府”具有異曲同工之妙。政府在體育職能的規(guī)劃上具有深邃的視角，敏銳的眼光，擔(dān)負(fù)著為民眾謀健康，構(gòu)和諧生活的歷史使命，而且表現(xiàn)的也是相當(dāng)突出。這種思想與意識(shí)的體現(xiàn)完全可以說是新中國成立以來重視體育的延續(xù)，是體育回歸本源的表現(xiàn)，是國家利益與人民利益的整合與協(xié)調(diào)。按照構(gòu)建服務(wù)型政府的框架而言，政府在體育事務(wù)上表現(xiàn)的較為突出，既是政府職能與公共服務(wù)的體現(xiàn)，更是以人為本、為民服務(wù)思想的升華，是政府將公共管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，與各種組織和公民共同承擔(dān)公共物品和公共服務(wù)的社會(huì)主義本質(zhì)的完美表現(xiàn)。按照“小政府、大社會(huì)”的構(gòu)思，政府在體育發(fā)展中將更多扮演的是思想者、領(lǐng)路人，是一種對(duì)宏觀的、整體的把握，而社會(huì)組織則將成為參與的主體、活動(dòng)的主體，兩者的定位差異決定了在體育事務(wù)中的分化。事實(shí)上，正是由于社會(huì)異質(zhì)性程度的提高導(dǎo)致了社會(huì)大眾對(duì)于體育公共服務(wù)需求的進(jìn)一步分化，這在客觀上就會(huì)要求管理主體的多元化，同時(shí)，要求在多元管理主體之間形成制度化的分工與合作，以滿足差異化的公共服務(wù)需求。作為核心管理主體的政府，選取什么途徑、方式、機(jī)制，與其他管理主體進(jìn)行分工合作，是政府體育公共管理社會(huì)化的精髓所在。從長遠(yuǎn)來看，隨著社會(huì)能力的提升，也意味著政府在體育公共管理中可以將更多的職能讓渡于社會(huì)，拓寬和加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的伙伴合作關(guān)系，從而使各類組織與公民可以在社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮更多的作用，承擔(dān)更多的職責(zé)。

此外，圖4顯示，學(xué)校體育、大眾體育、競(jìng)技體育在政策工具的選擇、利用上并不完善；體育產(chǎn)業(yè)作為21世紀(jì)的朝陽產(chǎn)業(yè)，是未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支柱之一，而體育文化作為民眾精神食糧，是健康、和諧社會(huì)的必然要素。但兩者在政策工具運(yùn)用上同樣呈現(xiàn)出缺失，圖4中的一些空白實(shí)際上證實(shí)了這些問題，這提示我們，在未來相關(guān)政策的制定過程中，應(yīng)有針對(duì)性地完善體育政策，尤其是各種政策工具的選擇、分配上，要注重相互襯托，使若干政策互為補(bǔ)充，相得益彰，形成布局合理、體系完善的體育事業(yè)發(fā)展政策體系與平臺(tái)。

4 結(jié)論與建議

本研究基于扎根理論對(duì)《體育法》政策文本進(jìn)行定性分析，研究認(rèn)為:

1.從基本政策工具X維度而言，《體育法》中環(huán)境型政策工具使用過于頻繁，其中，環(huán)境型政策工具中的策略性措施和法規(guī)管理尤為凸顯，而需求型政策工具和供給型政策工具應(yīng)用上明顯處于弱勢(shì)地位。其中，體育資訊服務(wù)、政府體育采購和服務(wù)外包等處于空缺狀態(tài)，這些都不利于其發(fā)揮體育政策的拉動(dòng)和牽引作用。政策分析工具作為一個(gè)系統(tǒng)，應(yīng)綜合考慮，均衡、有效地利用各政策工具，發(fā)揮各政策工具的優(yōu)勢(shì)和作用。

2.從體育強(qiáng)國價(jià)值判斷Y維度而言，政府的體育職能發(fā)揮較為充分，體現(xiàn)了政府在公共體育服務(wù)上的主導(dǎo)性。但是，這并不意味著其他體育社會(huì)組織的空缺，相反，應(yīng)積極發(fā)揮他們的社會(huì)參與度，拓寬和加強(qiáng)與他們之間的協(xié)作，以“奧運(yùn)爭光計(jì)劃”贏得國際聲譽(yù)，以“全民健身計(jì)劃”增強(qiáng)民眾體質(zhì)，以“陽光體育”建強(qiáng)國之本，以體育文化、體育產(chǎn)業(yè)為兩基點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮，各要素相互配合以期實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國目標(biāo)。

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