李欣欣 王 煒

(哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院，黑龍江哈爾濱150028)

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是建設“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的基本途徑，也是我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民利益的保障對政府有高度的依賴性，無法離開政策的支持。正確合理的政策體系雖然不能增加資源，但可以改變資源配置的基礎，提供一種適當?shù)募?，完善的公共政策體系更是推動資源要素向農(nóng)業(yè)流動的重要保證。因此，剖析公共政策對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響機理，可以充分發(fā)揮公共政策對我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極導向作用。

一、我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及問題

縱觀世界各國，美、日、法等發(fā)達國家大多在20世紀40—60年代即實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，于20世紀60年代中后期及70年代相繼實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。我國在1964年的《政府工作報告》中明確提出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題，把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為“四化”建設的重要內(nèi)容之一，經(jīng)過近50年的發(fā)展，逐步實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃中又繼續(xù)提出了堅持把加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為主攻方向，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標準化、規(guī)?；?、集約化，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風險能力和市場競爭能力?？梢?，“十二五”時期是加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設社會主義新農(nóng)村的重要時期。目前，我國的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展盡管取得了一定的成績，但仍存在一些問題。

(一)種植結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)率偏低

目前我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以種植業(yè)為主，2010年糧食作物比重達到了68.38%，而經(jīng)濟作物及其他只占了總播種面積余下的31.62%。種植結(jié)構(gòu)的不合理導致我國農(nóng)產(chǎn)品很難在激烈的國內(nèi)外競爭中占據(jù)優(yōu)勢，而且家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相對分散、規(guī)模小，只有有限的國有農(nóng)場和極少數(shù)農(nóng)村實行規(guī)模經(jīng)營，生產(chǎn)率偏低，缺少競爭力。

(二)農(nóng)業(yè)剩余勞動力多，就業(yè)壓力大

截至2010年底，我國的農(nóng)村人口雖然已縮減至6.7億，但仍然占全國人口總數(shù)的50%。近年來，累計轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力4000萬人，但由于農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，大量的剩余勞動力就業(yè)壓力仍然很大，這些勞動力是否能順利轉(zhuǎn)移，關(guān)乎我國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(三)農(nóng)業(yè)資源短缺，生態(tài)環(huán)境惡化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開對資源的依賴，當前我國的耕地為1.2億公頃，林地為3.1億公頃，草地為3.9億公頃，水資源為30906.4億立方米，總量居世界前列，但我國人口基數(shù)大的現(xiàn)實使人均資源擁有量低于世界平均水平，加上生態(tài)環(huán)境日益惡化和環(huán)境污染，給我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來嚴峻考驗。

(四)農(nóng)村勞動力素質(zhì)低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢

勞動力素質(zhì)偏低是導致了就業(yè)面狹窄的主要原因之一。據(jù)統(tǒng)計，2010年我國每10萬人口中文盲率達到了4.08%，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅需要設備和技術(shù)的現(xiàn)代化，更需要農(nóng)民自身素質(zhì)的提高以接受和操作現(xiàn)代化的設備，只有兩者相協(xié)調(diào)才能更好地促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(五)農(nóng)業(yè)科技推廣普及力度不夠，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展受到制約

2010年，我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率和農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平均達到52%，分別增長4個和16個百分點，標志著科技已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要推動力量，但由于科技政策的執(zhí)行和宣傳力度不到位，很多農(nóng)村地區(qū)仍然采用粗放式的經(jīng)營方式，對先進技術(shù)和設備的應用較少，不僅影響了產(chǎn)量，更破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，導致了水土流失等問題出現(xiàn)，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、公共政策對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響機理

(一)公共政策的傳導機制

公共政策的傳導機制是政策運行過程中的主要環(huán)節(jié)，是政策在發(fā)揮作用的過程中，各政策工具通過某種媒介相互作用形成的一個有機聯(lián)系的整體，是政策主體與政策對象之間傳遞、交流和共享政策信息的互動方式以及行為過程。

公共政策的傳導機制可以理解為政策的傳播和導向，即通過政策信息在組織之間及組織與個人之間的傳播過程，推進人類社會發(fā)展的共享性行為活動，目標是使政策為人們所了解，并逐步內(nèi)化為人們有意識的自覺行為，從而以利于政策實施，具有一定的導向性(見圖1)。

圖1 公共政策傳導機制

公共政策的傳導過程實際上是一個互動的、有機聯(lián)系的過程，經(jīng)歷不斷循環(huán)往復并進行修正。政策主體通過傳播的媒介(各種媒體和輿論方式等)將制定好的政策內(nèi)容(貨幣、財政等政策)傳遞給政策的作用對象，通過改變作用對象的內(nèi)在機理，從不同途徑實現(xiàn)政策效果，再通過受眾的反饋對公共政策本身進行重新評估和修訂，使之能夠更好地實現(xiàn)預期目標。

(二)公共政策對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響途徑

從20世紀70年代開始國內(nèi)外學者就從不同側(cè)面對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)下了定義，在國內(nèi)外研究基礎上，筆者對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的定義界定如下:現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種以創(chuàng)新為核心、以食品安全為產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本目的、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展為理念、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織形式為紐帶的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形式?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開政策的大力支持，具體體現(xiàn)在具有完善的相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持和農(nóng)產(chǎn)品市場體系。在一定程度上，公共政策主宰著農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢和命運。聯(lián)系我國實際，結(jié)合公共政策的傳導機制，可以發(fā)現(xiàn)公共政策通過以下幾個途徑影響著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展:

1.公共政策—農(nóng)產(chǎn)品市場價格—農(nóng)戶生產(chǎn)方式—農(nóng)民收入提高

政策往往通過改變某類農(nóng)產(chǎn)品市場價格或降低某類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，改變農(nóng)戶生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)民收入的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。第一，實行農(nóng)產(chǎn)品價格干預政策。自1997年開始的對市場議購糧食實行按保護價敞開收購的政策，標志著我國農(nóng)產(chǎn)品價格政策已開始實現(xiàn)了從抑制性向保護性的過渡和轉(zhuǎn)變;第二，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)民產(chǎn)后加工增值等附加收益。如1998年10月十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出了通過產(chǎn)業(yè)化發(fā)展把生產(chǎn)和市場有效連接起來，降低生產(chǎn)和交易成本;通過對初級農(nóng)產(chǎn)品的加工提高產(chǎn)品的附加值，從而影響市場價格，改變農(nóng)民的粗放式生產(chǎn)經(jīng)營方式。

2.公共政策—先進技術(shù)應用—學習和外溢效應—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技推廣

政策通過改變某類生產(chǎn)要素的市場價格，會改變農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)技術(shù)的采納行為。農(nóng)民受到某類生產(chǎn)要素價格政策調(diào)整或補貼的鼓勵、看到政策的外溢效應，會積極學習和采用先進技術(shù)，并使先進技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到擴散，從而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展進步。從2002年開始，我國先后實行了良種補貼、農(nóng)民購買先進農(nóng)機具補貼、農(nóng)民培訓補助、測土配方補助、科技入戶技術(shù)補貼、蘋果套袋技術(shù)補貼等，這些措施使農(nóng)民素質(zhì)明顯提高，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營方式也發(fā)生了重大變化。

3.公共政策—生產(chǎn)要素價格—生產(chǎn)資源配置方式—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

政策可以通過改變某類生產(chǎn)要素的市場價格和經(jīng)營成本改變農(nóng)戶的要素配置方式。第一，農(nóng)業(yè)稅費的改革降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高了農(nóng)業(yè)效益。2000年中央開始改革農(nóng)村稅費制度，2006年廢除《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，通過稅費改革消除了現(xiàn)代社會中不應由農(nóng)民承擔的不合理賦稅，使國家、集體與農(nóng)民分配關(guān)系發(fā)生了根本的變化;第二，對農(nóng)民進行直接補貼進一步降低了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營成本。十六大以來，國家啟動的對農(nóng)民的直接補貼政策，改變了長期以來補貼流通環(huán)節(jié)、城市消費者、企業(yè)的做法，使農(nóng)業(yè)成為國家農(nóng)業(yè)補貼的直接受益者。

4.公共政策—制度、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化—產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變

1982年中央一號文件確定的家庭承包經(jīng)營制度。第一，引發(fā)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、分配制度的改革;第二，引發(fā)了農(nóng)村所有制結(jié)構(gòu)的變遷，調(diào)動了各方面的積極性和主動性;第三，引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進了全國城鎮(zhèn)化水平的提高;第四，引發(fā)了流通體制改革，實行對外開放;第五，引發(fā)了農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)關(guān)系的變化等。在實施家庭承包經(jīng)營制度及其引起的一系列經(jīng)濟制度、經(jīng)濟運行模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了巨大的成就。

5.公共政策—農(nóng)戶生產(chǎn)方式—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境，從某種意義上講，對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著決定性作用，對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護是至關(guān)重要的，而其實現(xiàn)程度取決于農(nóng)業(yè)決策者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的行為。近些年國家對于環(huán)境保護、生態(tài)問題日益重視，主要通過制定法律、條例等約束改變農(nóng)民的行為，并通過補貼形式對農(nóng)戶有利于生態(tài)環(huán)境的行為進行鼓勵。20世紀80年代以來我國出臺了很多保護生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法律、條例并對農(nóng)業(yè)生態(tài)建設進行補貼。政策法規(guī)的出臺極大地推動了農(nóng)民保護環(huán)境的意識和行為，促進了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

三、促進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策建議

(一)加強農(nóng)民教育培訓，提高農(nóng)民整體素質(zhì)

農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化首先要做到農(nóng)民的現(xiàn)代化，要通過各種教育支農(nóng)和惠農(nóng)政策，加強職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，引導農(nóng)村教育與市場化的接軌，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，從而拓寬就業(yè)面，達到促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供人才支持的雙重效果。

(二)放寬就業(yè)政策，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

對農(nóng)業(yè)剩余勞動力就業(yè)問題，要在提高農(nóng)民素質(zhì)的同時積極推行就業(yè)政策，倡導和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設和發(fā)展，對個人創(chuàng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)惠，以便更好地吸納剩余勞動力，維護社會和經(jīng)濟的穩(wěn)定，給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境。

(三)加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和應用，提高農(nóng)民收入

科技政策一直是西方國家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的主要政策之一，針對我國科技水平落后的情況，可以出臺政策建立生態(tài)示范園區(qū)和示范基地，并大力培養(yǎng)科技人才，為農(nóng)民服務，提高農(nóng)民自覺接受和運用科技的積極性，通過科技的推廣實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)民的收入。

(四)落實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，實行規(guī)?；?jīng)營

為了提高生產(chǎn)率，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，應大力落實農(nóng)業(yè)落實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，在實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的基礎上，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，提升農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，不僅節(jié)約資源，提高生產(chǎn)率，更有利于提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平。

(五)完善資源保護政策，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開資源，針對我國目前人均林業(yè)等資源日益減少的現(xiàn)狀，在出臺政策通過法律形式約束農(nóng)民的同時，更應注重出臺對農(nóng)民保護生態(tài)資源和環(huán)境的行為予以補貼和獎勵的政策，控制和加強資源保護，加強水土流失等問題的治理，促進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。

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