寧軍

論甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與

寧軍

近年來發(fā)生在甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與往往與民族問題、宗教問題交織在一起，表現(xiàn)出了參與的階層廣泛、動機復(fù)雜、方式多樣、非組織化明顯的特征。只有不斷發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟，提高民族地區(qū)公民的素質(zhì)，健全利益表達機制，暢通制度化政治參與渠道，完善基層民主制度，健全法律法規(guī)，才能從根本上防止非制度政治參與的發(fā)生。

甘肅民族地區(qū)；非制度政治參與；非組織化；利益表達

隨著改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，甘肅民族地區(qū)的經(jīng)濟政治都發(fā)生了巨大的變化，民族地區(qū)公民的政治意識和權(quán)利意識都有了顯著的提高。無論在政治參與的形式還是內(nèi)容上都有了明顯的變化，諸如在投票、選舉、投訴和訴訟等制度性的政治參與方面都呈現(xiàn)出了健康向上的良性發(fā)展態(tài)勢，但同時也涌現(xiàn)出諸如越級上訪、抗議和暴力對抗以及有組織抗?fàn)幍确侵贫刃缘恼螀⑴c。所謂非制度政治參與，是與制度性政治參與相對應(yīng)的一個概念，指那些不符合法律規(guī)范以及法律、制度規(guī)定的有關(guān)程序和步驟來影響政府的決策及其政策實施的行為。非制度政治參與是參與者突破現(xiàn)有制度框架謀求并表達自身利益的非理性、不規(guī)范的政治行為。非制度政治參擾亂了黨政機關(guān)的正常辦公秩序,破壞了農(nóng)村基層政權(quán)的權(quán)威和職能,增加了社會的不穩(wěn)定因素，造成了不良的社會影響，不利于安定團結(jié)的政治大局和社會主義民主政治的有序發(fā)展。

一、當(dāng)前甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與的特點

（一）非制度政治參與的階層廣泛、動機復(fù)雜

隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，特別是隨著文化多元化和價值多元化的彌散，社會的個體因政治資源掌控、經(jīng)濟資源占有、文化資源的多寡和社會職業(yè)分工等因素逐步分化為不同的社會階層。這種社會階層的分化在甘肅民族地區(qū)表現(xiàn)得非常突出，尤其是在近年發(fā)生的非制度政治參中，參與的主體表現(xiàn)出了階層的廣泛性，參與的主體既有農(nóng)牧民，也有工人和知識分子，甚至還包括了一些機關(guān)干部和新興社會階層的人員。同時，由于社會環(huán)境復(fù)雜，利益需求多樣，甘肅民族地區(qū)發(fā)生的非制度政治參與還表現(xiàn)出動機的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性表現(xiàn)在非制度政治參與的動機上，既有經(jīng)濟方面，也有政治方面的要求，既有合法的，也有違法的要求。

（二）非制度政治參與方式多樣、非組織化特征明顯

當(dāng)前甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與發(fā)生方式是多種多樣的，從越級上訪或違規(guī)上訪到行賄行為，從在網(wǎng)上發(fā)布虛假信息到散播反動言論，從破壞社會穩(wěn)定的非法聚集到暴力抗法，甚至直接暴力攻擊干部、沖擊政府機關(guān)，等等。由于甘肅民族地區(qū)組織現(xiàn)代化程度相對較低，非制度政治參與都具有隨意性、情緒性，參與者往往對于為什么參與、參與的方式和手段是否合法、這種參與會導(dǎo)致什么樣的后果等不假思索，參與者常常單憑一時偏激的情感因素就做出某種參與行為。因此，當(dāng)前甘肅民族地區(qū)發(fā)生的非制度政治參與有非常明顯的非組織化特征。但是，在經(jīng)濟社會的發(fā)展中民族地區(qū)人們逐步認(rèn)識到組織的重要性，并由此產(chǎn)生了多種多樣的組織化需求，甘肅民族地區(qū)的民間組織開始產(chǎn)生，一些宗教、宗族組織的也借此死灰復(fù)燃，極少數(shù)非法勢力也加大了滲透的迅速，這表明，甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與有向組織化參與發(fā)展的跡象。

（三）非制度政治參與由溝通性參與向沖突性參與轉(zhuǎn)向

一般而言，公民向政府表達意見和不滿的方式主要是以和平溝通的方式來進行的，當(dāng)然在現(xiàn)實中也會發(fā)生越級上訪或違規(guī)上訪或者對干部行賄、在網(wǎng)上發(fā)布虛假信息、散播反動言論等非制度政治參與行為，這些都是溝通性的政治參與，但是從我們調(diào)查的情況來看，甘肅民族地區(qū)發(fā)生的非制度政治參與由溝通性參與向沖突性參與轉(zhuǎn)向的特征表現(xiàn)也很突出，一些敵視性的參與方式時有出現(xiàn)，出現(xiàn)了個體自裁、非法聚集、暴力恐嚇、暴力威脅、暴力攻擊執(zhí)法人員，甚至沖砸國家政府機關(guān)等行為。

（四）非制度政治參與往往與民族問題、宗教問題交織在一起

甘肅民族地區(qū)是多民族聚居地，各主要少數(shù)民族如回族、藏族，基本上是全民族信教，宗教在民族地區(qū)有很大的影響，以至于甘肅民族地區(qū)發(fā)生的非制度政治參與在表現(xiàn)形式上往往帶有明顯的民族性和宗教性。民族問題和宗教問題往往成為引發(fā)非制度政治參與的導(dǎo)火索。由于民族意識和宗教意識有時摻雜在一起，相互加強、相互滲透，能夠迅速動員農(nóng)牧民進行非制度政治參與，加上歷史上造成的民族隔閡和民族偏見在短時間內(nèi)很難消除，大民族主義和地方民族主義思想在一些人的頭腦中仍然存在。這樣，民族關(guān)系問題、宗教信仰問題在民族地區(qū)往往非常敏感，民族問題和宗教問題等方面的矛盾和沖突容易牽動民族情感，引發(fā)非制度政治參與。一些發(fā)生在甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與本身就是國外某些勢力直接引導(dǎo)和干預(yù)的結(jié)果。

二、甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與的原因

（一）經(jīng)濟發(fā)展相對落后

經(jīng)濟發(fā)展水平與政治參與水平成正比的關(guān)系已經(jīng)被政治學(xué)研究所證明。在一定的社會中，經(jīng)濟水平比較高的人或階層，其相應(yīng)的社會地位也較高，他們有可能獲得更多的政治資源，政治參與的機會也就比較多，也更有利于獲得健全的政治知識和技巧，更傾向于用理性的態(tài)度來對待政治參與。近年來，甘肅省民族地區(qū)經(jīng)濟增長速度雖然較快，但經(jīng)濟總量仍然十分有限，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，據(jù)統(tǒng)計，2008年全國人均國民生產(chǎn)總值達18943元，甘肅省人均10346元，而臨夏縣人均產(chǎn)值為3712元，東鄉(xiāng)縣人均產(chǎn)值只有1972元。不論是城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)民人均純收入，其城鎮(zhèn)化水平都遠遠低于全國乃至甘肅水平。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國人均國民生產(chǎn)總值達25796元，甘肅省人均12852元，而臨夏人均產(chǎn)值為4673元，東鄉(xiāng)縣人均產(chǎn)值只有1972元，臨夏、東鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展相對落后是非常明顯的。

表1 甘肅甘南、臨夏民族地區(qū)與全省、全國的主要指標(biāo)對照表

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟的落后使得甘肅民族地區(qū)的民眾的政治責(zé)任感和政治效能感都比較低，其參與政治的積極性不高，并且容易引起民眾的情緒不滿。這種不滿情緒的存在會影響民眾對事物的看法進而可能采取制度外的行為方式來表達這種不滿，從而產(chǎn)生非制度政治參與。最為有力的證明就是，同是甘肅民族地區(qū)的肅北縣和肅南縣，由于經(jīng)濟發(fā)展較快，2009年人均產(chǎn)值分別達到58001元和32013元，遠遠高于全國平均水平，這兩個民族縣，從未發(fā)生過非法聚集、暴力恐嚇、打砸搶燒等嚴(yán)重暴力犯罪事件，就連上訪也幾乎沒有。

（二）利益表達機制不健全

一般地說，如果利益表達機制健全，公民能通過正常的渠道來表達和維護自己的利益，就不會采取非制度化的參與方式；反之，公民就會轉(zhuǎn)向通過非制度化參與的形式來達到目的。這種制度供給的短缺在甘肅民族地區(qū)的突出表現(xiàn)就是公共產(chǎn)品供給不足，這就使得群眾的利益訴求得不到有效表達，極易使不滿情緒堆積，導(dǎo)致非制度政治參與行為的產(chǎn)生。課題組在甘肅甘南民族地區(qū)進行過調(diào)查，當(dāng)問及“您認(rèn)為您在遇到問題需要表達意見、反映問題是否方便”這個問題時，47.7%的農(nóng)牧民認(rèn)為自身表達意見、反映問題 “不方便”，30.0%的農(nóng)牧民認(rèn)為 “基本方便”，只有10.1%的農(nóng)牧民表示自身表達意見“非常方便”。

表2 甘肅甘南、臨夏民族地區(qū)農(nóng)牧民表達渠道調(diào)查表

（三）制度供給的短缺

在現(xiàn)代民主國家，公民的政治參與是靠一整套健全的制度來維持的。我國公民在政治參與方面建立了以人民代表大會為核心的一系列制度，取得了很顯著的成績。然而，這些制度在實施過程中還存在一些偏差和問題，一些具體制度并不完善。這是非制度政治參與發(fā)生的重要誘因，也是民眾制度化政治參與的障礙。在我國目前的政治制度安排中，民族地區(qū)的公民，不論是少數(shù)民族成員還是非少數(shù)民族成員，都有著廣泛而實際的政治參與渠道，但由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，相對于民族地區(qū)公民利益訴求的高漲和快速發(fā)展，保證民族地區(qū)公民制度參與的制度建設(shè)還不能與這種利益訴求形成一種動態(tài)的平衡關(guān)系，這就造成了公民政治參與制度供給的短缺，而這種制度供給的短缺很容易引發(fā)民族地區(qū)公民的非制度政治參與。

表3 年2009甘南藏族自治州和臨夏回族自治州公共產(chǎn)品供給表

（四）民主法制觀念較淡薄

由于經(jīng)濟、政治、文化、歷史、地理等諸方面的影響，甘肅民族地區(qū)公民的文化素養(yǎng)還有待提高，他們的民主法制觀念較為薄弱，許多農(nóng)牧民對自己擁有的權(quán)利和義務(wù)以及法律知識知之不多，甚至一無所知。課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于長期生活在習(xí)慣、禮俗、宗法、人情的生活環(huán)境中，部分民族地區(qū)公民已經(jīng)習(xí)慣于用情感、關(guān)系、權(quán)威和道德來處理人與人之間的社會關(guān)系和社會矛盾，在解決利益糾紛和社會矛盾時，他們大多訴諸習(xí)慣、親情、權(quán)威和宗法，忽視法律、害怕法律甚至排斥法律，這反映出他們的民主法制觀念較淡薄，突出的表現(xiàn)就是當(dāng)他們的權(quán)利被損害時不是尋求法律途徑，而是置法律于不顧，要么忍氣吞聲自認(rèn)倒霉，要么托人說情、請客送禮，違規(guī)上訪，甚至“以暴制暴”，發(fā)生非制度政治參與。

三、甘肅民族地區(qū)非制度政治參與的治理

（一）發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟，提高民族地區(qū)生產(chǎn)力

人類生活的基礎(chǔ)是物質(zhì)的，“一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提。這個前提是，人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。 ”［1］78“不是意識決定生活，而是生活決定意識?！保?］73社會的經(jīng)濟發(fā)展水平影響著人們政治行為和政治意識，也影響和決定著民族地區(qū)的參與方式和參與水平。所以，大力發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟，縮小民族地區(qū)和漢族地區(qū)的差距，提高民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，實現(xiàn)各民族共同發(fā)展和共同繁榮，是保持甘肅民族地區(qū)政治穩(wěn)定的前提條件。只有大力發(fā)展經(jīng)濟，提高民族地區(qū)公共產(chǎn)品供給，為民族地區(qū)公民制度化政治參與提供物質(zhì)保障，才能減少因經(jīng)濟發(fā)展不平衡所造成的不穩(wěn)定因素，從根本上治理民族地區(qū)的非制度政治參與。

（二）健全利益表達機制，暢通制度化政治參與渠道

“政治權(quán)力不過是用來實現(xiàn)經(jīng)濟利益的手段?！保?］這正如馬克思所言，“人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。”［1］82“把人與社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益?！保?］439利益分配型動機是促使人們參與政治的最持久、最均衡、最穩(wěn)定的動機，發(fā)生在民族地區(qū)的非制度政治參與大多是由各種利益沖突和利益不均所引起的。因此，要在民族地區(qū)建立多元的利益表達的機制和利益表達渠道，使民族地區(qū)公民獲得更多的利益表達有效途徑。同時要理順民族地區(qū)各級政府機構(gòu)的關(guān)系，充分發(fā)揮群眾性團體的作用，改變民族地區(qū)制度供給短缺現(xiàn)狀，擴大參與渠道，防止非制度政治參與的發(fā)生。

（三）發(fā)展民族地區(qū)教育，提高民族地區(qū)公民的素質(zhì)

文化程度的高低還會影響到人們參與政治的方式。“受過良好教育的公民因為有健全的認(rèn)知技巧，學(xué)歷高的公民政治關(guān)心程度也高，這在某種程度上強化著教育與政治參與的關(guān)系?！薄敖逃潭扰c參政比例成正比。”［3］由于甘肅民族地區(qū)教育科學(xué)和文化相對落后，影響了甘肅民族地區(qū)公民的政治參與水平。因此，要在民族地區(qū)開展普法宣傳，使廣大民族地區(qū)公民知法、懂法、守法，在法律的框架內(nèi)合法而有序的進行政治參與。同時，要不斷加大教育投入，提高民族地區(qū)公民的思想道德水平和科學(xué)文化水平，把他們培養(yǎng)成有知識修養(yǎng)的新型現(xiàn)代公民。

（四）改革和完善基層民主制度，健全相關(guān)法律法規(guī)

進一步完善以人民代表大會和村民自治制度為核心的基層民主制度，建立健全民族地區(qū)政治參與的渠道，完善民族地區(qū)各項法律、法規(guī)和制度，確保民族地區(qū)公民的合法權(quán)利得到充分而有效的保護，進一步完善民族地區(qū)公民的民主監(jiān)督權(quán)利的行使，使廣大農(nóng)牧民能夠監(jiān)督各級政府及其工作人員的工作，提高民族地區(qū)各級公務(wù)機關(guān)工作的透明度，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

[1]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京:人民出版社,1995.

[2]馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京:人民出版社,1995:246.

[3]加布里埃爾·阿爾蒙德，維巴.公民文化[M].北京:華夏出版社,1989:217.

C912.8

A

1673-1999（2012）06-0023-03

寧軍(1971-)，男，甘肅張掖人，碩士，河西學(xué)院(甘肅張掖734000)政法學(xué)院副教授，從事政治學(xué)理論教學(xué)與研究。

2012-01-14

甘肅省高等學(xué)校研究生導(dǎo)師科研項目“甘肅民族地區(qū)的非制度政治參與研究”（1009-04）。