高淮成

（中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022）

張寶順書(shū)記在安徽省第九次黨代會(huì)報(bào)告中提出安徽要努力打造 “經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”、“文化強(qiáng)省”、“生態(tài)強(qiáng)省”（以下簡(jiǎn)稱“三個(gè)強(qiáng)省”）目標(biāo)規(guī)劃，筆者認(rèn)為安徽“三個(gè)強(qiáng)省”的規(guī)劃思路與國(guó)家“主體功能區(qū)規(guī)劃”的思路是高度契合的。把“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)與國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行分析，有利于我們清楚認(rèn)識(shí)安徽在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這盤棋中的位置；有利于我們了解國(guó)家宏觀調(diào)控的新手段，更好地爭(zhēng)取國(guó)家宏觀層面的支持；還有利于我們更好地領(lǐng)會(huì)省委意圖，在“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，把各項(xiàng)工作做得更好。

一、安徽是國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃中各種規(guī)劃集中的區(qū)域

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃按開(kāi)發(fā)方式，將國(guó)土分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)等四類地區(qū)；按開(kāi)發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。在將來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中國(guó)家根據(jù)不同地區(qū)的功能定位，將采取不同的政策，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.江淮地區(qū)是國(guó)家規(guī)劃的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，同時(shí)是安徽經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省建設(shè)的重要區(qū)域

《規(guī)劃》第六章重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域中明確江淮地區(qū)是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。從空間上看，該區(qū)域位于全國(guó)“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中沿長(zhǎng)江通道橫軸，包括安徽省合肥及沿江的部分地區(qū)。這一區(qū)域位置如一個(gè)只扁擔(dān)，一頭擔(dān)著長(zhǎng)三角優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的上海市和江蘇省、浙江省的部分地區(qū)，另一頭擔(dān)著武漢和長(zhǎng)株潭等城市區(qū)。這一區(qū)域，在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中居于極為重要的地理區(qū)間。根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，這一空間到2020年要建成國(guó)家重要的城市化地區(qū)，即成為經(jīng)濟(jì)集聚、人口集聚的重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

從功能上看，國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的功能定位是：“支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要增長(zhǎng)極，落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，全國(guó)重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)?！薄兑?guī)劃》對(duì)江淮地區(qū)的功能定位是：“承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)，全國(guó)重要的科研教育基地，能源原材料、先進(jìn)制造業(yè)和科技創(chuàng)新基地，區(qū)域性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。”這一功能定位正是安徽建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的重要內(nèi)容。

2.全覆蓋安徽的兩大農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，是安徽建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和生態(tài)強(qiáng)省的重要區(qū)間

以淮河為界，安徽淮河以北地區(qū)屬黃淮海平原糧食主產(chǎn)區(qū)，淮河以南屬長(zhǎng)江流域糧食主產(chǎn)區(qū)。從開(kāi)發(fā)方式來(lái)看，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)屬于限制開(kāi)放區(qū)；從開(kāi)發(fā)內(nèi)容來(lái)看，限制開(kāi)發(fā)區(qū)的主要產(chǎn)品是農(nóng)產(chǎn)品。有些同志對(duì)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)有誤解，將限制開(kāi)發(fā)與限制發(fā)展混為一談，其實(shí)限制開(kāi)發(fā)并不是限制發(fā)展，相反是在明確主攻方向和主要產(chǎn)品的基礎(chǔ)上加速發(fā)展，限制的僅僅是不符合產(chǎn)業(yè)定位的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展。安徽歷來(lái)是農(nóng)業(yè)大省，一方面農(nóng)業(yè)的加速發(fā)展是安徽整體崛起的重要支撐力，另一方面在綠色發(fā)展理念下農(nóng)業(yè)同樣是生態(tài)發(fā)展的重要支撐力。

3.相對(duì)密集的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，是安徽建設(shè)文化大省和生態(tài)大省的優(yōu)質(zhì)資源所在

國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等。目前國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域共1443處，總面積約120萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的12.5%。安徽有5個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)6個(gè)，國(guó)家森林公園23個(gè)。較之京、魯、江、浙等地區(qū)，安徽禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的密度不算高，但國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等地面積大，區(qū)間范圍廣；較之東西部其他省份安徽則無(wú)論是在密度上還是在范圍上都占有極大優(yōu)勢(shì)。

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是自然的饋贈(zèng)和歷史的遺存，從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，可能有新的遺存被發(fā)現(xiàn)，但不可能再造。坐擁數(shù)量眾多的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，是安徽建設(shè)生態(tài)強(qiáng)省和文化強(qiáng)省的寶貴資源。

二、安徽經(jīng)濟(jì)在國(guó)家功能區(qū)規(guī)劃的過(guò)程中得以加速發(fā)展

回顧安徽“十一五”期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們能明顯看出中央在功能區(qū)劃分中對(duì)安徽的功能定位及舉措加速了安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2005年是第十個(gè)五年規(guī)劃的收關(guān)之年，這一年有一句自嘲的話在安徽干部中流行——“安徽不是東西”，東部大發(fā)展，西部大開(kāi)發(fā)，中部省份發(fā)展相對(duì)不足。同居于中部的幾個(gè)省份中，安徽省許多大的指標(biāo)又是居于 “鍋底”狀態(tài)，如何崛起？筆者認(rèn)為中央關(guān)于主體功能區(qū)劃分的思想及實(shí)施是安徽崛起的重要外部力量。中央關(guān)于主體功能區(qū)建設(shè)的思想最早見(jiàn)于2005年10月 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》：“各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，按照?yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局?！?007年10月在黨的十七大報(bào)告“關(guān)于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”部分再次提出“加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局。”2008年2月胡錦濤總書(shū)記在安徽視察時(shí)指出“安徽要充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、自然資源優(yōu)勢(shì)、勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)，積極參與泛長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展分工”?？倳?shū)記的這一指示已明確顯示，安徽在經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能定位上將要與長(zhǎng)三角一體化考慮，安徽省作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的端倪已現(xiàn)。緊接著皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的規(guī)劃也在國(guó)家發(fā)改委的明示下，一步步扎實(shí)展開(kāi)。

也就在2008年，美國(guó)次債危機(jī)嚴(yán)重影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出口、消費(fèi)和投資三駕馬車中由于出口失衡，整體經(jīng)濟(jì)堪憂。為了抵抗出口失衡，國(guó)家加大投資力度，這成為安徽功能區(qū)建設(shè)的重要契機(jī)，危機(jī)中安徽許多基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目在國(guó)家的支持上得以上馬，國(guó)家財(cái)政對(duì)安徽投入較大。如表1。在六十年代的三年自然災(zāi)害時(shí)期和九十年代的東南亞金融危機(jī)時(shí)期，安徽經(jīng)濟(jì)均表現(xiàn)為抗跌性差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度落后于全國(guó)平均水均，而此次面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)安徽的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一反過(guò)往，連續(xù)數(shù)年站在全國(guó)平均線之上。如表2。

表1 2009年安徽省財(cái)政收支 （單位：億元）

表2 “十一五”以來(lái)安徽與全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度比較 (單位：%）

三、主體功能區(qū)視瞰下安徽“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)路徑建議

順應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求，在主體功能區(qū)的框架下謀劃安徽發(fā)展，是我省“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)的必然選擇。

1.根據(jù)主體功能區(qū)發(fā)展要求，明確各個(gè)地區(qū) 在“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)中的主要功能定位

目前安徽大多數(shù)地市擁有三類功能區(qū)。比如池州市：有作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城市化地區(qū)，也有國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)區(qū)，還有大片的長(zhǎng)江流域農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。但不同地區(qū)，這三類功能區(qū)的范圍、多少是有差異的。比如銅陵，也是三類地區(qū)俱全，但三種區(qū)域的比重有較大的差異。這種差異可以通過(guò)三次產(chǎn)業(yè)的差異間接得到反映。見(jiàn)表3。

池州和銅陵三次產(chǎn)業(yè)的差異與他們之間的自然秉賦有相當(dāng)?shù)年P(guān)系，所以根據(jù)主體功能區(qū)的思想不能一概而論要求各地市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，要求在“三個(gè)強(qiáng)省”每個(gè)方面的貢獻(xiàn)都相同。從總體上來(lái)說(shuō)，“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)對(duì)安徽是全覆蓋的，但根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，不同區(qū)域承擔(dān)的職責(zé)不盡相同。建設(shè)“三個(gè)強(qiáng)省”，要針對(duì)不同的地區(qū)作出差別性要求。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃以及安徽“十二五”發(fā)展規(guī)劃，對(duì)自己所在區(qū)域作出有利于“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃。在省級(jí)層面應(yīng)認(rèn)真分析各地的差異，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開(kāi)發(fā)方向，完善開(kāi)發(fā)政策，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

2.發(fā)揮城市在建設(shè)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”中主要支撐作用，積極探索城市外來(lái)勞動(dòng)力管理問(wèn)題

對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與沿海有相當(dāng)落差的安徽省來(lái)說(shuō)建設(shè)“三個(gè)強(qiáng)省”中，重要的是要打造經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，就是要做大安徽的“一帶一圈一群”城市（即皖江城市帶、合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖北城市帶），這是安徽的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化地區(qū)，也是安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐所在。

城市做大的要素主要有土地、產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)者以及公共服務(wù)。從土地來(lái)說(shuō)，國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃中對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地有一系列相關(guān)規(guī)定，如“相對(duì)適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域建設(shè)用地規(guī)?！保@對(duì)像安徽這樣經(jīng)濟(jì)需要加速發(fā)展的省份來(lái)說(shuō)是重大的支持；從產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，十七屆五中全會(huì)明確，與安徽緊鄰的上海等特大城市要 “形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，相應(yīng)的制造業(yè)向安徽等地進(jìn)行轉(zhuǎn)移；而從城市發(fā)展需要的勞動(dòng)者方面來(lái)說(shuō)，筆者以為這是安徽尋求經(jīng)濟(jì)突破性發(fā)展的重要方面，也是政府公共服務(wù)出政績(jī)的重要方面。

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要求 “積極探索實(shí)行城鄉(xiāng)之間用地增減掛鉤的政策”，“探索實(shí)行城鄉(xiāng)之間人地掛鉤的政策”，“探索實(shí)行地區(qū)之間人地掛鉤的政策”，解決“勞動(dòng)者和勞動(dòng)者贍養(yǎng)人口相分離的問(wèn)題”等，都是安徽城市經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)亟待破解的問(wèn)題。安徽是農(nóng)民工輸出大省，解決好農(nóng)民工在安徽城市就業(yè)和生活的問(wèn)題，不僅關(guān)系安徽城市發(fā)展的用地問(wèn)題，而且關(guān)系農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)需及社會(huì)和諧等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題。通過(guò)改革公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)安徽農(nóng)民工的就近轉(zhuǎn)移，還可以降低農(nóng)民工的務(wù)工成本，有利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在用工方面獲得更多優(yōu)勢(shì)，從而產(chǎn)生更大的競(jìng)爭(zhēng)力。所以說(shuō)，管理好城市外來(lái)勞動(dòng)力可以形成城市用地增加、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市做大的良性循環(huán)。

3.重視限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展和保護(hù)，爭(zhēng)取更多的國(guó)家宏觀層面的支持

從國(guó)家的層面看，在主體功能區(qū)建設(shè)中國(guó)家財(cái)力的主要著力點(diǎn)是限制開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的保護(hù)問(wèn)題。十七大報(bào)告中就明確指出“按主體功能區(qū)要求和基本公共服務(wù)均等化原則，深化財(cái)政體制改革，完善公共財(cái)政體系?！辈粌H是財(cái)政政策，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃還就投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等九個(gè)方面逐一作了的政策部署。從農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)主體功能區(qū)安排的投資，主要用于支持國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，而且特別是中西部國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，包括生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)移民、促進(jìn)就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及支持適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。逐步加大政府投資用于農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的比例。生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資，要重點(diǎn)用于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是中西部國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的建設(shè)。農(nóng)業(yè)投資，要重點(diǎn)用于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)特別是中西部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的建設(shè)。對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)國(guó)家支持的建設(shè)項(xiàng)目，適當(dāng)提高中央政府補(bǔ)助或貼息比例，降低省級(jí)政府投資比例，逐步降低市(地)級(jí)和縣(市)級(jí)政府投資比例。

了解和研究中央相關(guān)政策，獲得更多一些來(lái)自中央政府的支持，對(duì)我們打造生態(tài)強(qiáng)省和文化強(qiáng)省有極其重要的意義。我們應(yīng)充分梳理安徽各地的相關(guān)資源，一方面形成爭(zhēng)取中央支持的一、二、三梯隊(duì)，另一方面也為省級(jí)政府各項(xiàng)政策支持形成一個(gè)分清輕重緩急的戰(zhàn)略管理沙盤。

表3 2011年池州市與銅陵市三次產(chǎn)業(yè)差異

4.在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)尚未走出陰影，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的情況下，關(guān)注國(guó)家新的功能區(qū)定位

2008年爆發(fā)世界金融危機(jī)以來(lái)，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省分出口受到打擊，中央在中西部地區(qū)培育形成了安徽皖江城市帶、廣西北部灣地區(qū)、重慶兩江新區(qū)等一批新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，成為有效抵御國(guó)際金融危機(jī)的中流砥柱，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了持久動(dòng)力。當(dāng)前國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)警指數(shù)處于新一輪下行之中。面對(duì)這一形勢(shì)，2012年8月7日上午，國(guó)家發(fā)改委《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》編制啟動(dòng)?！吨性?jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》從總體上說(shuō)涵蓋河南全域、晉東南的晉城、長(zhǎng)治、運(yùn)城，魯西南的聊城、菏澤、泰安市東平縣，冀南的邯鄲、邢臺(tái)，皖北的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽(yáng)及淮南市鳳臺(tái)縣，區(qū)域面積達(dá)28.9萬(wàn)平方公里，涉及人口1.7億。但根據(jù)規(guī)劃大綱初稿，政策將支持中原經(jīng)濟(jì)區(qū)培育豫東、皖北“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)。在國(guó)家規(guī)劃和支持下安徽皖北地區(qū)將繼皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)之后成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

作為糧食主產(chǎn)區(qū)和新興工業(yè)區(qū)域，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)更為重要的意義在于其在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的嘗試。我們要與國(guó)家規(guī)劃相適應(yīng)，積極探索加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的制度和路徑，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理。通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展，使安徽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的洼地，成為中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地。

5.發(fā)展與改革并重，設(shè)計(jì)與國(guó)家功定區(qū)定位相吻合，有利于“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)的考核制度

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要求各部門和各地方政府，“根據(jù)本規(guī)劃調(diào)整完善現(xiàn)行政策和制度安排，建立健全保障形成主體功能區(qū)布局的法律法規(guī)、體制機(jī)制、規(guī)劃和政策及績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。”建設(shè)與主體功能區(qū)相匹配的“三個(gè)強(qiáng)省”同樣需要相應(yīng)的考核制度設(shè)計(jì)，把推進(jìn)“三個(gè)強(qiáng)省”主要目標(biāo)的完成情況納入對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)結(jié)果，作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。從某種程度上可以說(shuō)建立和完善分類評(píng)價(jià)和分類考核的評(píng)價(jià)體系是安徽實(shí)施“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)的關(guān)鍵。

中央要求重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，實(shí)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、吸納人口、質(zhì)量效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)以及外來(lái)人口公共服務(wù)覆蓋面等內(nèi)容，弱化對(duì)投資增長(zhǎng)速度等指標(biāo)的評(píng)價(jià)。對(duì)安徽這樣處于中西部地區(qū)的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，還要弱化吸引外資、出口等指標(biāo)的評(píng)價(jià)。主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重、財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和用水量、單位工業(yè)增加值能耗和取水量、二氧化碳排放強(qiáng)度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率、大氣和水體質(zhì)量、吸納外來(lái)人口規(guī)模等指標(biāo)。對(duì)限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，主要考核農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入等指標(biāo)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財(cái)政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，主要考核大氣和水體質(zhì)量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原植被覆蓋度、草畜平衡、生物多樣性等指標(biāo)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、財(cái)政收入和城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)。對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)劃要求，按照保護(hù)對(duì)象確定評(píng)價(jià)內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)自然文化資源原真性和完整性保護(hù)情況的評(píng)價(jià)。主要考核依法管理的情況、污染物“零排放”情況、保護(hù)對(duì)象完好程度以及保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等內(nèi)容，不考核旅游收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

中央政府考核指標(biāo)體系的變革，無(wú)疑將引起地方政府工作重心、工作方法以及各項(xiàng)投入的重大變化。跟上這種變化和適應(yīng)這種變化并根據(jù)安徽的現(xiàn)實(shí)作出創(chuàng)造性發(fā)展，是我們“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)必須直面的問(wèn)題。由于目前從安徽各地市的角度看，各地市基本三種類型的功能區(qū)兼而有之，因此，安徽對(duì)考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，還應(yīng)考慮鼓勵(lì)各地市分主體功能考核的問(wèn)題，以及不同行政區(qū)劃間合作共建的問(wèn)題。

目前從基層實(shí)踐的層面來(lái)看，功能區(qū)的思想或者說(shuō)“三個(gè)強(qiáng)省”尚沒(méi)有被充分認(rèn)識(shí)。目前安徽的轄縣被分為三類，但無(wú)論那一類縣，GDP的增長(zhǎng)速度仍然是最重要的考核指標(biāo)。在GDP的指揮棒下，各縣紛紛建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，爭(zhēng)上開(kāi)發(fā)區(qū)的級(jí)別，包括那些山清水秀、工業(yè)基礎(chǔ)條件較差的山區(qū)縣。各地方建設(shè)“小而全”明顯，優(yōu)勢(shì)資源分散，園區(qū)建設(shè)分散，缺乏功能定位，功能各異的地區(qū)間發(fā)展趨同性增加。

通過(guò)規(guī)劃明確一個(gè)地方發(fā)展的一個(gè)或幾個(gè)主要功能并通過(guò)考核指標(biāo)指標(biāo)加以引導(dǎo)，促進(jìn)同一產(chǎn)業(yè)或是相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)向同一地區(qū)、同一城市或同一園區(qū)集聚，對(duì)“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)有重要的積極促進(jìn)作用。產(chǎn)業(yè)通過(guò)在空間上聚集，可以使生產(chǎn)和銷售的規(guī)模上升，在全國(guó)同類產(chǎn)品中占有相當(dāng)份額，這是提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的要求；產(chǎn)業(yè)在一個(gè)空間內(nèi)集聚，使專業(yè)化分工以一種獨(dú)特的方式獲得了空前發(fā)展，這是降低生產(chǎn)和銷售成本、供應(yīng)鏈管理的要求；同行集聚，信息互享，行為互動(dòng)，這是產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的要求；在一定空間內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施集中建設(shè)，排污集中整治，這是公共產(chǎn)品的效益最大化的要求，是建設(shè)“生態(tài)安徽”的必然選擇。在目前考核指標(biāo)以行政區(qū)劃為單位的情況下，可以先行考慮考核對(duì)象與空間區(qū)位相分離的辦法，先使園區(qū)盡量集中開(kāi)發(fā)，即園區(qū)在某一空間集聚，產(chǎn)業(yè)在某一園區(qū)集聚，但成績(jī)分屬不同行政區(qū)劃的考核辦法。通過(guò)園區(qū)整合，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)省“十二五”規(guī)劃的10個(gè)千億元核心園區(qū)、50個(gè)百億元特色園區(qū)建設(shè)目標(biāo)。通過(guò)園區(qū)整合，甚至城市整合，在支撐起安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)效益提高、環(huán)境優(yōu)化等多重發(fā)展目的，實(shí)現(xiàn)安徽“三個(gè)強(qiáng)省”建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

[1]全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃[Z].國(guó)發(fā)（2010）46號(hào)文件，2010-12.

[2]張寶順.在中國(guó)共產(chǎn)黨安徽省第九次代表大會(huì)上的報(bào)告[R]﹒2011-10.

[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.統(tǒng)計(jì)信息http://www.stats.gov.cn/tjsj/.

[4]安徽省統(tǒng)計(jì)局.統(tǒng)計(jì)信息 http://www.ahtjj.gov.cn/.