葉 斌 王耀南 陶德凱 葉菁華

新世紀(jì)的頭十年，南京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平實(shí)現(xiàn)了跨越式的進(jìn)步。數(shù)據(jù)顯示，2010年底，南京市總?cè)丝谕黄屏?00萬(wàn)，城市化水平為77.6%；全市建成區(qū)面積達(dá)850平方公里，尤其是新世紀(jì)以來，年均建設(shè)用地增長(zhǎng)達(dá)40平方公里（圖1）。隨著城市化進(jìn)程的加快，南京城市發(fā)展對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的需求也將更加迫切。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按全市13區(qū)縣提出的空間發(fā)展需求，2020年南京缺口城鎮(zhèn)建設(shè)用地達(dá)640余平方公里，供需矛盾非常突出。從建設(shè)生態(tài)城市、保護(hù)耕地的目標(biāo)和控制要求方面研究，南京遠(yuǎn)景可供增長(zhǎng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地僅有450平方公里?？梢姡邢薜耐恋刭Y源供給和相對(duì)脆弱的環(huán)境資源承載力將給城市空間增長(zhǎng)帶來難以調(diào)節(jié)的“供需矛盾”。

1 南京涉農(nóng)鎮(zhèn)街發(fā)展面臨的主要矛盾

特大城市的集聚效應(yīng)和城市化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致城市人口將占據(jù)更多的城市用地，城市空間將不可避免地向外圍擴(kuò)張，部分涉農(nóng)鎮(zhèn)街將是城市空間擴(kuò)張的主要載體。但現(xiàn)階段涉農(nóng)鎮(zhèn)街的發(fā)展也面臨著種種矛盾。

1.1 自身發(fā)展的土地需求量大

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長(zhǎng)期以來，南京區(qū)域中心城市對(duì)外圍農(nóng)村地區(qū)的輻射和帶動(dòng)作用并不明顯，當(dāng)長(zhǎng)期滯后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平面臨發(fā)展迅猛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域環(huán)境時(shí)，外圍涉農(nóng)鎮(zhèn)街的發(fā)展需求就顯得無比旺盛，直接體現(xiàn)為大量低效占用豐富的土地資源。分析其原因，主要可歸納為：一是職能定位模糊。模糊的職能定位，導(dǎo)致涉農(nóng)鎮(zhèn)街多以工業(yè)產(chǎn)業(yè)為主體的綜合型城鎮(zhèn)為主導(dǎo)定位，反映在空間層面上，是突破規(guī)劃，大規(guī)模興辦鎮(zhèn)街工業(yè)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，對(duì)用地需求也隨之增大。二是發(fā)展目標(biāo)游離。游離的發(fā)展目標(biāo)，造成涉農(nóng)鎮(zhèn)街以完成上級(jí)考核為宗旨，以GDP數(shù)量的增加為發(fā)展的主導(dǎo)目標(biāo)。這種目標(biāo)考核體系下，鎮(zhèn)街多以犧牲環(huán)境為代價(jià)，發(fā)展高能耗、低附加值、科技含量低的產(chǎn)業(yè)，以帶來GDP數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)，這勢(shì)必需要占用大量的建設(shè)空間。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同。雷同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶來涉農(nóng)鎮(zhèn)街之間相互低效競(jìng)爭(zhēng)。鎮(zhèn)街紛紛興辦規(guī)模小、產(chǎn)能低的園區(qū)，難以形成規(guī)模效應(yīng)和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，只能在短時(shí)間內(nèi)選擇相似的產(chǎn)業(yè)門類，通過低端的惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)輔以空間規(guī)模的擴(kuò)張帶動(dòng)產(chǎn)出的增加。

1.2 土地使用效率低

2010年底，南京市城鎮(zhèn)建設(shè)用地850平方公里，城鎮(zhèn)人口620萬(wàn)，人均建設(shè)用地（包括鎮(zhèn)）137平方米/人，城鎮(zhèn)建設(shè)用地上的地均二三產(chǎn)GDP僅為5.88億元/平方公里，而2005年，深圳城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地均產(chǎn)值已達(dá)7億元/平方公里。另一方面，南京工業(yè)用地的地均產(chǎn)值約為8.35億元/平方公里，相比蘇州工業(yè)園區(qū)一期工業(yè)用地地均工業(yè)增加值22億元/平方公里、深圳2010年工業(yè)用地地均20億元/平方公里的指標(biāo)，更是相差甚遠(yuǎn)。而從目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)門類選擇和發(fā)展速度看，與蘇州規(guī)劃2020年工業(yè)地均產(chǎn)值25-30億元/平方公里的目標(biāo)差距將越拉越大。

因此，總體來講南京市域土地利用方式較為粗放，土地利用效率低下。究其原因，主要是市域內(nèi)發(fā)展重點(diǎn)不夠突出和分散小單元的考核體制影響。在GDP等政績(jī)考核制度的影響下，全市所有涉農(nóng)鎮(zhèn)街都在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)不同程度地發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)，突破了全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，導(dǎo)致發(fā)展重點(diǎn)不突出，土地低效利用。

1.3 土地使用結(jié)構(gòu)性不好

城鄉(xiāng)土地低效利用和建設(shè)空間呈現(xiàn)跳躍式擴(kuò)張。一方面，南京城市長(zhǎng)期保持的“多心開敞、軸向組團(tuán)”發(fā)展的空間格局正變得模糊不清。新市區(qū)的城鎮(zhèn)功能未能達(dá)到規(guī)劃預(yù)期，尚未成熟的“TOD開發(fā)模式”沒有帶來新市區(qū)和新城的跨越式發(fā)展，更多的是將外圍人群吸引進(jìn)主城區(qū)，傳統(tǒng)商業(yè)中心功能更加強(qiáng)化，外圍新市區(qū)的功能不健全。同時(shí)，城市綠色開敞空間則被建設(shè)用地侵占，城市建成區(qū)逐漸呈連片發(fā)展趨勢(shì)。另一方面，外圍涉農(nóng)鎮(zhèn)街的土地利用結(jié)構(gòu)則較為混亂。鎮(zhèn)區(qū)土地利用不集聚，空間結(jié)構(gòu)雜亂無序，常常為了吸引所謂的重大招商項(xiàng)目，跳出鎮(zhèn)區(qū)集中用地，在鎮(zhèn)區(qū)甚至鎮(zhèn)域內(nèi)任意圈地，造成鎮(zhèn)街空間結(jié)構(gòu)混亂，無章可循。

因此，南京城鄉(xiāng)土地使用存在結(jié)構(gòu)性問題。究其原因，既有城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和開敞空間內(nèi)的發(fā)展需求預(yù)計(jì)和應(yīng)對(duì)不足，也有各級(jí)發(fā)展主體對(duì)規(guī)劃成果缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，違反規(guī)劃使用城鄉(xiāng)建設(shè)空間的緣故。

1.4 城鎮(zhèn)空間尺度大, 以城市的手法規(guī)劃農(nóng)村空間

新市鎮(zhèn)通常是一種小尺度的、以街巷空間為主導(dǎo)的、以慢行交通為銜接的空間形態(tài)。它既具有城市的部分功能和空間特點(diǎn)，同時(shí)，更加具備農(nóng)村地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)和生活特征。但目前涉農(nóng)地區(qū)的規(guī)劃大多仍由城市規(guī)劃師負(fù)責(zé)編制，城市規(guī)劃師由于缺少農(nóng)村地區(qū)的生活體驗(yàn)，更加沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)，所以大多是以城市的手法來規(guī)劃農(nóng)村的空間，造成農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出大馬路、大廣場(chǎng)、大綠地的現(xiàn)象，與傳統(tǒng)的農(nóng)村空間形態(tài)格格不入；農(nóng)村地區(qū)的住宅也是高樓林立，農(nóng)民“被上樓”，給農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來極大的不便。

2 城市總體規(guī)劃對(duì)涉農(nóng)鎮(zhèn)街空間發(fā)展的要求

2007年，南京開展的新一輪城市總體規(guī)劃的修編將市域13個(gè)區(qū)縣整體列入規(guī)劃區(qū)范圍，從“全域統(tǒng)籌、一體發(fā)展”的角度，在市域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等方面，對(duì)涉農(nóng)地區(qū)的空間發(fā)展加以控制和引導(dǎo)。

2.1 市域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃

2.1.1 空間結(jié)構(gòu)—引導(dǎo)新市鎮(zhèn)的集群發(fā)展

規(guī)劃依據(jù)城鄉(xiāng)空間分布特征和自然資源稟賦，在市域范圍內(nèi)形成“兩帶一軸”的空間布局（圖2）?！皟蓭б惠S”的空間結(jié)構(gòu)基本涵蓋了南京市域內(nèi)大部分涉農(nóng)鎮(zhèn)街，規(guī)劃通過帶狀綜合交通走廊強(qiáng)化外圍建成區(qū)，特別是涉農(nóng)鎮(zhèn)街與城市中心區(qū)之間的聯(lián)系；同時(shí)，通過軸帶上的城鎮(zhèn)單元帶動(dòng)其周邊的涉農(nóng)鎮(zhèn)街，形成集群優(yōu)勢(shì)，連片發(fā)展。

2 市域城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)圖

2.1.2 等級(jí)結(jié)構(gòu)—強(qiáng)化新市鎮(zhèn)和新社區(qū)的扁平化發(fā)展

本輪南京總規(guī)修編在繼承原有“一城三區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念、更加突出城鎮(zhèn)空間單元的扁平化發(fā)展。為適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展日益扁平化的趨勢(shì)和特征、體現(xiàn)發(fā)展權(quán)的均等、加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)街道或非鎮(zhèn)街政府所在地的集中建設(shè)地區(qū)的規(guī)劃管理，不再細(xì)分重點(diǎn)鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)，統(tǒng)稱為新市鎮(zhèn)；并將農(nóng)村居民點(diǎn)（新社區(qū)）納入統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建全域南京四級(jí)城鄉(xiāng)空間體系，形成“中心城①為了更好地強(qiáng)化中心城市的地位和功能，促進(jìn)更加集中集約的發(fā)展，并突出中心城的概念，城市總體規(guī)劃將主城、副城和外圍部分功能組團(tuán)統(tǒng)稱為中心城?！鲁恰率墟?zhèn)—新社區(qū)”的城鄉(xiāng)等級(jí)結(jié)構(gòu)，全面突出了空間單元在發(fā)展層級(jí)上的扁平化，新市鎮(zhèn)與中心城區(qū)、新城之間的聯(lián)系將更加緊密。

2.1.3 職能結(jié)構(gòu)—強(qiáng)調(diào)新市鎮(zhèn)差異化發(fā)展

根據(jù)南京市域城鄉(xiāng)空間體系的劃分，四級(jí)城鄉(xiāng)空間單元的職能分工各不相同。中心城區(qū)是南京區(qū)域中心城市功能的集中承載地和現(xiàn)代都市區(qū)功能的核心區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；新城是一定地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、城市服務(wù)功能和城鎮(zhèn)化人口的集聚區(qū)；新市鎮(zhèn)則是建制鎮(zhèn)和涉農(nóng)街道的集中建設(shè)地區(qū)，既是郊區(qū)縣非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)人口的重要集聚地，也是服務(wù)和帶動(dòng)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的基地；新社區(qū)是農(nóng)村地區(qū)行政管理、設(shè)施配套、社會(huì)服務(wù)等各項(xiàng)功能的最基本載體。新市鎮(zhèn)和新社區(qū)具體的職能定位和分工，更加強(qiáng)調(diào)通過自身資源環(huán)境的利用和特色的塑造，走差異化發(fā)展的道路。

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2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)

規(guī)劃提出2020年，南京全市要形成“以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體、先進(jìn)制造業(yè)為支撐、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。結(jié)合“多中心開敞式”規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)，在市域范圍內(nèi)，以傳統(tǒng)的城市中心——新街口為核心，形成“圈層式”的二三產(chǎn)業(yè)布局（圖3）。規(guī)劃明確外圍涉農(nóng)地區(qū)新市鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是先進(jìn)制造業(yè)的主要空間載體。同時(shí)，專門明確涉農(nóng)鎮(zhèn)街產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，即農(nóng)村地區(qū)除了依托新市鎮(zhèn)積極發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)外，還應(yīng)結(jié)合鎮(zhèn)村布局，突出特色，積極利用開敞空間，在對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)進(jìn)行適度復(fù)合利用，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游休閑等產(chǎn)業(yè)，以完善生態(tài)功能體系，提升開敞空間品質(zhì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并且增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)和提高農(nóng)民收入水平。

2.3 基本公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃引導(dǎo)

為提升外圍涉農(nóng)鎮(zhèn)街地區(qū)基本公共服務(wù)配套水平，配合總規(guī)修編，專門制定《南京市農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃指引（試行）》，作為涉農(nóng)地區(qū)公共設(shè)施配套的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，要求加快推進(jìn)新市鎮(zhèn)和村莊（新社區(qū)）文化、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)設(shè)施和城鄉(xiāng)干線公路、區(qū)域供水一體化、通信設(shè)施一體化等交通市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

3 破解土地利用發(fā)展矛盾的規(guī)劃思考及對(duì)策

根據(jù)南京市城市總體規(guī)劃（2007-2020）經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)預(yù)測(cè)，2020年全市GDP總量將達(dá)16000億元。按照既定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，南京在加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)涵提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，將不可避免地進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)建設(shè)空間的外延擴(kuò)張，外圍涉農(nóng)鎮(zhèn)街的土地使用結(jié)構(gòu)將面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此，必須在加大優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，加快資源整合和集約利用土地力度，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策的實(shí)施，尋求破解土地利用發(fā)展矛盾的新對(duì)策。

3.1 開展分類考核, 促進(jìn)科學(xué)發(fā)展

涉農(nóng)鎮(zhèn)街土地利用效率低下、使用結(jié)構(gòu)性不好的一個(gè)重要原因是上級(jí)政府政績(jī)考核指標(biāo)在無形中迫使鎮(zhèn)街政府盲目追求GDP 增長(zhǎng)。因此，應(yīng)該根據(jù)涉農(nóng)鎮(zhèn)街的資源稟賦條件和現(xiàn)狀資源特點(diǎn)，建立分類考核的指標(biāo)體系，輔以量化的權(quán)重指標(biāo)，促進(jìn)鎮(zhèn)街的科學(xué)發(fā)展。在建立分類考核的基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)選擇一批涉農(nóng)鎮(zhèn)街作為試點(diǎn)，開展先行先試工作。

3.1.1 突出分類指導(dǎo)，注重考核實(shí)效

以城市總體規(guī)劃功能區(qū)劃分為依據(jù)，結(jié)合鎮(zhèn)街發(fā)展實(shí)際，將66個(gè)鎮(zhèn)街分為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)三大主導(dǎo)類型，強(qiáng)化分類評(píng)價(jià)，差異化考核（表1）。對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型鎮(zhèn)街，重點(diǎn)考核農(nóng)業(yè)空間布局、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)民合作組織發(fā)展等指標(biāo)；對(duì)于先進(jìn)制造業(yè)主導(dǎo)型鎮(zhèn)街，重點(diǎn)考核產(chǎn)業(yè)集群、工業(yè)投資、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等指標(biāo)；對(duì)于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型鎮(zhèn)街，重點(diǎn)考核服務(wù)業(yè)占比、專業(yè)市場(chǎng)建設(shè)等指標(biāo)。

表1 郊縣鎮(zhèn)街科學(xué)發(fā)展定位及考評(píng)分類名單

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根據(jù)不同的分類，建立基本指標(biāo)、分類指標(biāo)和加分指標(biāo)相結(jié)合的鎮(zhèn)街科學(xué)發(fā)展考核指標(biāo)體系，逐步取代原有的GDP單一的指標(biāo)考核方法，以促進(jìn)鎮(zhèn)街科學(xué)發(fā)展、特色發(fā)展。其中，基本指標(biāo)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、生態(tài)文明和和諧穩(wěn)定等4個(gè)方面來量化考核；分類指標(biāo)則根據(jù)不同類型的鎮(zhèn)街功能定位，建立相應(yīng)的考核指標(biāo)體系；加分指標(biāo)則是鼓勵(lì)鎮(zhèn)街在生態(tài)保護(hù)、園區(qū)集約發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等方面創(chuàng)新發(fā)展，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，最后結(jié)合兩大類基礎(chǔ)指標(biāo)的加權(quán)，得出總得分，注重考核的實(shí)效。

3.1.2 確定試點(diǎn)鎮(zhèn)街，先行先試，引導(dǎo)發(fā)展

結(jié)合分類考核的指標(biāo)體系，在綜合分析全市涉農(nóng)鎮(zhèn)街的區(qū)位特征、資源稟賦條件、現(xiàn)狀發(fā)展的實(shí)際情況等因素后，確定了六合區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)等11個(gè)鎮(zhèn)街作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、一體發(fā)展的試點(diǎn)，以先行探索破解鎮(zhèn)街土地利用發(fā)展矛盾的路徑。根據(jù)不同的城市化水平和區(qū)位空間特征，試點(diǎn)鎮(zhèn)街主要分為三大類：即位于主城10-20公里半徑范圍內(nèi)的麒麟街道、鐵心橋街道；位于主城20-40公里半徑范圍內(nèi)的靖安街道、星甸鎮(zhèn)、烏江鎮(zhèn)、谷里街道、橫溪街道；位于40公里半徑范圍以外的竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)、金牛湖街道、白馬鎮(zhèn)和東壩鎮(zhèn)。空間分布特征決定了鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，其村莊布局、村民搬遷安置的方式也是各不相同的（圖4，圖5）。

3.2 開展新市鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃, 完善公共配套, 盤活存量資源

以城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化為總體目標(biāo)，編制以新市鎮(zhèn)為主體的總體規(guī)劃、近期建設(shè)地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和新社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃，以完善農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)配套，改善農(nóng)村地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，塑造城鄉(xiāng)空間特色，盤活農(nóng)村地區(qū)存量資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)，全面推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程。

3.2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的主要內(nèi)容

（1）新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃

以新市鎮(zhèn)為主體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)整體鎮(zhèn)街的推進(jìn)實(shí)施，關(guān)注的重點(diǎn)也由鎮(zhèn)區(qū)擴(kuò)大至全鎮(zhèn)域的范圍。突出強(qiáng)調(diào)：一是要將鎮(zhèn)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地、集體建設(shè)用地、農(nóng)用地和生態(tài)涵養(yǎng)用地的空間劃定和落地，尤其是要依據(jù)全市農(nóng)業(yè)“1115”工程②南京市委根據(jù)基本農(nóng)田總量安排，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間細(xì)分至門類，并落實(shí)到空間，在全市內(nèi)打造 100 萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)糧油、100萬(wàn)畝經(jīng)濟(jì)林果、100萬(wàn)畝高效養(yǎng)殖和50萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)菜地，簡(jiǎn)稱“農(nóng)業(yè)1115工程”。在鎮(zhèn)街的分布，劃定鎮(zhèn)街的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間；二是要結(jié)合現(xiàn)狀村莊居民點(diǎn)的布局，確定鎮(zhèn)域內(nèi)新社區(qū)的數(shù)量、規(guī)模、布局、拆遷安置的主要方向等內(nèi)容；三是在新市鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)重要地段，要結(jié)合自然地貌特征和條件，開展城市設(shè)計(jì)研究。

（2）新市鎮(zhèn)近期建設(shè)地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃

新市鎮(zhèn)近期建設(shè)地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃作為鎮(zhèn)街近期實(shí)施規(guī)劃建設(shè)的重要法律依據(jù)，應(yīng)充分聽取地方政府的發(fā)展需求，為鎮(zhèn)街近期建設(shè)項(xiàng)目提供空間保障。重點(diǎn)關(guān)注：一是近期建設(shè)地區(qū)范圍應(yīng)包含“十二五”規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目發(fā)展空間，確保街鎮(zhèn)近期發(fā)展的重大項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)空間的落地；二是搬遷至新市鎮(zhèn)區(qū)的農(nóng)民安置的具體用地安排；三是新市鎮(zhèn)中心區(qū)的各項(xiàng)功能和配套應(yīng)符合發(fā)展實(shí)際需求；四是空間布局要與小城鎮(zhèn)的建設(shè)方式、生活方式、空間尺度相適應(yīng)，如用地功能的復(fù)合、擁有適合交流的場(chǎng)所空間、建筑高度以多層為主等特征。

（3）新社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃

新社區(qū)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)以新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的鎮(zhèn)村布局體系為基礎(chǔ)，以便于農(nóng)民生產(chǎn)生活為基本原則，不同類型的村莊，提出相應(yīng)的發(fā)展策略。對(duì)于保留特色村，要明確以環(huán)境綜合整治為主，保留村莊原有的特點(diǎn)，傳承村莊歷史文化特色；對(duì)鎮(zhèn)區(qū)附近的新社區(qū)，應(yīng)明確土地的屬性及相應(yīng)的指標(biāo)，強(qiáng)化新社區(qū)的基本公共服務(wù)配套與鎮(zhèn)區(qū)居民的均等化，保留適應(yīng)村民生活的基本功能（如規(guī)劃要注重保留舉辦紅白喜事的場(chǎng)所空間等等）；對(duì)新選址規(guī)劃的新社區(qū)，應(yīng)考慮到就近生產(chǎn)生活的原則，確定合適的社區(qū)規(guī)模，完善基本公共服務(wù)配套和基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，要注重與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，拓展農(nóng)村資源為鄉(xiāng)村旅游服務(wù)的途徑。

（4）其他類型的規(guī)劃

在完成三類法定規(guī)劃的基礎(chǔ)上，適時(shí)開展其他類型的規(guī)劃編制工作。如包含工業(yè)產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)等不同類型產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；新市鎮(zhèn)中心地段或重要節(jié)點(diǎn)的城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)；開展農(nóng)民安置或復(fù)建小區(qū)的修建性詳細(xì)規(guī)劃等等。

3.2.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)性分析

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃重點(diǎn)要解決規(guī)劃實(shí)施過程中“人、地、錢”3項(xiàng)核心要素的關(guān)系，并最終將鎮(zhèn)街的發(fā)展思路落實(shí)到空間布局中。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要以鎮(zhèn)街“十二五”規(guī)劃的相關(guān)發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，開展經(jīng)濟(jì)分析研究，保障各類目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào)。

（1）人往何處去

所謂人，是指人口規(guī)模，既包含現(xiàn)狀農(nóng)村人口的規(guī)模和分布，也包含規(guī)劃城鄉(xiāng)居民的規(guī)模和去向。通過梳理鎮(zhèn)街現(xiàn)狀人口規(guī)模，分析鎮(zhèn)街歷年自然增長(zhǎng)、機(jī)械增長(zhǎng)的變化規(guī)律，預(yù)測(cè)規(guī)劃期末鎮(zhèn)街人口總量，尤其是通過從事三次產(chǎn)業(yè)人口規(guī)模的變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化，預(yù)測(cè)鎮(zhèn)域內(nèi)未來從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，布局合理的鎮(zhèn)村體系。

根據(jù)鎮(zhèn)村體系結(jié)構(gòu)和新社區(qū)布局，涉及的農(nóng)民房屋拆遷，在充分尊重農(nóng)民意愿、妥善解決農(nóng)民生產(chǎn)、就業(yè)等問題的前提下，盡可能引導(dǎo)農(nóng)民到新城、新市鎮(zhèn)集中安置，以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，減少過程性浪費(fèi)，避免將來二次拆遷。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，不能過度追求農(nóng)民集中居住，適當(dāng)?shù)墓ぷ靼霃?、和諧的鄰里空間、離地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障等等都是搬遷農(nóng)民新社區(qū)規(guī)劃選址和建設(shè)的重要參考依據(jù)。特別是對(duì)拆遷面積較大村莊，在完善水、電、路、氣等生產(chǎn)、生活配套設(shè)施的前提下，可以引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃新社區(qū)等集中居住點(diǎn)統(tǒng)一安置。

（2）地往何處用

所謂地，是指新市鎮(zhèn)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。其中，建設(shè)用地指標(biāo)主要包含兩部分內(nèi)容，一是從中央政府層層分解下來到鎮(zhèn)街層級(jí)的建設(shè)用地指標(biāo)。在確保基本農(nóng)田總量不變、農(nóng)地產(chǎn)出的質(zhì)量提升、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提下，上級(jí)分解的建設(shè)用地指標(biāo)往往較少；二是通過土地整理的集中建設(shè)用地指標(biāo)。村莊撤并整理后，盤活存量資源的土地指標(biāo)是城鄉(xiāng)建設(shè)空間拓展的主要載體。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地則主要是土地整理后集中成片的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。

對(duì)于通過宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾形成的建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)民安置房建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其它新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村居民點(diǎn)的空間分布、規(guī)模大小、村莊空間形態(tài)都應(yīng)在鎮(zhèn)域規(guī)劃中予以明確表達(dá)。結(jié)余部分的建設(shè)空間，則可通過有償調(diào)劑、市場(chǎng)交易等形式，用于城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。

對(duì)于通過工程實(shí)施形成的成片良田，可通過市場(chǎng)方式，引進(jìn)本地或外地農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也可以由地方政府牽頭，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成立合作組織合作經(jīng)營(yíng)。對(duì)于離地農(nóng)民，根據(jù)具體情況，可參照征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和待遇，納入被征地農(nóng)民基本生活保障體系，也可直接進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)于暫時(shí)不具備完全人地分離條件的地方或者農(nóng)民不愿意放棄承包地的，可以通過土地入股或土地租賃方式等進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（3）錢從何處來

所謂錢，是指用于鎮(zhèn)街實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民有序搬遷安置的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用。這個(gè)費(fèi)用主要包括3個(gè)方面，一是鎮(zhèn)街本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來財(cái)政收入的增加；二是上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；三是通過土地整理政策的實(shí)施，整理出土地指標(biāo)，將這些新增的“地票”轉(zhuǎn)賣給城鎮(zhèn)集中建設(shè)地區(qū)。

通常，前面兩項(xiàng)的資金對(duì)于大規(guī)模的農(nóng)民搬遷而言是難以為繼的，第三部分的資金通常則是農(nóng)民搬遷安置的最主要的經(jīng)濟(jì)來源。通過土地整理政策實(shí)施，城市實(shí)現(xiàn)了建設(shè)空間的轉(zhuǎn)移，鎮(zhèn)街則得到了相應(yīng)的啟動(dòng)資金，解決了農(nóng)民搬遷的費(fèi)用。編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，應(yīng)通過土地指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)分析，測(cè)算相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用。

通過人、地、錢三者關(guān)系的分析，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街各類空間的劃定。同時(shí)，結(jié)合鎮(zhèn)街社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與鎮(zhèn)街現(xiàn)狀地均產(chǎn)出的關(guān)系，一方面，從戰(zhàn)略的高度上，選擇適應(yīng)鎮(zhèn)街發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)門類，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口就業(yè)的關(guān)系；另一方面，從節(jié)約集約利用土地的角度，提出鎮(zhèn)街現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)施策略。

3.3 開展土地綜合整治, 為新市鎮(zhèn)發(fā)展提供空間保障

《南京市土地利用總體規(guī)劃（2007-2020）》劃定了城鄉(xiāng)建設(shè)空間的總體規(guī)模和基本空間位置，尤其是對(duì)基本農(nóng)田等剛性約束指標(biāo)予以明確劃定。土地利用規(guī)劃從保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地的角度對(duì)土地指標(biāo)的供給提出了嚴(yán)格的控制要求，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則從城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求層面提出了用地空間的需求，兩者之間數(shù)值的差距和空間的錯(cuò)位給各級(jí)操作主體帶來了困惑。

土地綜合整治是依法對(duì)農(nóng)村地區(qū)低效和不合理利用的田、水、路、林、村、房等進(jìn)行綜合整治，提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動(dòng)。土地綜合整治是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在土地供給與需求總量和空間位置上矛盾的紐帶和橋梁。

3.3.1 現(xiàn)階段南京的農(nóng)村土地綜合整治

面臨空間資源匱乏的局面，南京創(chuàng)新地開展土地綜合整治規(guī)劃，以破解土地資源匱乏的難題。土地綜合整治以鎮(zhèn)街為單位統(tǒng)一規(guī)劃、以村為單位整體推進(jìn)，以村鎮(zhèn)建設(shè)為載體，把增加農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的集中度、流動(dòng)性、財(cái)產(chǎn)性作為突破口，以萬(wàn)頃良田建設(shè)工程、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整理復(fù)墾開發(fā)、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等各類項(xiàng)目為載體，與新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)地重整、村鎮(zhèn)重建、產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約。

3.3.2 南京農(nóng)村土地綜合整治具體內(nèi)容

一是推進(jìn)村莊整治，優(yōu)化村莊用地結(jié)構(gòu)布局。依據(jù)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和新農(nóng)村布點(diǎn)建設(shè)，調(diào)整撤并布局分散的自然村，合理開發(fā)利用農(nóng)村住宅置換騰退后的宅基地、村內(nèi)廢棄地、空閑地，以農(nóng)用地、宅基地、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施整治為重點(diǎn)，改造舊村、建設(shè)新村。

二是加強(qiáng)土地整理，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。開展田、水、路、林、村綜合整治，集中連片推進(jìn)土地平整和農(nóng)田水利、田間道路、林網(wǎng)等建設(shè)，既可以增加耕地面積，更可以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

三是完善設(shè)施配套，改善人居環(huán)境。以農(nóng)村居民點(diǎn)為基礎(chǔ)，完善農(nóng)村水、電、路以及生活垃圾、污水收集和處理等基礎(chǔ)設(shè)施，健全教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、社會(huì)養(yǎng)老、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等公共服務(wù)設(shè)施，有效改善農(nóng)村居住環(huán)境。

四是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。積極推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，推廣應(yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，確保農(nóng)民持續(xù)增收。

五是實(shí)施增減掛鉤，破解用地保障難題。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在優(yōu)先保證農(nóng)民安置和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，把節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)，通過有償轉(zhuǎn)讓，調(diào)劑到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)使用。

3.3.3 農(nóng)村土地綜合整治的推進(jìn)路徑

（1）萬(wàn)頃良田建設(shè)工程

萬(wàn)頃良田工程是依據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，以土地開發(fā)整理項(xiàng)目為載體，通過對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量；同時(shí)，通過有序引導(dǎo)農(nóng)村居民遷移到城鎮(zhèn)集中居住，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，通過對(duì)宅基地復(fù)墾等措施，建成大面積、連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，優(yōu)化區(qū)域土地利用布局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標(biāo)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

涉農(nóng)鎮(zhèn)街實(shí)施萬(wàn)頃良田工程后，通過復(fù)墾新增的耕地面積將給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，待經(jīng)營(yíng)性用地出讓后歸還50%用于再周轉(zhuǎn)。通過萬(wàn)頃良田建設(shè)工程，最終實(shí)現(xiàn)耕地資源、建設(shè)用地資源、勞動(dòng)力資源、市場(chǎng)需求與公共服務(wù)資源的有效集聚。

（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是將農(nóng)村閑置或低效利用的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，按照“建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少”的原則，在保證農(nóng)民安置房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等用地外，將部分富余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)建設(shè)使用，用于城鎮(zhèn)建設(shè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用獲得的土地增值收益反哺農(nóng)村。

涉農(nóng)鎮(zhèn)街實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，拆舊復(fù)墾新增的耕地將給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，待經(jīng)營(yíng)性用地出讓后歸還50%用于再周轉(zhuǎn)。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，有效解決農(nóng)村用地耕地經(jīng)營(yíng)分散、村莊布局凌亂、保障水平較低下等問題和矛盾，也是緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、杜絕違法違規(guī)用地發(fā)生的一項(xiàng)重要舉措。

（3）農(nóng)村住宅置換安置房

農(nóng)村住宅置換安置房是指將農(nóng)村居民依法取得的宅基地上的住房，統(tǒng)一置換到符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的集中居住區(qū)內(nèi)。

農(nóng)宅置換安置房根據(jù)其所在不同區(qū)域分為兩種途徑實(shí)施。一是對(duì)于土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)宅置換整理，不能納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與萬(wàn)頃良田項(xiàng)目庫(kù)，置換出來的原農(nóng)村宅基地可以進(jìn)行復(fù)墾整理但不得改變地類性質(zhì)；也可以在建設(shè)項(xiàng)目征地前，按規(guī)劃用途，臨時(shí)用于標(biāo)準(zhǔn)廠房、商貿(mào)服務(wù)等經(jīng)營(yíng)和使用，產(chǎn)生的收益由鎮(zhèn)街政府統(tǒng)籌用于農(nóng)村住宅置換工作。二是對(duì)于土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外農(nóng)宅置換整理，原宅基地等集體建設(shè)用地原則上納入萬(wàn)頃良田建設(shè)工程、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等拆舊復(fù)墾項(xiàng)目庫(kù)，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有關(guān)政策規(guī)定統(tǒng)籌進(jìn)行推進(jìn)。

4 結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)建設(shè)需求日益增長(zhǎng)和土地供給日趨緊縮的矛盾是每個(gè)城市都會(huì)面臨的難題，南京在新市鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃等工作將有益于同類型城市開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)工作，對(duì)不同地區(qū)和不同發(fā)展水平的城市，同樣具備一定借鑒作用?？傊涌鞂?shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，在完善農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)配套的基礎(chǔ)上，整合農(nóng)村地區(qū)的空間資源，盤活存量空間資源，提高土地節(jié)約集約利用，破解城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展矛盾，為城鄉(xiāng)建設(shè)空間拓展作儲(chǔ)備是一條可行之路，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必由之路。

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