姜正芳

世博園區(qū)導(dǎo)覽等地圖產(chǎn)品

0 引言

上海的測繪地理信息管理工作現(xiàn)狀如何？存在哪些突出問題？如何按照中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國家局的要求，采取有力措施，提升測繪地理信息管理工作的能力和水平，推動我們的事業(yè)又好又快地發(fā)展。根據(jù)對國家測繪地理信息管理法律法規(guī)和方針政策的理解，結(jié)合工作實踐和實際，就統(tǒng)一監(jiān)管和公共服務(wù)方面談點粗淺的認(rèn)識和想法。

1 管理體制

上海測繪管理體制有3個特點：一個是法規(guī)授權(quán)，《上海市測繪管理條例》規(guī)定，上海市測繪管理辦公室負(fù)責(zé)本市測繪管理工作。二是上海市委市府發(fā)文明確，市測管辦、市測繪院兩塊牌子，一套班子，行使上海測繪管理的政府職能。三是區(qū)、縣負(fù)有測繪管理職責(zé)，區(qū)、縣設(shè)有測繪專管員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有護標(biāo)員，但基礎(chǔ)測繪、測繪行政審批、測繪行政執(zhí)法等主要測繪管理內(nèi)容實行的是一級管理模式。這3個特點，與上海轄區(qū)面積相對較小、經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展相對較快、測繪地理信息市場發(fā)展相對迅速的實際，經(jīng)過條例實施以來的20多年的檢驗，證明是基本相適應(yīng)的。

但是，上海的這個測繪管理體制，與修訂后的《測繪法》的規(guī)定，與測繪地理信息產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展現(xiàn)實，與改革發(fā)展新形勢的趨勢，與國家局對測繪管理體制政策的要求，則有不小的差距。第一，還不是行政管理部門，不符合法律規(guī)定。第二，還沒有納入政府序列，名不副實。第三，人員編制、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、管理職能，上海市政府沒有正式明確公布，法定的管理職能有些難以落實到位。正由于這些差距和缺憾，也帶來了一些問題，突出表現(xiàn)在：測繪地理信息管理工作上的重大問題難以直接和迅速上報反映，也就難以更快更直接地得到及時有力的領(lǐng)導(dǎo)、幫助和監(jiān)督；測繪地理信息管理重大工作難以更快更好得到相關(guān)管理部門的支持、配合和協(xié)助，管理質(zhì)量和效率受到影響。因此，管理體制仍然是困擾我們?nèi)〉酶蟪煽兊囊粋€重點問題。

近兩年，中央、國務(wù)院非常重視測繪管理的機構(gòu)建設(shè)，在新一輪的政府機構(gòu)改革中，從人員編制、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、工作職能等方面，對國家測繪地理信息管理部門予以加強。前一段時間國家測繪局更名為國家測繪地理信息局（簡稱“國家測繪局”），更使測繪管理部門名副其實，名正言順，彰顯了地位和作用，強化了職責(zé)。

1

中央、國家對測繪地理信息管理機構(gòu)建設(shè)的重視和加強，為上海測繪管理體制完善健全提供了一個重大的機遇。為了更好地體現(xiàn)和強化對地理信息產(chǎn)業(yè)的政策引導(dǎo)和服務(wù)、地理信息市場監(jiān)管和信息安全管理等方面的職能，爭取最有利上海測繪地理信息工作發(fā)展的管理體制，上海測管部門應(yīng)當(dāng)加緊做好兩項工作。一是加快測繪機構(gòu)更名工作，理順隸屬關(guān)系。按照國家測繪局行政管理體制改革的定位目標(biāo)，積極做好向市政府和有關(guān)部門的匯報協(xié)調(diào)工作，主動爭取市政府的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的支持幫助，爭取實現(xiàn)測繪管理體制新的突破。二是加緊機構(gòu)建設(shè)專題研究，按照鞏固、完善、健全的目標(biāo)，牢牢把握住獨立的部門，合理的機構(gòu)，適當(dāng)?shù)木幹?，明確的職責(zé)原則，設(shè)計多種方案，以適應(yīng)于形勢和改革的發(fā)展。

如果管理體制得到鞏固和完善，上海的測繪事業(yè)一定能夠更有作為。

2 統(tǒng)一監(jiān)管

統(tǒng)一監(jiān)管是測繪地理信息管理工作的法定職責(zé)。法規(guī)的齊全，管理的規(guī)范，執(zhí)法的嚴(yán)格，監(jiān)督的到位是其重要的內(nèi)容。統(tǒng)一監(jiān)管實質(zhì)是管理的機制問題。

上海的統(tǒng)一監(jiān)管現(xiàn)狀簡而言之為：進步不小，上升空間不少。

近幾年，在國家測繪局的指導(dǎo)下，在各級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷幫助下，以及測繪管人員的努力下，取得了不小的成績，一些工作還得到了國家測繪局的認(rèn)可和獎勵。在加強測繪立法工作方面，推出了一批與國家測繪法律法規(guī)相銜接的，有上海特色的管理規(guī)定和制度，形成了以《上海市測繪管理條例》為核心，包括測繪成果管理規(guī)定，測量標(biāo)志管理辦法，地圖編制出版管理規(guī)定，測繪質(zhì)量監(jiān)督管理辦法等20多部政府規(guī)章以及規(guī)范性文件在內(nèi)的地方法規(guī)體系。還建立健全了行政許可程序規(guī)定，測繪管理主要工作程序規(guī)定，測繪行政審批辦事指南，測繪行政審批業(yè)務(wù)流程等一批行政程序規(guī)范制度，保障了管理行為有章可循。在嚴(yán)抓資質(zhì)管理和質(zhì)量監(jiān)督的基礎(chǔ)上，測繪市場準(zhǔn)入和退出機制逐步建立。目前，資質(zhì)單位已近160家。近年來，10多家資質(zhì)單位因各種因素被注銷資質(zhì)或取消部分業(yè)務(wù)范圍。在加大行政執(zhí)法力度方面，最近5年來，查處測繪違法案件44起，沒收違法物品僅地圖就有11萬余份，罰款85000余元。國家測繪局建立公布典型案件制度5年來，上海4年都有案件入選。并加強了對行政權(quán)力的監(jiān)督制度，信息公開的落實，執(zhí)法權(quán)限的劃定，責(zé)任制和追究制度的建立，行政審批聯(lián)審制度的建立，保障了對測繪管理的監(jiān)督制約。

（1）中小型水利工程的規(guī)模大小差距很大、成本低、投入的資金少，但是要求功能齊全，因為中小型大多建設(shè)在成真周邊地區(qū)，嚴(yán)重危及到集中人口的生活圈，因此需要很強的專業(yè)性和苛刻的施工條件，因此它的質(zhì)量很難把控。尤其是規(guī)模問題上，如果使用先進的大型設(shè)備，建設(shè)的專業(yè)團隊，項目成本不能保證，如果使用簡化的方法，非專業(yè)團隊的建設(shè)，質(zhì)量難以控制的保證。

盡管進步不小，但同時也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，統(tǒng)一監(jiān)管還存在一些亟待解決的問題，工作水平還有很大的上升空間。近階段，要著重抓好3個問題：

一是服務(wù)和責(zé)任意識還有待強化，能力有待提升。近幾年，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人胡錦濤總書記、溫家寶總理、李克強副總理多次對測繪工作作出重要指示，今年“兩會”《政府工作報告》指出，要積極發(fā)展地理信息新型服務(wù)業(yè)態(tài)，國家“十二五”規(guī)劃綱要也明確要求，要強化地理信息的資源建設(shè)，發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)，加快數(shù)字城市建設(shè)，加強海洋測繪?？梢哉f，黨和國家對測繪工作的重視前所未有。2011年5月，國家測繪局又更名為國家測繪地理信息局，更名不僅彰顯了測繪地理信息的重要性，更是測繪管理責(zé)任的強化，體現(xiàn)了黨和國家對測繪地理信息發(fā)展的殷切期望。隨著測繪管理范疇的拓展，測繪新技術(shù)、新設(shè)備的采用，測繪新產(chǎn)品的呈現(xiàn)，新法規(guī)的頒布施行，測繪管理人員的知識、能力也受到考驗，不少同志已經(jīng)感受到了壓力，必須增強緊迫感、責(zé)任感，從更高的層次、更寬的視野，來考慮和謀劃測繪地理信息工作。通過加強教育培訓(xùn)，建立健全科學(xué)合理的考核考評制度，促進和保證測繪管理的相關(guān)處室和人員負(fù)起責(zé)任，做好各項工作。

二是測繪法規(guī)體系有待完善，質(zhì)量有待提高。最近，通過對《測繪法》實施情況的調(diào)研，《上海市測繪管理條例》的實施評估以及規(guī)范性文件的清理，可清楚地看到，測繪法規(guī)制訂、修訂工作任務(wù)十分繁重。測繪法規(guī)體系還存在著不少的空白點，或者叫制度缺失，比如地理信息市場監(jiān)管制度，地理國情監(jiān)測制度等等，還存在著一些亟需修訂完善的法規(guī)。這些法規(guī)和規(guī)定大多制訂年限較長，其中的制度設(shè)計已經(jīng)不完全符合測繪發(fā)展和市場現(xiàn)狀的要求，比如地圖管理規(guī)定，測繪標(biāo)志管理辦法等等。根據(jù)中央、國家對建設(shè)法治政府的要求，在國家測繪局和市政府加強法治建設(shè)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，制訂完善新一輪依法行政5年實施計劃，本著以管理實際和測繪發(fā)展的需要理清輕重緩急，實行急用先立，抓住重點的方法，加強充實立法人員，推進法規(guī)的立、改、廢工作，提高立法質(zhì)量，健全法規(guī)體系。

三是測繪行政執(zhí)法有待強化，水平有待提高。有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，這是測繪行政執(zhí)法必須遵循的原則，同時，科學(xué)執(zhí)法、和諧執(zhí)法，教育與處罰相結(jié)合，也是在測繪管理中應(yīng)當(dāng)遵循的原則。上述這些原則，有著相互聯(lián)系，相互依存，相互促進的關(guān)系，不能強調(diào)一個方面或忽視另一方面。在實際管理工作中，包括在資質(zhì)管理、質(zhì)量管理、市場管理中，存在著偏寬、偏松，謹(jǐn)慎有余的情況；宣傳不夠，測繪法規(guī)的社會知曉率還不高，包括政府領(lǐng)導(dǎo)部門；管理水平或者說管理藝術(shù)還不高，處理問題精細(xì)化不到位，原則性和靈活性結(jié)合不到位，有不少經(jīng)驗教訓(xùn)。比如世博會測繪監(jiān)管保障，有幾條基本經(jīng)驗，就是綠色通道，便捷高效，關(guān)口前移，密切協(xié)作，明確分工，講求藝術(shù)。在具體案件處理中，實行“國內(nèi)國外不一樣、園內(nèi)園外不一樣、有意無意不一樣”的處理方法，受到各方好評。因此強化行政執(zhí)法，要開展執(zhí)法評查，開展案例教育，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，嚴(yán)格過錯追究，考核獎懲制度。相信統(tǒng)一監(jiān)管的加強，一定能為測繪地理信息事業(yè)創(chuàng)造一個良好的條件。

3 公共服務(wù)

測繪公共服務(wù)，既是測繪管理的一個重要方面，更是測繪管理的立足點和出發(fā)點。公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，是對測繪管理價值的反映和檢驗。

上海的測繪公共服務(wù)，基本現(xiàn)狀是基礎(chǔ)比較扎實，技術(shù)比較先進，保障比較到位，但欲上臺階也面臨考驗和挑戰(zhàn)。

2

上海測繪公共服務(wù)有著不少可圈可點之處：基礎(chǔ)測繪地理信息比較豐富，大比例尺地形圖覆蓋范圍比較廣泛，基礎(chǔ)地形圖更新周期比較快捷，實行“0512”更新機制，即1：500、1：1000、1：2000基礎(chǔ)地理信息更新周期分別為半年、1年、2年，這在全國是領(lǐng)先的?；A(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)管理比較先進，建立了包括基礎(chǔ)地形數(shù)據(jù)庫、導(dǎo)航數(shù)據(jù)庫、地名數(shù)據(jù)庫、大地數(shù)據(jù)庫、影像數(shù)據(jù)庫、地下管線數(shù)據(jù)庫、公開版地圖數(shù)據(jù)庫和三維模型數(shù)據(jù)庫等8個數(shù)據(jù)庫（圖1），并實現(xiàn)了基礎(chǔ)測繪更新與入庫的同步推進。基礎(chǔ)地理信息保障比較到位有力，建立了一套完整的社會化應(yīng)用制度，僅以近3年為例，就為各級政府機關(guān)提供工作用圖5000多幅（張），向上海市政府及各部門近70家單位贈送了基礎(chǔ)地理信息，向200多家公共公益性單位提供優(yōu)惠服務(wù)，并向社會6萬余單位（人次）提供地形圖74萬余幅，有力地保障了上海的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。測繪基準(zhǔn)體系比較健全。2000多個測繪標(biāo)志控制點構(gòu)成的基準(zhǔn)體系，覆蓋了上海市全區(qū)域，基準(zhǔn)體系的現(xiàn)代化進程也在加快。測繪公共服務(wù)產(chǎn)品不斷拓展。在傳統(tǒng)地圖產(chǎn)品基礎(chǔ)上，探索推出網(wǎng)絡(luò)電子地圖，三維數(shù)字地圖，并推出了上海地圖網(wǎng)、長三角地區(qū)地圖網(wǎng)等公益性地圖產(chǎn)品（圖2）。在測繪應(yīng)急救災(zāi)方面作用也得到應(yīng)有的發(fā)揮。

雖然亮點多，但面對日益旺盛的社會需求，面對信息化、城鎮(zhèn)化的加速推進，面對測繪信息產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，上海的測繪公共服務(wù)也面臨著新的挑戰(zhàn)和艱巨的任務(wù)。公共服務(wù)要實現(xiàn)新的提升，當(dāng)務(wù)之急要解決好以下幾個問題：

一是“天地圖上?！焙汀皵?shù)字上海”平臺的盡早建成并建立好維護更新機制。天地圖是國家確定的具有戰(zhàn)略意義的“天字號”工程，是搶占網(wǎng)絡(luò)國際競爭制高點的突破口，也是維護國家主權(quán)、增強公民版圖意識的一個重要標(biāo)志。數(shù)字上海平臺建設(shè)是實現(xiàn)測繪地理信息工作“重要基礎(chǔ)、重要支撐、重要前提、重要內(nèi)容、重要保障”作用的核心標(biāo)志和載體，對城市建設(shè)、管理、發(fā)展將發(fā)揮巨大作用，是“牛鼻子”工程。這兩項任務(wù)，責(zé)任重大，意義深遠(yuǎn)，我們必須科學(xué)系統(tǒng)謀劃，集中人力、物力，發(fā)揚攻關(guān)、攻堅精神，努力克服一切困難，盡早圓滿完成。

二是地理國情監(jiān)測規(guī)范有效地開展。地理國情監(jiān)測是國家新賦予測繪地理信息管理部門的一項重要職責(zé)。李克強副總理指出，地理國情是重要的基本國情，是搞好宏觀調(diào)控，促進可持續(xù)發(fā)展的重要決策依據(jù)，也是建設(shè)責(zé)任政府，服務(wù)政府的重要支撐。因此地理國情監(jiān)測的規(guī)范有效開展，不僅是測繪地理信息管理部門的職責(zé)和責(zé)任，更是事關(guān)國家建設(shè)和發(fā)展的“陽光工程”。地理國情監(jiān)測是一項新任務(wù)，主要涉及重要自然和人文地理要素的持續(xù)監(jiān)測、統(tǒng)計和分析研究以及及時發(fā)布監(jiān)測報告。規(guī)范有效開展這項工作，首先要解決法規(guī)支撐問題，還要結(jié)合上海實際，解決監(jiān)測工作流程，指標(biāo)體系、產(chǎn)品體系、發(fā)布平臺等問題。為此，建議設(shè)立專項調(diào)研小組，探討建立測繪與相關(guān)部門相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)有力的監(jiān)測機制，重要地理信息數(shù)據(jù)審核和發(fā)布機制，及時發(fā)布上海地理國情信息，提升測繪公共服務(wù)和保障能力。

三是基礎(chǔ)地理信息資源體系的完善。隨著信息化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，云計算、物聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)的深化應(yīng)用，特別是上?！爸腔鄢鞘小苯ㄔO(shè)行動計劃的推進，對作為重要基礎(chǔ)和支撐的基礎(chǔ)地理信息的服務(wù)需求越來越高，完善上海基礎(chǔ)地理信息資源體系也顯得更加緊迫和重要。完善和加強基礎(chǔ)地理信息，在堅持統(tǒng)一協(xié)調(diào)，按需測繪，效用優(yōu)先，科技推動的原則下，首先要深入調(diào)研，認(rèn)真分析，以實現(xiàn)市中心區(qū)、市郊建成區(qū)、重點建設(shè)區(qū)基礎(chǔ)測繪地理信息全覆蓋為目標(biāo)，以適應(yīng)上海城市發(fā)展需求相適應(yīng)為指導(dǎo)，及時、適當(dāng)、科學(xué)地擴展不同基本比例尺地形圖的覆蓋范圍，并在財力保障前提下組織實施好信息更新，滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地監(jiān)測、建設(shè)與管理以及各類用戶的應(yīng)用需求。其次，要加強協(xié)調(diào)，急用先建，以滿足和適應(yīng)各級政府管理部門和社會民生對“三維”地理信息日趨旺盛的應(yīng)用需求為指導(dǎo)，加快加速建成三維基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。三維模型數(shù)據(jù)具有真實準(zhǔn)確、直觀形象、可視化和多功能的特點，在城市規(guī)劃、土地、交通、安全、人民生活諸多領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，要針對需求，結(jié)合實際，努力實現(xiàn)重點地區(qū)超精細(xì)模型，中心城區(qū)精細(xì)模型，其他地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)模型，全區(qū)域簡單模型的全覆蓋目標(biāo)，以更好地服務(wù)于上海城市的發(fā)展。

四是地下建設(shè)地理信息的豐富。地下建設(shè)，包括地下管線地理信息，是城市基礎(chǔ)地理信息的重要組成部分。全面、準(zhǔn)確的地下建設(shè)地理信息的掌握，對于上海城市發(fā)展，城市安全，有著十分重要的意義。據(jù)不完全統(tǒng)計，上海有各類地下管線12萬公里，由于種種原因，進入我們基礎(chǔ)地理信息庫的僅5萬公里。地下管線地理信息缺失嚴(yán)重，在上海地下空間利用迅猛發(fā)展的今天，極不利于我們提升測繪服務(wù)保障水平和能力。為解決好地下建設(shè)地理信息缺失嚴(yán)重的問題，在過去工作的基礎(chǔ)上，仍要堅定不移地大力開展協(xié)調(diào)工作，爭取相關(guān)部門和市政府的支持幫助，力爭早日出臺相關(guān)的政府規(guī)章，為地下建設(shè)包括地下管線地理信息的強測制度、制約制度、協(xié)作管理制度的確立奠定法規(guī)支撐。為豐富地下建設(shè)地理信息創(chuàng)造更好的法制條件。

當(dāng)前，黨和國家對測繪地理信息工作重視的程度前所未有，社會各方對測繪地理信息需求越來越旺盛，市場應(yīng)用潛力巨大，機遇千載難逢。國家測繪局、上海市測管辦“十二五測繪發(fā)展規(guī)劃”藍圖也都已繪就，方向與目標(biāo)已經(jīng)明確，只要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實黨和國家的要求，主動爭取市政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助，開拓進取，狠抓落實，上海的測繪地理信息管理工作一定能取得更大的進步，上海地理信息事業(yè)也一定能更好、更快地發(fā)展。

[1]中國政府門戶網(wǎng)站. 中華人民共和國測繪法[EB/OL].(2005-08-05)[2012-02-10]. http://www.gov.cn/ziliao/ fl fg/2005-08/05/content_20947.htm.Chinese Government Website. Surveying and Mapping Law of the People’s Republic of China[EB/OL].(2005-08-05)[2012-02-10]. http://www.gov.cn/ziliao/ fl fg/2005-08/05/content_20947.htm.

[2]上海市人大常委會. 上海市測繪管理條例[R].2002.Standing Committee of Shanghai Municipal People.Shanghai Surveying and Mapping Management Regulations[R]. 2002.

[3]上海市人民政府. 上海市人民政府關(guān)于進一步加強測繪工作的實施意見[R]. 2009.Shanghai Municipal People's Government.Shanghai Municipal People's Government on Further Strengthening the Work of Surveying and Mapping Implementation[R]. 2009.

[4]國家測繪地理信息局. 測繪地理信息發(fā)展“十二五”總體規(guī)劃綱要[R]. 2011.National Administration of Surveying, Mapping and Geoinformation.“ The Twelfth-five” Overall Planning Compendium of Surveying, Mapping and Geoinformation Development[R]. 2011.

[5]上海市測繪管理辦公室. 測繪事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[R]. 2011.Shanghai Surveying and Mapping Management Office. The Development of Surveying and Mapping in“ the Twelfth- fi ve Year Plan” [R]. 2011.

[6]姜正芳，李海濤. 淺析上海地下管線地理信息建設(shè)工作存在的問題和對策[J]. 上海城市規(guī)劃，2008（5）：51-54..JIANG Zhengfang，LI Haitao. Questions and Countermeasures of the Geographic information Construction of the Underground Pipeline in Shanghai[J]. Shanghai Urban Planning Review，2008（5）：51-54.

[7]簡逢敏. 從數(shù)字地球到數(shù)字城市規(guī)劃——兼論上海城市規(guī)劃信息系統(tǒng)[J]. 上海城市規(guī)劃，2000（4）：23-32.JIAN Fengmin. From the Digital Earth to Digital Urban Planning——Discussion of Shanghai Urban Planning Information System[J]. Shanghai Urban Planning Review，2000（4）：23-32.

[8]簡逢敏，王劍. 數(shù)字城市群若干問題的思考——以長三角城市群發(fā)展為例[J]. 上海城市規(guī)劃，2011（5）：95-102.JIAN Fengmin，WANG Jian. Thinking on Problems of Digital City Group——Taking the Development of Digital City Group in Yangtze River Delta as an Example[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（5）：95-102.