孫書俠

摘要：在當前生活中，中國現(xiàn)行糾紛解決手段依法劃分有多種形式。但近年來，由于人們對訴訟的盲目崇拜，致使多糾紛解決手段在化解社會矛盾過程中，所發(fā)揮的作用極不均衡，甚至有些手段近乎淘汰。要改變這種現(xiàn)狀，就必須形成多手段聯(lián)動的糾紛解決機制。

關(guān)鍵詞：多手段聯(lián)動；糾紛化解機制；和諧社會

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）25-0101-03

進入新世紀以來，隨著中國改革開放不斷深入，利益格局不斷調(diào)整，社會不同階層和主體間的糾紛大量涌現(xiàn)，且逐步呈現(xiàn)出尖銳性、復雜性、群體性和突發(fā)性特征，這些嚴重影響了中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。為此，改革現(xiàn)行單一的、各自為政的糾紛解決機制，形成一種綜合的、多手段聯(lián)動的糾紛化解模式，成為全社會普遍關(guān)注的課題。本文擬對此做以粗淺分析。

一、形成多手段聯(lián)動糾紛解決機制的必要性

在當前生活中，中國現(xiàn)行糾紛解決手段可謂多種多樣。依法劃分，主要有：訴訟、仲裁、調(diào)解。其中調(diào)解根據(jù)調(diào)解者的身份不同，又可劃分為司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解多種類型。長期以來，盡管中國矛盾平息手段形式多樣，可這些諸多手段彼此在糾紛解決過程中，所承擔的任務、發(fā)揮的作用等方面，卻極不均衡。從而暴露出現(xiàn)行糾紛解決機制間內(nèi)在的缺陷，也使得對該糾紛解決機制進行改革勢在必行。

（一）由當前中國社會矛盾發(fā)展現(xiàn)狀決定的

國際經(jīng)驗證明，當一個國家人均GDP進入1 000美元～

3 000美元時，社會就會進入結(jié)構(gòu)深刻變動、利益不斷調(diào)整、機制加速轉(zhuǎn)型、各種不協(xié)調(diào)因素活躍、社會矛盾日益凸顯的高風險期。如果這時社會應對措施不力，就會導致國家經(jīng)濟徘徊不前、社會動蕩不安的后果。目前中國正處在這樣一個高風險時期。

伴隨這樣一個特殊時期的到來，一些前所未有不曾預料的、昔日看來微乎其微的普通民事、經(jīng)濟糾紛，今天卻交織、突發(fā)、激烈、大量地涌現(xiàn)出來。這些年不僅群體事件數(shù)量急劇攀升，而且規(guī)模越來越大，手段也越來越激烈，動輒到政府門前靜坐、堵塞交通要道、群體越級上訪、武裝械斗、甚至打、砸、搶、燒。嚴重影響了社會的正常秩序。

那么，是什么原因誘發(fā)這些群體事件大量發(fā)生呢？一些專家研究表明：誘發(fā)這些群體事件發(fā)生的直接或間接原因，都和老百姓的利益受損有關(guān)。因此要改變目前這種現(xiàn)狀，根本出路是政府要關(guān)心群眾疾苦，維護群眾利益，及時有效排查、疏導、化解各種糾紛，把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。而要實現(xiàn)這一目標，就需要多部門介入、多主體參與、多機制配合，即形成多手段聯(lián)動的糾紛解決機制。

（二）由當前諸糾紛解決機制發(fā)展不均衡性決定的

訴訟、仲裁、多種形式的調(diào)解，均是中國糾紛解決機制的重要組成內(nèi)容。新中國成立以來，它們各自通過不同的程序和手段，為化解糾紛構(gòu)建和諧，發(fā)揮了不可小視的作用。但近年來，隨著人們對訴訟的盲目崇拜，導致各種糾紛解決組織在工作中，苦樂不均，發(fā)展失衡。（1）法院訴訟門庭若市。在訴訟萬能論的影響下，這些年法院受案數(shù)量一路走高。這一方面說明公民的法律意識在增強，值得讓人欣慰。但另一方面卻造成了有限的司法資源難以承受案件之重，特別是大量“一文錢”官司和一些“雞毛蒜皮”糾紛持續(xù)涌入法院時，人民法院只能被淹沒在訴訟的海洋之中，司法公正自然難以保障。（2）行政調(diào)解冷冷清清。中國行政調(diào)解，配有健全的機構(gòu)和足額的人員，在今天社會矛盾觸點多、燃點低、官民關(guān)系緊張的情況下，行政調(diào)解本應大有作為，但事實正好相反，行政調(diào)解卻門前冷落。（3）人民調(diào)解基本癱瘓。在一些地方，由于人民調(diào)解組織機構(gòu)不全，一些調(diào)解員法律知識欠缺，調(diào)解手段單一、方法不活，或者調(diào)解結(jié)果不同程度受到家族勢力、權(quán)力因素影響，公正性不夠，導致人民調(diào)解在有些地方，名存實亡。

在今天社會矛盾多發(fā)的特殊時期，多糾紛解決機制之間這種不協(xié)調(diào)、不合理的發(fā)展態(tài)勢，迫使人們不得不思考，如何才能從體制結(jié)構(gòu)上重新激活各種糾紛解決手段。

（三）由司法萬能帶來的顯隱性危機決定的

由于法院訴訟具有行政調(diào)解和人民調(diào)解，難以具有的優(yōu)勢，使得訴訟成為當前人們解決糾紛的首要選擇。但是，司法在帶給人們公正的同時，也給人們帶來了結(jié)案后難以修復的后遺癥。（1）從顯性后果上看。過多的案子流入司法渠道，會使司法不堪重負，從而導致訴訟中一些案件應調(diào)不調(diào)、能調(diào)不調(diào)、以審代調(diào)，訴內(nèi)調(diào)解成為形式，或久調(diào)不決、久審不判、久拖不執(zhí)，司法質(zhì)量大打折扣，公眾維權(quán)成本升高。（2）從隱性后果上看。司法獨大，導致多數(shù)糾紛當事人耗費大量時間、金錢到法院尋求公正，最后案子結(jié)了、官司贏了，但事后人們卻不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，將所有案子不分大小、不分青紅皂白一律通過法院，依法裁判，并非最佳處理方案。因為法院“非黑即白”、“非對即錯”、“一刀兩斷”的裁判模式，往往與當事人期望的后果相去甚遠。特別是一些具有親情和鄰里關(guān)系的當事人，對簿公堂、不顧情面、相互指責的做法，常常是當事人贏了官司、丟了面子、失了親情。最后在雙方當事人心里留下了永久難以修復的創(chuàng)傷。

所以，要真正實現(xiàn)事了人和，構(gòu)建和諧社會，提高司法誠信，降低當事人維權(quán)成本，就必須根據(jù)案情的性質(zhì)、大小、影響程度，開辟多途徑受案渠道，形成多手段聯(lián)動的糾紛解決機制。

二、形成多手段聯(lián)動糾紛解決機制的具體途徑

形成多手段聯(lián)動糾紛解決機制，實質(zhì)上就是要通過對現(xiàn)行相互獨立、各自為政的糾紛解決機制，進行改革、整合、重構(gòu)，最終形成一個訴調(diào)、調(diào)調(diào)之間能夠合理銜接與有效互動的有機統(tǒng)一體系。

（一）建立健全“大人民調(diào)解”的組織網(wǎng)絡體系

在諸多糾紛解決類型中，人民調(diào)解是其中數(shù)量最多、組織最龐大的一類。而要充分發(fā)揮人民調(diào)解這一優(yōu)勢，首先要建立健全“大人民調(diào)解”的組織網(wǎng)絡體系。

1.成立市縣兩級大人民調(diào)解領導班子。領導的重視、組織的保障是完成各項工作的關(guān)鍵，建立大人民調(diào)解機制更是如此。因為構(gòu)建大人民調(diào)解機制涉及的區(qū)域大，牽扯的調(diào)解組織多，因而更需要強有力的領導和及時有效的溝通協(xié)調(diào)。組建市縣兩級領導班子，必須在市縣兩級黨委和政府的領導下，在市縣兩級政法委和司法局的牽頭和運作下進行。領導班子成員可以由法院、公安、信訪、等行政機構(gòu)人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、企事業(yè)單位，調(diào)解組織代表及工、青、婦組織代表組成。每級領導班子都應該制定出本屆、本級班子在本區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)大人民調(diào)解的目標、任務、工作計劃、具體措施及相關(guān)規(guī)章制度。

2.設立縱向三級調(diào)解組織機構(gòu)。中國現(xiàn)行調(diào)解組織分為村居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級。為實現(xiàn)跨村組、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣市“一盤棋”式的大人民調(diào)解，就必須變現(xiàn)行兩級調(diào)解組織為三級調(diào)解組織。這樣不管哪個層面出現(xiàn)了本區(qū)域調(diào)解組織不能解決的復雜糾紛時，都可以通過與上一級調(diào)解組織協(xié)商，在更大區(qū)域內(nèi)組織調(diào)解，防止矛盾激化。

3.建立橫向網(wǎng)格式和專業(yè)性調(diào)解組織。根據(jù)《中華人民共和國人民調(diào)解法》（以下簡稱為《人民調(diào)解法》）第8條和第34條規(guī)定：村民委員會、居民委員會設立人民調(diào)解委員會。企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及社會團體或其他組織根據(jù)需要，參照本法有關(guān)規(guī)定，設立人民調(diào)解委員會。但事實上近些年很多地方人民調(diào)解組織名存實亡。所以應盡快加以恢復。同時基于當前專業(yè)性、專門性糾紛大量涌現(xiàn)，一些普通調(diào)解組織和人員難以應對，因而，應吸納一些具有法律知識和專業(yè)經(jīng)驗的人士組成特殊調(diào)解組織，以彌補普通調(diào)解組織的不足。

（二）做好多手段糾紛解決機制間有效銜接

做好多手段糾紛解決機制間有效銜接，是實現(xiàn)多手段聯(lián)動解決糾紛的前提，更是實現(xiàn)訴調(diào)對接、多調(diào)聯(lián)動的軸心。為此，應從以下幾個方面著手。

1.進一步擴大人民調(diào)解的受案范圍。之所以要進一步擴大人民調(diào)解的受案范圍，一方面是基于當前多糾紛解決手段間，在操作程序、人員互動等方面越來越緊密。另一方面是基于實踐中，人民調(diào)解的運用，已遠超出現(xiàn)行法律定位的平等主體之間的民事糾紛。目前人民調(diào)解的觸角已經(jīng)延伸到平等主體之間或之外的非民事糾紛。如：土地承包、房屋拆遷、環(huán)境保護、打架斗毆等輕微行政、刑事糾紛。近年來，盡管人民調(diào)解相關(guān)法律經(jīng)過多次修改，其調(diào)解范圍也從最初僅限于適用公民之間的民事糾紛，擴大到2011年《人民調(diào)解法》規(guī)定的適用平等主體之間的民事糾紛。但仍然無法適用民事糾紛之外的其他性質(zhì)糾紛。

2.建立法院訴前案件分流制度。目前大多數(shù)當事人選擇訴訟維權(quán)，雖然是基于自主的選擇，但在部分案件中，不排除當事人這種選擇的盲目性和隨意性。為了貫徹“調(diào)解優(yōu)先原則”，許多地方法院建立了訴前案件分流制度，成立了訴調(diào)對接中心。即人民法院在立案前案件審查階段，對適合人民調(diào)解、行政調(diào)解的案件，勸解當事人先行調(diào)解，或?qū)讣扑头ㄔ涸V調(diào)對接中心進行調(diào)解。這既減輕了法院的訴訟壓力，降低了群眾的維權(quán)成本，更重要的是實現(xiàn)了多糾紛解決機制間的有效銜接。

3.嘗試設置特殊糾紛人民調(diào)解前置程序。為了降低司法裁判造成的隱性危機，一些專家學者借鑒國外做法，結(jié)合目前一些地方調(diào)解實踐提出，可以嘗試著對一些如：鄰里糾紛、親情糾紛、同事糾紛、婚姻戀愛、撫養(yǎng)贍養(yǎng)、財產(chǎn)分割繼承等特殊民事糾紛，設置人民調(diào)解前置程序。

（三）提高法院對訴外調(diào)解協(xié)議效力的司法確認

相對于訴內(nèi)調(diào)解，人民調(diào)解和行政調(diào)解一般被稱為訴外調(diào)解。由于訴外調(diào)解除仲裁裁決具有法律強制力以外，其他調(diào)解協(xié)議均不具有法律強制力。這使導致目前選擇訴訟維權(quán)人數(shù)不斷增多的原因之一。因此，要實現(xiàn)多手段聯(lián)動解決糾紛，加深訴調(diào)對接程度，就必須提高法院對訴外調(diào)解協(xié)議效力的司法確認。對此，不少地方法院采取了以下做法。

1.發(fā)出支付令。法院針對雙方當事人達成的訴外調(diào)解協(xié)議，屬于單純以給付金錢和有價證券為內(nèi)容的，如負有給付義務的一方當事人不履行義務時，無對等給付義務的另一方當事人，依協(xié)議向法院申請支付令時，法院在審查協(xié)議合法有效的前提下，就盡快比照民訴法的督促程序，向另一方當事人發(fā)出支付令。

2.依法確認。根據(jù)《人民調(diào)解法》第33條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對協(xié)議進行審查，依（下轉(zhuǎn)110頁）（上接102頁）法確認調(diào)解協(xié)議效力?！薄敖?jīng)確認后的協(xié)議，一方當事人不完全履行，對方當事人可以向法院申請強制執(zhí)行?！睂τ陬愃频男姓{(diào)解協(xié)議，法院也可以采取同樣的手段，保障協(xié)議的法律執(zhí)行力。

3.其他做法。實踐中，一些地方法院還采取，對于達成訴外調(diào)解協(xié)議后，一方當事人不履行，另一方提起訴訟后，法院在裁判過程中，可以把協(xié)議內(nèi)容作為證據(jù)采納。對于經(jīng)過公證機關(guān)，賦予強制執(zhí)行力的訴外調(diào)解協(xié)議，如一方當事人不完全履行，另一方當事人向法院申請強制執(zhí)行的，法院將及時予以執(zhí)行。

（四）實現(xiàn)訴訟與多調(diào)之間的充分互動

中國民訴法第87條規(guī)定;“人民法院進行調(diào)解，可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。”2012年3月中國新修改的刑訴法，在原刑訴法第172條“人民法院對自訴案件可以進行調(diào)解”的基礎上，又增加了人民法院對一些公訴案件，也可以適用調(diào)解程序。目前正在修改醞釀的行政訴訟法，不少專業(yè)人士也提出，應建立行政調(diào)解程序，取消現(xiàn)行行政訴訟法中“不適用調(diào)解”的原則。這些規(guī)定，都為加快、加深訴訟與多調(diào)之間的充分互動，提供了法律的依據(jù)。

1.通過加大法院對人民調(diào)解的指導，實現(xiàn)訴調(diào)充分互動?；鶎尤嗣裾{(diào)解組織，是老百姓身邊的調(diào)解組織，它對基層矛盾的發(fā)生、發(fā)展有著最直接、最全面的了解。因此，基層人民調(diào)解被譽為是“化解矛盾、解決糾紛、維護穩(wěn)定、促進和諧的第一道防線”。但由于基層人民調(diào)解是一種民間自治性群眾組織。因此，《人民調(diào)解法》第5條規(guī)定:“基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進行業(yè)務指導?！比嗣穹ㄔ和ㄟ^對人民調(diào)解進行業(yè)務指導，不僅可以幫助人民調(diào)解員提高業(yè)務能力，搞好人民調(diào)解工作，同時還可以使法官通過指導，更好地把握基層糾紛的性質(zhì)、類型和特點，從而為日后法院審判收集寶貴資料。

2.通過加強法院與行政調(diào)解的合作，實現(xiàn)訴調(diào)的充分互動。隨著行政糾紛日益復雜多樣，行政調(diào)解自身的缺陷和弱點日漸突顯，因此，加強法院與行政機關(guān)、行政調(diào)解組織之間的聯(lián)系、交流與合作成為必然。法院與行政調(diào)解之間的充分互動，具體可以通過：（1）建立法院審判與行政調(diào)解相關(guān)問題定期通報制；（2）建立司法、行政聯(lián)合調(diào)解、疑難案件分析制；（3）試行向個別特殊行政機關(guān)派駐合議庭或設立專門法庭；（4）建立法院調(diào)解邀請訴外調(diào)解員參與調(diào)解制等。

3.通過加強訴內(nèi)全程、全員調(diào)解，實現(xiàn)訴調(diào)的充分互動。隨著訴訟中依法可調(diào)解案件范圍的擴展，調(diào)解在化解社會矛盾中的作用越來越大。因此，法院不僅要加強與訴外調(diào)解的互動，還要加大對訴內(nèi)調(diào)解手段的運用。（1）推行訴訟全程調(diào)解制。即從當事人向法院申請立案開始，到案件審判執(zhí)行完畢，整個過程中，每一個階段，只要當事人同意調(diào)解，且依法應該或可以調(diào)解的，法官都應該積極地、認真地組織當事人調(diào)解。（2）推行訴訟全員調(diào)解制。訴訟全員調(diào)解制，是指在法院，從院長到庭長、審判長、再到審判員、書記員，即所有司法人員，都應該積極的參與和組織調(diào)解。具體法院可以通過，讓法官定期輪流擔任一些綜治中心、信訪部門、街辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、司法調(diào)解組、行政部門、或基層調(diào)解委員會指導員，或安排到法院訴調(diào)對接中心擔任調(diào)解員來實現(xiàn)全員調(diào)解。推行全程、全員調(diào)解制，不僅可以拉近法官與人民群眾的距離，使法官真正感知群眾的疾苦與需求，更能真正實現(xiàn)訴調(diào)之間、調(diào)調(diào)之間的對接與互動，構(gòu)建和諧社會。