范柏乃，汪基強(qiáng)，張曉玲，肖 莉

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310027；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；3.湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，湖南長(zhǎng)沙410007）

國(guó)家土地督察制度是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府執(zhí)行土地政策一致性的一項(xiàng)公共政策。土地政策執(zhí)行的閾值是國(guó)家土地督察制度的調(diào)整對(duì)象①綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，學(xué)者們主要是從中央與地方的權(quán)力制衡、責(zé)任體系、府際關(guān)系和利益博弈等方面來(lái)界定國(guó)家土地督察制度的內(nèi)涵，至今還沒(méi)有一致的概念。結(jié)合專(zhuān)家訪談，本文認(rèn)為，國(guó)家土地督察制度的本質(zhì)是一項(xiàng)面向公眾的主要用于協(xié)調(diào)中央政府與地方政府執(zhí)行土地政策一致性的公共政策，土地政策執(zhí)行的閾值才是這項(xiàng)政策的調(diào)整對(duì)象。。制度實(shí)施5年來(lái)，成效非常顯著。綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，主要從歷史變遷過(guò)程來(lái)研究這項(xiàng)制度產(chǎn)生的淵源，從行政監(jiān)督、政府監(jiān)管、府際關(guān)系、權(quán)力制衡、利益博弈等方面來(lái)論述這項(xiàng)制度設(shè)立的背景，從公共管理、政府改革、組織效能等視角來(lái)闡述建立這項(xiàng)制度的必要性，從制度目標(biāo)、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等角度來(lái)論證這項(xiàng)制度運(yùn)行的可行性，但對(duì)制度本身的實(shí)施績(jī)效評(píng)估的研究仍然十分薄弱[1-2]。本文利用南京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、浙江大學(xué)和蘭州大學(xué)聯(lián)合對(duì)國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效進(jìn)行第三方評(píng)估的機(jī)會(huì)，對(duì)國(guó)家土地督察制度的內(nèi)涵、國(guó)內(nèi)外政策評(píng)估理論的發(fā)展脈絡(luò)以及評(píng)估指標(biāo)的篩選原則和方法等方面進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，旨在厘清國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估的理論分析框架和建立評(píng)估指標(biāo)體系，以便更好地指導(dǎo)評(píng)估實(shí)踐。

1 國(guó)家土地督察制度的基本內(nèi)涵與特征

國(guó)家土地督察制度是為保障土地政策的正確執(zhí)行而設(shè)，因而是土地政策的組成部分。但兩者也不是完全的從屬關(guān)系，國(guó)家土地督察制度不能完全等同土地政策執(zhí)行中的監(jiān)督環(huán)節(jié)，土地政策主要是調(diào)整人與地的關(guān)系[3]，國(guó)家土地督察制度主要是調(diào)整土地政策執(zhí)行過(guò)程中的行政管理關(guān)系，協(xié)調(diào)政府間在執(zhí)行土地政策上的一致性。

1.1 督察機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立

世界上僅有兩個(gè)國(guó)家實(shí)行土地督察制度，一個(gè)是中國(guó)，另一個(gè)是俄羅斯（原蘇聯(lián)）。俄羅斯土地督察制度有40余年的歷史，有完善的土地管理法律法規(guī)、督察條例、組織機(jī)構(gòu)、工作內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制，職能分屬聯(lián)邦不動(dòng)產(chǎn)登記地籍和測(cè)繪局、農(nóng)業(yè)部耕地利用督察局和資源環(huán)境部生態(tài)環(huán)境督察局三個(gè)部門(mén)，分別建立俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體、地市三個(gè)層級(jí)的行政管理系統(tǒng)。而中國(guó)的土地督察制度，法律層級(jí)較低，主要是依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，僅在國(guó)家級(jí)層面建立了土地督察機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)土資源部，由國(guó)土資源部領(lǐng)導(dǎo)兼任國(guó)家土地總督察、副總督察，并在部?jī)?nèi)設(shè)總督察辦公室，以國(guó)務(wù)院派駐形式向地方派出9個(gè)直屬土地督察局和60余名土地督察專(zhuān)員，是一個(gè)準(zhǔn)獨(dú)立的行政管理組織系統(tǒng)[4]。這種相對(duì)獨(dú)立的組織體制，沒(méi)有西方國(guó)家代表議會(huì)監(jiān)督那樣獨(dú)立，有點(diǎn)類(lèi)似國(guó)內(nèi)的審計(jì)署，但僅是專(zhuān)項(xiàng)督察，類(lèi)似于行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，卻又得到國(guó)務(wù)院的單獨(dú)授權(quán)。這種體制是源自于中國(guó)秦漢時(shí)期的行政監(jiān)察御史制度[5]，隨著時(shí)代的變遷，又賦予了新的內(nèi)涵。

1.2 督察范圍相對(duì)明確

按照國(guó)家土地督察制度的設(shè)計(jì)，其主要職能是：（1）守護(hù)18億畝耕地紅線和土地管理法律法規(guī)；（2）護(hù)航國(guó)家實(shí)施土地調(diào)控政策；（3）促進(jìn)土地管理改革、土地法律法規(guī)政策的完善。

1.3 督察機(jī)制相對(duì)完善

通過(guò)國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)近幾年來(lái)的努力，已基本形成了一套具有中國(guó)特色的督察制度運(yùn)行機(jī)制，即密切貫徹“圍繞一條主線，抓住三個(gè)重點(diǎn)，建立三個(gè)機(jī)制”的基本思路，合理運(yùn)用“四項(xiàng)權(quán)力”，重點(diǎn)開(kāi)拓“三個(gè)方法”的全方位、立體式制度運(yùn)行網(wǎng)（圖1）。具體來(lái)說(shuō)，就是：（1）以監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況為主線。（2）以監(jiān)督檢查省級(jí)及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)、貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求和推進(jìn)土地政策完善情況為重點(diǎn)。（3）逐步建立發(fā)現(xiàn)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)督察范圍內(nèi)的土地違法違規(guī)情況。（4）合理運(yùn)用國(guó)家賦予國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)和建議權(quán)。（5）重點(diǎn)開(kāi)拓專(zhuān)項(xiàng)督察、例行督察和審核督察，以確保國(guó)家土地政策執(zhí)行的正確性。此外，土地督察機(jī)構(gòu)還建立了一系列土地督察工作問(wèn)責(zé)、異地任職、定期交流等制度以及開(kāi)展經(jīng)常性調(diào)查研究，為保障土地督察業(yè)務(wù)正常開(kāi)展提供支撐[6]。

圖1 國(guó)家土地督察制度運(yùn)行機(jī)制Fig.1 The operation of land supervision system

2 國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估的相關(guān)研究述評(píng)

2.1 政策評(píng)估理論的發(fā)展

在不同時(shí)期，人們對(duì)政策評(píng)估內(nèi)涵有不同的理解，但總的趨勢(shì)是從實(shí)證本位到規(guī)范本位的轉(zhuǎn)變[7]。自1951年美國(guó)學(xué)者拉斯韋爾提出“政策科學(xué)”概念后，政策研究便逐漸成為一門(mén)顯學(xué)，研究范疇也從決策前的政策分析逐漸擴(kuò)展到整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程[8]?？轮赋觯咴u(píng)估就是調(diào)查一項(xiàng)進(jìn)行中的計(jì)劃，就其實(shí)際成就與預(yù)期成就的差異加以衡量[9]，而戴維·那赫米阿斯對(duì)政策評(píng)估的解釋是根據(jù)政策和計(jì)劃所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而對(duì)其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果做出一個(gè)客觀、系統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)性的研究[10]，美國(guó)政策研究學(xué)者斯圖亞特·那格爾則認(rèn)為政策評(píng)估關(guān)心的是所有的東西對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是否有用[11]。這三個(gè)概念都將政策評(píng)估看作是通過(guò)科學(xué)實(shí)證研究來(lái)檢驗(yàn)預(yù)定目標(biāo)與實(shí)際效果的差異。然而，這種目標(biāo)主導(dǎo)的方法卻不能解決公共政策的“價(jià)值問(wèn)題”。為此，威廉·鄧恩指出，政策評(píng)估是用多種質(zhì)詢(xún)和辯論的方法來(lái)產(chǎn)生和形成與政策相關(guān)的信息，使之有可能用于解決特定政治背景下的公共問(wèn)題[12]，豪立特和拉米什則進(jìn)一步認(rèn)為，政策評(píng)估是涉及對(duì)政策所服務(wù)的目標(biāo)以及政策所使用的手段的評(píng)估[13]。陳振明下了一個(gè)較為完整的定義，認(rèn)為政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)[14]。顯然，這些定義的出發(fā)點(diǎn)已經(jīng)不僅僅是確定的政策目標(biāo)，而是關(guān)注政策評(píng)估的政治性與價(jià)值性。

2.2 政策評(píng)估價(jià)值的回歸

運(yùn)用科學(xué)管理技術(shù)的現(xiàn)代政策評(píng)估始于20世紀(jì)30年代美國(guó)的霍桑實(shí)驗(yàn)，而以社會(huì)研究方法的綜合評(píng)估則始于對(duì)羅斯?？偨y(tǒng)新政進(jìn)行實(shí)驗(yàn)成效分析的史蒂芬[15]。美國(guó)學(xué)者古巴和林肯以?xún)r(jià)值取向?qū)⒄咴u(píng)估劃分為4個(gè)階段：（1）測(cè)量取向階段，興起于20世紀(jì)初期，主要受到社會(huì)科學(xué)行為主義和科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響；（2）描述取向階段，出現(xiàn)于20世紀(jì)40年代，主要強(qiáng)調(diào)對(duì)政策目標(biāo)優(yōu)缺點(diǎn)的客觀描述；（3）判斷取向階段，出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代中期，認(rèn)為政策評(píng)估不僅針對(duì)政策績(jī)效，而對(duì)政策目標(biāo)本身也需要評(píng)估；（4）回應(yīng)與建構(gòu)主義階段，重視環(huán)境對(duì)評(píng)估實(shí)踐的影響，突出評(píng)估者的中立角色，肯定社會(huì)中存在的多元價(jià)值觀，政策評(píng)估就是回應(yīng)辯論和批判，并努力使其與社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)[16]，被認(rèn)為是對(duì)前三代的替代，已開(kāi)始從經(jīng)驗(yàn)實(shí)證主義回歸到政策的規(guī)范本質(zhì)。

2.3 政策評(píng)估指標(biāo)的演進(jìn)

傳統(tǒng)的政策評(píng)估指標(biāo)源于1966年社會(huì)學(xué)家鮑爾的以社會(huì)指標(biāo)追蹤公共政策對(duì)于社會(huì)發(fā)展影響的思想[17]。其主要特點(diǎn)是：（1）一個(gè)分析或描述主客觀情況變遷的技術(shù)；（2）一種時(shí)間序列的資料，可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的比較與分析；（3）具有評(píng)估政策效果的作用，可以描述公共政策影響社會(huì)的狀況[18]。納克邁爾斯夫婦把社會(huì)指標(biāo)歸納為3種類(lèi)型：（1）描述性指標(biāo)，主要對(duì)社會(huì)變遷與條件的一般性測(cè)量；（2）產(chǎn)出描述指標(biāo)，主要對(duì)社會(huì)過(guò)程最后產(chǎn)物的測(cè)量；（3）分析性指標(biāo)，主要對(duì)于社會(huì)過(guò)程的概念模式所作的測(cè)量。但社會(huì)指標(biāo)僅能作為觀察社會(huì)整體趨勢(shì)的一種參考指數(shù)，無(wú)法斷定指標(biāo)與政策間的直接因果關(guān)系[19]。為此，MacRae積極倡議建構(gòu)政策指標(biāo)，政策指標(biāo)主要包含凈經(jīng)濟(jì)效益、主觀性福利與公平性三個(gè)方面，凈經(jīng)濟(jì)效益是以貨幣性?xún)r(jià)值當(dāng)作衡量的單位，可作為某一政策成本效益的分析；主觀性福利是衡量政策利害關(guān)系人對(duì)某一政策感到滿(mǎn)足或是快樂(lè)的程度；分配價(jià)值的公平性是強(qiáng)調(diào)福利分配的情形甚于社會(huì)福利的總和。政策指標(biāo)還往往表現(xiàn)對(duì)需要者或弱勢(shì)團(tuán)體的照顧[20]。

2.4 政策評(píng)估模型的轉(zhuǎn)變

在政策評(píng)估中采用什么樣的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論最多的問(wèn)題。根據(jù)不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，瑞典學(xué)者Vedung歸納了單目標(biāo)10個(gè)政策評(píng)估模型[21]，并歸為三類(lèi)：（1）專(zhuān)業(yè)類(lèi)模型，對(duì)于專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)的政策，采用專(zhuān)家同行評(píng)議模型。（2）效果類(lèi)模型，由于對(duì)政策評(píng)估往往屬于事后測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)，因而常常將政策實(shí)施效果作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同的側(cè)重點(diǎn)，效果又可分為5種導(dǎo)向模型。（3）經(jīng)濟(jì)類(lèi)模型，經(jīng)濟(jì)類(lèi)模型主要可分為生產(chǎn)率模型和效率模型；效率模型又包括成本—效率模型和成本—效果模型兩個(gè)模型。隨著政策評(píng)估理論模型的發(fā)展，多目標(biāo)評(píng)估模型越來(lái)越受到重視[22]。一種源于企業(yè)的綜合性多目標(biāo)績(jī)效評(píng)估模型——平衡記分卡模型在政策評(píng)估領(lǐng)域逐漸受到關(guān)注。

3 基于平衡記分卡模型的國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估框架

平衡記分卡由哈佛大學(xué)商學(xué)院羅伯特·S·卡普蘭教授和諾朗頓研究所所長(zhǎng)大衛(wèi)·P·諾頓在1992年提出，其基本思路是圍繞企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，用最關(guān)鍵的4個(gè)角度來(lái)評(píng)估企業(yè)績(jī)效，即財(cái)務(wù)角度、客戶(hù)角度、業(yè)務(wù)流程角度和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)角度[23]。據(jù)Bain和Company調(diào)查，50%以上的北美企業(yè)曾采用過(guò)平衡記分卡模型作為企業(yè)績(jī)效評(píng)估方法[24]。美國(guó)北卡羅來(lái)納州夏洛特市政府在1995年開(kāi)始嘗試平衡記分卡進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效考核，美國(guó)交通運(yùn)輸部的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)——采購(gòu)部在2000年運(yùn)用這種方法，將得克薩斯州運(yùn)輸部的戰(zhàn)略目標(biāo)分解成外部效益、顧客滿(mǎn)意度、雇員發(fā)展和內(nèi)部過(guò)程優(yōu)化4個(gè)方面后進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，此外，美國(guó)國(guó)防部、聯(lián)邦航空署、空軍、海軍等機(jī)構(gòu)以及英國(guó)、澳大利亞、瑞典、加拿大等公共部門(mén)也相繼采用平衡記分卡作為戰(zhàn)略和績(jī)效管理工具[25]。國(guó)內(nèi)南京市地稅局也根據(jù)自身的職能特點(diǎn)將平衡記分卡模型進(jìn)行了兩次開(kāi)發(fā)并用于組織績(jī)效評(píng)估[26]，2007年河南省交通廳公路管理局運(yùn)用平衡記分卡模型對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)政策進(jìn)行了評(píng)估[27]，都相繼取得了成功。

李銳[28]、楊學(xué)軍[26]等在研究平衡記分卡在政府績(jī)效評(píng)估中的應(yīng)用時(shí)指出，盡管在戰(zhàn)略目標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)、客戶(hù)需求、業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等具體內(nèi)容上，政府組織與企業(yè)組織存在著差異，但兩者在采用這種方法的價(jià)值取向、管理制度和技術(shù)要求上是契合的。他們進(jìn)而對(duì)其修正，將組織戰(zhàn)略或戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)應(yīng)政府職能或政策預(yù)設(shè)或目標(biāo)，將顧客角度對(duì)應(yīng)管理達(dá)標(biāo)，包括業(yè)務(wù)達(dá)標(biāo)、服務(wù)群眾達(dá)標(biāo)等，將財(cái)務(wù)角度對(duì)應(yīng)職能行使，包括管理成本、重點(diǎn)項(xiàng)目、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、辦公經(jīng)費(fèi)、管理經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等，將業(yè)務(wù)流程對(duì)應(yīng)內(nèi)部管理流程，包括管理規(guī)范、管理協(xié)調(diào)、管理及時(shí)、制度建設(shè)等，將學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)對(duì)應(yīng)學(xué)習(xí)和發(fā)展，包括人員學(xué)習(xí)、信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)回應(yīng)、組織彈性等。

通過(guò)上述理論分析，對(duì)于保障國(guó)家土地政策正確實(shí)施這個(gè)政策目標(biāo)，可以分解為預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、組織運(yùn)行及制度建設(shè)、土地督察制度實(shí)施效果和社會(huì)評(píng)價(jià)4個(gè)維度。（1）對(duì)應(yīng)平衡記分卡的財(cái)務(wù)角度，預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度主要評(píng)估國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行情況。財(cái)務(wù)指標(biāo)是企業(yè)業(yè)績(jī)性指標(biāo)，土地監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能履行指標(biāo)也是業(yè)績(jī)性指標(biāo)。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，組織的優(yōu)劣不僅表現(xiàn)在財(cái)務(wù)指標(biāo)，更表現(xiàn)在職能的履行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，因而分別從服務(wù)土地管理決策、監(jiān)督檢查地方人民政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)、土地調(diào)控政策的執(zhí)行、依法依規(guī)管地用地等方面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析和評(píng)估。（2）對(duì)應(yīng)平衡記分卡的內(nèi)部流程，組織運(yùn)行及制度建設(shè)主要評(píng)估國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理是否規(guī)范、合理和協(xié)調(diào)，分別從組織結(jié)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)、核心業(yè)務(wù)體系建設(shè)、主要工作機(jī)制建設(shè)、技術(shù)支撐體系建設(shè)與日常管理規(guī)則體系建設(shè)等5個(gè)方面進(jìn)行分析和評(píng)估。（3）對(duì)應(yīng)平衡記分卡的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)角度，土地督察制度實(shí)施效果主要是評(píng)估國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的履行職能能力。分別從促進(jìn)耕地保護(hù)制度的落實(shí)、保障國(guó)家土地供應(yīng)政策規(guī)范執(zhí)行、維護(hù)國(guó)家土地收益和被征地農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范地方人民政府的土地利用和管理行為、促進(jìn)土地管理制度的建設(shè)等方面的投入產(chǎn)出進(jìn)行分析和評(píng)估。（4）對(duì)應(yīng)平衡記分卡的顧客角度，社會(huì)評(píng)價(jià)主要評(píng)估國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)獲取社會(huì)各層面的滿(mǎn)意程度。分別從公眾認(rèn)知度、媒體關(guān)注度以及社會(huì)認(rèn)可度等方面進(jìn)行分析和評(píng)估（圖2）。

圖2 國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效的評(píng)估內(nèi)容Fig.2 The BSC based evaluation of land supervision system

4 國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的篩選與應(yīng)用

國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估的4個(gè)維度蘊(yùn)含了現(xiàn)代政策評(píng)估的價(jià)值取向：（1）平衡記分卡模型各維度間互為聯(lián)系、層層推進(jìn)的關(guān)系，體現(xiàn)了政策評(píng)估的回應(yīng)與構(gòu)建價(jià)值理念。（2）戰(zhàn)略目標(biāo)與潛在能力的結(jié)合，突出潛在能力；社會(huì)指標(biāo)與政策指標(biāo)的結(jié)合，突出政策指標(biāo)；事實(shí)指標(biāo)與價(jià)值指標(biāo)的結(jié)合，突出價(jià)值指標(biāo)等特征，體現(xiàn)了政策評(píng)估的政治、價(jià)值和規(guī)范等多元屬性，代表著政策評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)。（3）多目標(biāo)的績(jī)效評(píng)估模型將現(xiàn)代政策評(píng)估技術(shù)——定性和定量分析融為一體。為了將這些理論價(jià)值落實(shí)到具體的評(píng)估實(shí)踐當(dāng)中，本研究做了下列工作。

4.1 評(píng)估指標(biāo)的篩選

評(píng)估指標(biāo)是度量政策行為績(jī)效大小或是否有價(jià)值的工具。要使這種測(cè)度工具有效而可信，測(cè)評(píng)結(jié)果全面、客觀、準(zhǔn)確地反映國(guó)家土地督察制度實(shí)施的實(shí)際水平、發(fā)展趨勢(shì)與規(guī)范價(jià)值，必須遵循一定的原則和方法。（1）理論遴選，基于對(duì)國(guó)家土地督察制度的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)分析，評(píng)估組確立了系統(tǒng)性、可操作性、有效性、可比性和動(dòng)態(tài)性為本次理論遴選評(píng)估指標(biāo)的原則。同時(shí)，在文獻(xiàn)調(diào)研和多次專(zhuān)家座談的基礎(chǔ)上，采用層次分析、頭腦風(fēng)暴和德?tīng)柗品ǖ?，從預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、組織運(yùn)行及制度建設(shè)、土地督察制度實(shí)施效果和社會(huì)評(píng)價(jià)4個(gè)維度理論遴選了70個(gè)評(píng)估指標(biāo)組成了第一輪評(píng)估指標(biāo)。（2）專(zhuān)家篩選，在理論遴選基礎(chǔ)上，評(píng)估組精心選擇了國(guó)內(nèi)土地管理、政策績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域的若干頂級(jí)專(zhuān)家，在北京組織了多次專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)。通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)議充分發(fā)揮專(zhuān)家集體智慧，對(duì)第一輪理論遴選評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行了深入的討論、分析、評(píng)估、篩選和修正，提出99個(gè)評(píng)估指標(biāo)組成第二輪評(píng)估指標(biāo)。（3）問(wèn)卷調(diào)查，評(píng)估組隨后設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇若干土地管理和政策績(jī)效評(píng)估專(zhuān)家對(duì)第二輪評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行問(wèn)卷篩選調(diào)查，以組成第三輪評(píng)估指標(biāo)。第三輪收到有效專(zhuān)家調(diào)查問(wèn)卷37份。通過(guò)隸屬度分析，即對(duì)被選專(zhuān)家對(duì)某一特定評(píng)估指標(biāo)篩選頻率進(jìn)行分析后，選取隸屬度0.4以上的38個(gè)評(píng)估指標(biāo)。（4）最后經(jīng)過(guò)在北京召集相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行修正后，評(píng)估組最后確定42個(gè)評(píng)估指標(biāo)組成第4輪評(píng)估指標(biāo)（表1）。

4.2 評(píng)估指標(biāo)的應(yīng)用

本研究做了以下工作：（1）將評(píng)估指標(biāo)分成定性與定量?jī)深?lèi)，定量指標(biāo)可直接從現(xiàn)有資料或調(diào)查中獲取，定性指標(biāo)則需要根據(jù)心理測(cè)量量表進(jìn)行量值轉(zhuǎn)換；（2）分別設(shè)計(jì)了適合地方政府領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)土資源系統(tǒng)干部和社會(huì)公眾等調(diào)查對(duì)象的三份國(guó)家土地督察制度實(shí)施調(diào)查子問(wèn)卷；（3）選擇政府官員集中培訓(xùn)、土地管理政務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)和暑期學(xué)生探親等機(jī)會(huì)，隨機(jī)對(duì)政府官員、土地管理系統(tǒng)干部和社會(huì)公眾進(jìn)行實(shí)證調(diào)查；（4）收集調(diào)查問(wèn)卷表，將有效采集數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理后，運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)政府官員、土地管理系統(tǒng)干部和社會(huì)公眾進(jìn)行分別統(tǒng)計(jì)分析和綜合統(tǒng)計(jì)分析；（5）撰寫(xiě)國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估分析報(bào)告。

5 結(jié)論與展望

本文通過(guò)對(duì)國(guó)家土地督察制度的內(nèi)涵分析、國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估相關(guān)理論回顧和運(yùn)用平衡記分卡理論，提出國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估的理論分析框架，并依據(jù)這個(gè)理論分析框架，提出評(píng)估指標(biāo)的理論遴選原則和實(shí)證篩選方法，進(jìn)而通過(guò)實(shí)證篩選建立了國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，并按實(shí)際需要設(shè)計(jì)了針對(duì)政府官員、土地管理系統(tǒng)干部和社會(huì)公眾的國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)估子指標(biāo)體系。

鑒于本次評(píng)估工作的實(shí)際需要，建立評(píng)估理論分析框架和篩選評(píng)估指標(biāo)主要是為了確定評(píng)估范圍和評(píng)估重點(diǎn)，評(píng)估指標(biāo)的相關(guān)分析、辨別度分析以及評(píng)估指標(biāo)的效度、信度檢驗(yàn)等還有待于進(jìn)一步研究。在更深層次上，還將以本研究成果為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家土地督察制度預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、組織運(yùn)行及制度建設(shè)、土地督察制度實(shí)施效果與社會(huì)評(píng)價(jià)方面進(jìn)行深入調(diào)查，并試圖在以下3個(gè)方面有所突破：（1）分析前者與后者之間的內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系，探討不同方面對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)的作用方式、作用路徑和作用強(qiáng)度；（2）探討不同方面對(duì)改善和提高社會(huì)評(píng)價(jià)的作用方式、作用路徑和作用強(qiáng)度；（3）構(gòu)建國(guó)家土地督察制度預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、組織運(yùn)行及制度建設(shè)、土地督察制度實(shí)施效果與社會(huì)評(píng)價(jià)的路徑分析模型。

表1 國(guó)家土地督察制度實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Performance evaluation index system of land supervision system

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