韓 瑩 陳紅云 韓 華

近年來，我國政府逐步認識到職業(yè)教育的重要性和緊迫性，并在建立有中國特色的職業(yè)教育體系理念指導下逐步加大對職業(yè)教育的政策傾斜，為職業(yè)院校人才強教、專業(yè)建設(shè)、教育教學、科研等軟性項目提供了充沛的財政資金支持。部分院校的財政專項資金一度超過了基本經(jīng)費，使職業(yè)院校的發(fā)展邁上了一個新臺階。

但是，資料顯示，在專項資金的申報、執(zhí)行以及績效考核環(huán)節(jié)還存在著監(jiān)管漏洞，致使專項資金粗放式管理，使用效率低下。由于申報和績效評估階段與財務(wù)部門關(guān)聯(lián)性較弱，筆者在此不再贅述，本文僅對軟性項目資金在執(zhí)行環(huán)節(jié)中遇到的問題進行分析并提出相應(yīng)的解決思路。

一、教育專項資金在項目執(zhí)行環(huán)節(jié)管理過程中主要存在的若干問題

（一）會計基礎(chǔ)管理工作薄弱

1、單位內(nèi)部規(guī)章制度制定粗糙、不系統(tǒng)。一方面，學校的內(nèi)部控制制度不夠細化，導致基層會計人員遇到特殊事項在操作時無相應(yīng)規(guī)章制度可尋，處理問題完全取決于領(lǐng)導一時的情緒；另一方面是制定了規(guī)章制度，卻無人問津，使之成為擺設(shè)，直到審計指出問題時才發(fā)現(xiàn)，這種無序的管理制度必然為職業(yè)院校的財務(wù)管理工作埋下經(jīng)濟隱患。

2、審批簽字人員責任意識淡薄。他們將簽字當成項目執(zhí)行的例行手續(xù)，缺乏對項目整體信息的了解，不能從總體上對項目支出予以把握，“批”而未“審”，不能很好地起到把關(guān)的作用，大筆的不合理開支隨著這樣的 “審批”而得以執(zhí)行。

3、專項資金的多頭管理。不同的專項資金由不同的領(lǐng)導分管，缺乏溝通。舉例來說，人才強教項目審批人員為人事部門，教育教學的審批人員為教務(wù)部門，假設(shè)某項目負責人同時負責某人才強教項目和某教育教學項目，那么他就可能從人才強教項目中報銷自己的出差費用，又以自己的名義在教育教學項目中報銷同行人員（與學校無關(guān)）的旅游費用，而學校卻無從監(jiān)管。

4、財務(wù)部門對發(fā)票的管理過松。這使得發(fā)票不能及時送歸，項目遲遲不驗收，導致會計賬目嚴重滯后。項目資金已經(jīng)支出，項目業(yè)已結(jié)束，發(fā)票卻遲遲不能收回，甚至一些發(fā)票半年都杳無音信，大量支票申領(lǐng)單據(jù)積壓在出納手中，遲遲無法入賬，導致賬面數(shù)據(jù)無法反映真實狀況；還有一些項目遲遲不進行驗收或驗收過于隨意，不能得到校方的認可，致使項目遲遲不能完結(jié)，嚴重影響了賬務(wù)處理的進度。

5、學校沒有制定統(tǒng)一規(guī)范的合同范本，導致項目驗收混亂。如部分項目合同中約定了履約保證金條款，當退回保證金時財務(wù)部門需要教務(wù)、資產(chǎn)等部門的聯(lián)合驗收報告。一旦合同沒有約定履約保證金條款，財務(wù)部門將失去監(jiān)督項目驗收的機會。為逃避驗收，越來越多的項目負責人傾向于在合同中不再約定履約保證金條款。

（二）會計基礎(chǔ)核算工作薄弱

1、專項會計科目過少且設(shè)置與項目申報明細不相吻合，導致眾多項目資金只能列入“其他”科目。由于以前年度專項資金較少且用途單一，財務(wù)部門專項科目設(shè)置相應(yīng)也較為簡單，但是隨著財政專項撥付資金量的加大以及用途的日趨多樣化，過于單一的會計科目已經(jīng)嚴重滯后于現(xiàn)實發(fā)展，大量支出如印刷費用、出版費用、課程資源開發(fā)費用、校本教材開發(fā)費用等都缺乏歸集的科目，只能籠統(tǒng)地記入“其他”。除此之外，財務(wù)部門由于不接觸項目申報資料，致使科目設(shè)置與申報明細不符，結(jié)果仍然是大量被費用歸入“其他”科目。資料顯示，某些院?！捌渌笨颇苛惺镜闹С鲆呀?jīng)達到項目總支出的60%以上，項目核算已形同虛設(shè)。所以，增加并且細化會計科目已經(jīng)成為形勢必需。

2、項目資金的超額使用，項目資金的超額使用存在兩種情況。第一種情況是項目總額超過申報金額。這種情況一是源于學校財務(wù)管理中出納對支出的后知后覺，出納從開出支票到支票入賬會有一定的時間差（支票開出到入賬應(yīng)不超過10個工作日），只要對方未入賬，財政網(wǎng)上就無法顯示真實的剩余額度。假設(shè)某項目金額只剩余50000萬元額度，甲先開出支票30000元，后乙又開出支票30000元，至于哪一個被退票取決于誰后入賬；二是限額支票的存在增大了支付金額的不確定性，如果實際支付金額大于剩余額度，超支就不可避免。雖然以上兩種解釋在單個項目中存在著偶然性，但由于項目數(shù)量龐大，量變的積累必然會導致質(zhì)變，偶然一定會成為必然。通常來說項目總額超支往往發(fā)生在項目即將終結(jié)時，而且為項目支出獨有。

另一種情況是專項中申報明細項目費用超支。這種情況原因一是在于學校專項執(zhí)行剛性不足，又缺乏績效考核約束。部分項目負責人明知自己余額不足甚至根本沒有申報某明細項目，但他們?nèi)匀灰С?。因為根?jù)經(jīng)驗，他們知道財務(wù)部門會為他們調(diào)整項目支出明細并且校方會為他們的錯誤買單；二是項目負責人稅法知識的匱乏，例如專家勞務(wù)費中的個人所得稅常常是導致專家費超支的原因之一；三是項目缺乏一個專門負責人而是多頭支出，他們既不規(guī)定各自的限額，又缺乏相應(yīng)的溝通，超支只是遲早的事。

3、項目申請時沒有硬性的支出進度規(guī)定，導致項目終結(jié)時突擊花錢。目前財政的項目資金通常會規(guī)定一個截止的時間點，在這個時間點之后，財政會收回剩余的資金，并不再撥付。項目負責人通常在這個時間點之前的一段時間里突擊花錢，使財務(wù)的業(yè)務(wù)量猛增至正常情況下的3倍——4倍甚至更多。由于是突擊花錢，導致不合理性支出劇增，同時為項目舞弊提供了渾水摸魚的機會。

（三）財務(wù)部門難以監(jiān)管的其他問題

1、專項資金使用用途區(qū)別不明確，項目之間有相互挪用的余地。目前專項資金在申請時細化不到位，執(zhí)行時必然也無從監(jiān)管具體的單個事項。因此，只需要修改一下支出憑單上的描述，一些本不相關(guān)的支出就可以從一個項目“合情合理”地轉(zhuǎn)化為另一個項目，或者從基本經(jīng)費轉(zhuǎn)化為專項經(jīng)費。

2、專項支出的必要性和真實性問題。專項資金的專業(yè)性決定了財務(wù)人員對專項支出的必要性審核沒有發(fā)言權(quán)，致使很多教師分內(nèi)的工作如類似課件制作、精品課程網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、校本教材開發(fā)等支出常常通過委托某些特定公司（能開發(fā)票）來完成。甚至某項目將專業(yè)的課程培養(yǎng)方案、教學計劃進程表的編制工作都委托外界。例如：某專業(yè)校內(nèi)教師完成一份培養(yǎng)方案和進程表獎勵1000元，而委外則需支付2萬多元的開發(fā)費，可以看出，教學資源委外明顯體現(xiàn)出資金轉(zhuǎn)移的端倪。同時，由于財政、教育管理部門對專項資金中的考察支出缺乏規(guī)范，學校內(nèi)部規(guī)章也各不相同，管理的缺失已使考察費明顯淪為公費旅游活動，并使某些受益人樂此不疲。盡管學校對差旅費報銷規(guī)定了嚴格的食宿標準，但鑒于外地租車費、考察人數(shù)的真實性都加大了考察支出隨意性，致使食宿標準淪為空談。

與此相關(guān)聯(lián)的項目支出真實性問題也不容忽視。如通過會議費方式，從指定政府采購的會議單位虛開發(fā)票，將項目資金打入會議機構(gòu)，項目經(jīng)費就成了某些個人享樂的支出。其次是通過考察、培訓委外方式轉(zhuǎn)移資金。如只需返給了受托單位（不乏項目負責人間接擁有或控制）相應(yīng)的稅點，資金轉(zhuǎn)移僅是舉手之勞。第三，通過列支專家咨詢費轉(zhuǎn)移資金。財務(wù)能夠監(jiān)管的也僅僅到專家的姓名、身份證號、工作單位、工作內(nèi)容等，由于數(shù)量眾多，鑒于成本效益原則，財務(wù)監(jiān)管難度大。事實上，專項資金轉(zhuǎn)移手段繁多，方法各異，致使財務(wù)人員防不勝防。

二、改進軟性項目的途徑

面對以上種種問題，筆者認為，校方必須采取高效的管理方法，主要從事前、事中、事后三個階段來采取相應(yīng)措施，從而避免大量專項資金流失。

（一）事前控制

1、加強審批簽字人員的責任意識。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2010年頒布的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》明確指明領(lǐng)導干部在履行經(jīng)濟責任過程中對存在問題應(yīng)承擔直接責任、主管責任、領(lǐng)導責任。要求領(lǐng)導干部要了解和掌握經(jīng)濟責任內(nèi)涵，牢固樹立責任意識。審批簽字人員明確自身的責任和義務(wù)，控制不合理的、不真實支出是項目資金得以高效管理的最重要保證。如果審批簽字人員對不合理的支出聽之任之，將球踢向財務(wù)部門，那么財務(wù)人員也只能明哲保身，不敢深究。其次是建立項目簽字的一支筆制度。如無論從人才強教、教育教學、科研哪一個項目開支，簽字權(quán)都必須有交叉，讓項目執(zhí)行人無漏洞可鉆。第三是要求財務(wù)部門的負責人必須有校內(nèi)教學經(jīng)驗，增加財務(wù)人員對不合理、不必要支出的監(jiān)控力度。

2、借鑒高校成熟的專項資金的管理經(jīng)驗并因地制宜將其本地化。細化學校規(guī)定和財務(wù)制度，降低舞弊的可能性。第一，對于校本教材開發(fā)費、課程資源建設(shè)委外以及第三方公司資質(zhì)的考察應(yīng)由督導、教務(wù)等部門審核，以合理保證交由第三方完成的工作是學?，F(xiàn)有師資條件下無法完成或不符合成本效益原則的。與此同時，學校管理部門應(yīng)制定統(tǒng)一的合同模板，項目負責人與第三方簽訂合同必須遵照執(zhí)行；第二，確保項目委外與校內(nèi)完成同工同酬，減少項目負責人的個人舞弊機會。第三，對于培訓費、外出參加會議差旅費、考察費應(yīng)明令禁止代理服務(wù)。針對此問題，高校的做法通常是禁止與旅行社簽訂合同，筆者認為這種做法為減少項目舞弊提供了有力的保證，尤其是現(xiàn)在鐵道部、航空部門都能夠提供實名制的火車票和機票，也為財務(wù)部門監(jiān)督差旅、考察費支出的真實性提供了有利條件。

3、細化專項會計科目的同時要求與科目設(shè)置與項目執(zhí)行者的明細項目申報相吻合。在一級科目不變動的情況下，建議根據(jù)項目設(shè)置的明細相應(yīng)地增加明細科目，同時要求明細科目設(shè)置與專項申報明細項目完全吻合以確保絕大多數(shù)支出都能夠有歸入的口徑。

4、加強財務(wù)信息化的管理力度。建議為每位項目負責人配備電子結(jié)算卡，針對每一筆支出，銀行轉(zhuǎn)賬時都由出納刷卡記賬，現(xiàn)金支出由會計在審核時刷卡記賬，無論總額或明細項目，在超支時都會進行警示。這種報賬方式優(yōu)化了學校的財務(wù)管理，提高了工作效率，杜絕了項目資金的超支行為。

（二）事中控制

1、加強對項目資金發(fā)票回收的力度。原則上對方單位收到學校的款項之后應(yīng)及時開具發(fā)票，項目負責人沒有理由長時間不回發(fā)票。筆者認為，由于財政對項目經(jīng)費管理的特殊性（如支出進度規(guī)定），學校也應(yīng)采取更加嚴格的資金管理方式。除以時間為控制手段外，還應(yīng)規(guī)定以發(fā)票換支票的監(jiān)管方式，一方面確保發(fā)票及時回收，賬務(wù)的順利進行，另一方面也避免了項目結(jié)束時突擊花錢現(xiàn)象，迫使項目負責人不得不對項目支出認真進行規(guī)劃，提高項目的執(zhí)行質(zhì)量。

2、要求各會計基層人員保持合理的謹慎態(tài)度。合理懷疑項目負責人的支出是否有轉(zhuǎn)移資金的嫌疑。及時將這種情況向上級匯報，而不能認為只要項目負責人所開具的是真實的發(fā)票，領(lǐng)導都已簽字，就可以把財務(wù)部門的責任撇地一干二凈。

（三）事后控制

事后則需要從財務(wù)角度對項目執(zhí)行情況進行績效評價，并且建議校方加大獎懲力度。

另外，從財政監(jiān)管角度來說，加強教育軟性專項資金的法規(guī)建設(shè)勢在必行。目前財政部、教育部關(guān)于軟性項目可供各類院校參考遵照執(zhí)行的僅有《中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金管理暫行辦法》（財教【2009】173 號），該部門規(guī)章面對目前軟性專項資金日趨復雜發(fā)展現(xiàn)狀、日益增大的監(jiān)管難度與風險已明顯力不從心，需進一步細化支出的范圍并加強監(jiān)管力度，使院校財務(wù)人員工作能夠有法可依。★