肖 鵬

1992年黨的“十四大”提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，中國(guó)開始逐步按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求理順政府間財(cái)政關(guān)系、政府與企業(yè)的分配關(guān)系，在1994年實(shí)施分稅制財(cái)政體制和稅制改革兩項(xiàng)重大改革措施。在政府間財(cái)政關(guān)系和稅制改革取得階段性進(jìn)展后，中國(guó)從2000年開始將財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向預(yù)算支出管理領(lǐng)域，并積極推行了一系列以強(qiáng)化 “內(nèi)部行政控制”為導(dǎo)向的重大預(yù)算改革。本文在對(duì)2000年以來中國(guó)預(yù)算管理制度改革進(jìn)行回顧梳理的基礎(chǔ)上，客觀評(píng)價(jià)改革成效，并對(duì)未來預(yù)算改革的方向進(jìn)行了展望。

一、2000年以來中國(guó)重大預(yù)算改革回顧

（一）預(yù)算編審機(jī)制改革——部門預(yù)算的引進(jìn)

部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的基本形式，它是部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級(jí)上報(bào)，由主管部門按規(guī)定匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。相對(duì)于傳統(tǒng)的功能預(yù)算，這種預(yù)算編制在編制的基礎(chǔ)、范圍、方法等方面都有了很大突破。在編制原則上，保證了部門行使職能與財(cái)力可能之間的一致性；在編制內(nèi)容上，涵蓋了部門或單位所有收入和支出，包括預(yù)算外資金和政府性基金等；在編制方法上，部門基本支出實(shí)行定員定額管理，項(xiàng)目支出以“項(xiàng)目庫(kù)”的管理方式，使預(yù)算編制內(nèi)容不斷細(xì)化；在編制程序上部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，財(cái)政預(yù)算從基層部門編起，通過逐級(jí)上報(bào)、審核，經(jīng)單位和部門匯總形成。

（二）預(yù)算支出執(zhí)行改革——國(guó)庫(kù)集中收付制度改革

我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革始于1998年，正式啟動(dòng)于2001年3月，是一項(xiàng)涉及整個(gè)財(cái)政管理的基礎(chǔ)性改革，貫穿于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的全過程，是預(yù)算執(zhí)行制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。相對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)分散支付模式而言，國(guó)庫(kù)集中收付制度是指對(duì)預(yù)算資金實(shí)行集中收繳和支付的制度，其核心是通過國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行集中管理，建立一個(gè)以單一賬戶為核心、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的集中型國(guó)庫(kù)管理制度。具體來說，就是在賬戶集中、現(xiàn)金余額集中、會(huì)計(jì)處理集中和交易監(jiān)管集中的基礎(chǔ)上由財(cái)政部門對(duì)各個(gè)部門的收入收繳、支出決策和支出行為進(jìn)行控制。通過信息網(wǎng)絡(luò)全過程實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)算資金收繳和支付，從而控制并保障預(yù)算資金的安全和高效。在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系基礎(chǔ)上，以信息系統(tǒng)為支撐，由“集中匯繳”方式為主變?yōu)椤爸苯永U款”方式為主，規(guī)范收入收繳程序；健全非稅收入收繳管理機(jī)制，進(jìn)一步拓展國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的資金范圍；規(guī)范支出撥付程序，逐步完善各類財(cái)政資金國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)制，支出在沒有支付到實(shí)際收款人之前不流出國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。

（三）預(yù)算收支執(zhí)行改革——深化“收支兩條線”管理

2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加續(xù)財(cái)政管理意見的通知》。以部門綜合預(yù)算編制為出發(fā)點(diǎn)，以預(yù)算外資金管理為重點(diǎn)和難點(diǎn)，以強(qiáng)調(diào)收支脫鉤為中心，以國(guó)庫(kù)管理制度改革為保障，明確提出進(jìn)一步深化“收支兩條線”改革的步驟與相關(guān)措施。2002年，財(cái)政部又進(jìn)一步加大和深化了“收支兩條線”管理工作。在“收支兩條線”改革方面又采取了以下措施：一是清理整頓現(xiàn)行收費(fèi)、基金項(xiàng)目。財(cái)政部陸續(xù)將公安部等五部門的行政事業(yè)性收費(fèi)及其他部門的100多項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)全部納入預(yù)算管理，將26項(xiàng)政府性基金納入預(yù)算管理，實(shí)行徹底的收支脫鉤。二是對(duì)中央部門區(qū)分不同情況，將預(yù)算外資金分別采取納入預(yù)算或?qū)嵭惺罩撱^等辦法加強(qiáng)預(yù)算管理。

（四）預(yù)算支出執(zhí)行改革——政府采購(gòu)制度地推開

相對(duì)于分散采購(gòu)模式而言，政府集中采購(gòu)即由一個(gè)專門的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)政府的全部采購(gòu)任務(wù)。2000年以來，財(cái)政部門把推行政府采購(gòu)制度作為深化財(cái)政支出管理改革、建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制的重要舉措來抓，無論是在政府采購(gòu)的制度建設(shè)，還是在政府采購(gòu)規(guī)模和范圍的拓展等方面，都比往年有所突破，并取得了一定成效。1998年機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院授予財(cái)政部 “擬定和執(zhí)行政府采購(gòu)政策”的職能。其次，政府采購(gòu)模式基本成形。在加強(qiáng)政府采購(gòu)管理結(jié)構(gòu)建設(shè)的同時(shí)，全國(guó)絕大部分地區(qū)還設(shè)立了政府采購(gòu)中心，負(fù)責(zé)組織實(shí)施本級(jí)政府跨部門的采購(gòu)事務(wù)。第三，政府采購(gòu)的法律法規(guī)體系基本形成。根據(jù)《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部自1999年先后頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》和《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》等規(guī)章制度。自2003年 1月 1日起，《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施。這些法規(guī)為依法開展采購(gòu)活動(dòng)提供了制度保障，對(duì)政府采購(gòu)的范圍、管理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)模式、采購(gòu)資金撥付以及采購(gòu)監(jiān)督等有關(guān)問題做出了明確規(guī)定，并對(duì)中介組織準(zhǔn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的條件、程序以及政府采購(gòu)資金預(yù)算單列和支付形式等，做出了原則性的制度規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)工作進(jìn)入了規(guī)范化、法制化的軌道。

（五）預(yù)算管理信息化改革——建設(shè)金財(cái)工程

財(cái)政部在推進(jìn)上述預(yù)算制度改革的同時(shí)，自1999年下半年開始著手規(guī)劃建立 “政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱 GFMIS），利用先進(jìn)的信息技術(shù)，構(gòu)建以預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中收付和宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為核心應(yīng)用的政府財(cái)政管理綜合信息系統(tǒng)?！敖鹭?cái)工程”以財(cái)政系統(tǒng)縱橫向三級(jí)網(wǎng)絡(luò)為支撐，以細(xì)化的部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以所有財(cái)政收支全部進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶為基本模式，以預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃和采購(gòu)訂單為預(yù)算執(zhí)行的主要控制機(jī)制，以出納環(huán)節(jié)高度集中并實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金的有效調(diào)度為特征，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支全過程監(jiān)管、提高財(cái)政資金使用效益為目標(biāo)。

（六）預(yù)算支出績(jī)效改革——推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)

從2003年起，財(cái)政部就開始制定部分行業(yè)的績(jī)效考評(píng)管理辦法，并組織部分中央部門開展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。2005年，制定《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法 （試行）》，對(duì)績(jī)效考評(píng)的組織管理、工作程序、結(jié)果應(yīng)用和考評(píng)經(jīng)費(fèi)來源等都做了明確規(guī)定，確立了財(cái)政了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門具體組織實(shí)施的績(jī)效考評(píng)分工體系。穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作，先后選擇農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”和教育部的“高校建設(shè)節(jié)約型社會(huì)修購(gòu)”等項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。

（七）預(yù)算管理科目改革——積極推進(jìn)政府收支分類改革

財(cái)政部從1999年底開始啟動(dòng)政府收支分類改革的研究工作，在認(rèn)真研究了國(guó)際上政府收支分類經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共財(cái)政、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付等財(cái)政改革對(duì)科目體系的要求，在全國(guó)人大、中央有關(guān)部門、地方財(cái)政部門等各有關(guān)方面的積極參與、支持和配合下，于2004年底形成了《政府收支分類改革方案》，并在2007年1月1日的部門預(yù)算編制中在全國(guó)范圍內(nèi)開始實(shí)施。改革后的政府收支分類體系由“收入分類”、“支出功能分類”、“支出經(jīng)濟(jì)分類”三部分構(gòu)成，初步建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和公共財(cái)政建設(shè)需要，符合國(guó)際通行口徑的政府收支分類科目。

二、中國(guó)預(yù)算改革的成效總結(jié)

（一）統(tǒng)一財(cái)力分配，確立財(cái)政部門在預(yù)算資金使用中的核心地位

只有統(tǒng)一的財(cái)力和財(cái)權(quán)，才有財(cái)政資源的優(yōu)化配置。由于政府性基金、各種政府性收費(fèi)、土地出讓金等非稅收入形式的存在，政府的財(cái)力和財(cái)權(quán)被肢解的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。非規(guī)范性的亂收費(fèi)已使收費(fèi)功能異化，部門行政、執(zhí)法直接與其利益掛鉤，收費(fèi)失去了與提供公共服務(wù)之間的對(duì)稱性，已成為參與國(guó)民收入分配、部門謀取利益的具有壟斷性質(zhì)的工具、演化為滋生腐敗、社會(huì)分配失范的制度基礎(chǔ)，損害了市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)效率。實(shí)施部門綜合預(yù)算要求預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管，不斷取消部門擁有的財(cái)政預(yù)算外資金支配權(quán)，以最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位不再設(shè)有過渡性實(shí)存資金銀行賬戶，收支徹底脫鉤，所有財(cái)政性收入直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有財(cái)政支出均由預(yù)算統(tǒng)一安排，克服路徑依賴和固化利益格局，構(gòu)建覆蓋政府全部收支、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。由此確立了財(cái)政部門在收入分配領(lǐng)域的主體地位，使部門不再擁有越過財(cái)政部門對(duì)征繳收入進(jìn)行再分配的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置。財(cái)政統(tǒng)籌財(cái)力以保障職能部門的經(jīng)費(fèi)支出，從制度上消除部門參與分配的利益動(dòng)機(jī)，使部門目標(biāo)從創(chuàng)收轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上來。

（二）通過預(yù)算編審機(jī)制的改革，確保財(cái)政部門科學(xué)理財(cái)

通過部門預(yù)算改革，確立了“自下而上、兩上兩下”的預(yù)算資源分配機(jī)制。一是健全審核決策機(jī)制，堅(jiān)持為民理財(cái)。按照部門建議、財(cái)政審核、政府審定、人大審批的預(yù)算決策程序，整個(gè)預(yù)算編制過程始終在公開透明的狀態(tài)下進(jìn)行。二是完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，堅(jiān)持科學(xué)理財(cái)。并且結(jié)合試點(diǎn)情況，對(duì)定額標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行了多次修訂和完善，一方面兼顧了財(cái)力可能性與部門履行職能的財(cái)力需求，另一方面，切實(shí)解決了各部門在財(cái)政資金分配中苦樂不均的問題。三是堅(jiān)持高效理財(cái)，實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，將績(jī)效的理念灌輸?shù)截?cái)政資金分配機(jī)制中，提高了財(cái)政資金使用效益。

（三）完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金使用的全過程監(jiān)控

通過實(shí)行部門預(yù)算改革和政府收支分類改革后，一個(gè)部門所有收支涵蓋在一本預(yù)算內(nèi)，部門收支行為一覽無余。國(guó)庫(kù)單一賬戶推行后，征收機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)目前設(shè)置的各種收入過渡賬戶以及各類預(yù)算外資金賬戶會(huì)逐步取消，將根本解決非稅收入分散管理、部門利益固化、財(cái)力和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問題。在建立了現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度后，對(duì)預(yù)算資金實(shí)行從分配到撥付、銀行清算、資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度，基本形成了事前、事中、事后與內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控相結(jié)合的立體動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，職能部門和預(yù)算項(xiàng)目只見預(yù)算數(shù)不見錢，根本上改變了財(cái)政資金管理粗放、以撥代支、事后審計(jì)、支出賬戶失控的狀況，從制度上鏟除了浪費(fèi)和腐敗，建立起監(jiān)控財(cái)政資源使用效率的制度約束。配合預(yù)算制度改革的需要，財(cái)政部門內(nèi)部也相應(yīng)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整。努力推進(jìn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，各項(xiàng)職能既相互制約、又良好銜接、高效高質(zhì)運(yùn)行，確保了財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

（四）按照公共財(cái)政要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化

通過預(yù)算編審機(jī)制的改革，在預(yù)算支出安排上，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”這條主線，認(rèn)真落實(shí)積極的財(cái)政政策，深化財(cái)政改革，強(qiáng)化財(cái)政管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。在預(yù)算資金分配上，堅(jiān)持以人為本，按照公共服務(wù)均等化的要求，應(yīng)把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度。始終把民生問題放在財(cái)政保障的首位，建立以人為本的公共財(cái)政支出體系。在預(yù)算編制和支出安排上，優(yōu)先考慮民生，把更多的資金投向“三農(nóng)”、教育、科技、衛(wèi)生、社保、環(huán)保、公共安全等方面，不斷提高民生支出占財(cái)政支出的比重，解決好群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果可以更多地惠及人民群眾。

（五）硬化預(yù)算約束機(jī)制，提高預(yù)算文本的法律效力

公共財(cái)政強(qiáng)調(diào)民主理財(cái)、依法理財(cái)。完善預(yù)算支出的決策機(jī)制和約束機(jī)制，消除盲目性和隨意性。政府預(yù)算支出要嚴(yán)格按 《預(yù)算法》等法律法規(guī)辦事，預(yù)算經(jīng)人代會(huì)審議批準(zhǔn)后，便具有法律效力，各部門必須嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行。自2009年起，預(yù)算超收收入當(dāng)年不再安排預(yù)算追加支出，全部結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度使用，提高了人大對(duì)預(yù)算資金使用的監(jiān)控力。

三、未來進(jìn)一步預(yù)算改革展望

經(jīng)過1999年以來的預(yù)算改革，中國(guó)基本上建立起了一種“控制取向”的預(yù)算管理體系，將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”,由它來集中資源配置的權(quán)力,并在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)支出部門的支出行為施加“外部控制”。隨著改革的不斷深入，下一步預(yù)算改革的重點(diǎn)將集中于政府收支賬務(wù)核算、強(qiáng)化人大和公眾對(duì)預(yù)算的外部控制，以確保政府預(yù)算履行公共受托責(zé)任。

（一）政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革

政府會(huì)計(jì)作為確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告預(yù)算及其執(zhí)行情況的會(huì)計(jì)，是一項(xiàng)收集和傳達(dá)政府財(cái)政狀況信息的制度，是政府的神經(jīng)系統(tǒng)，信息疏通則政府財(cái)務(wù)運(yùn)作自如，信息堵塞則使政府作業(yè)有癱瘓之險(xiǎn)?，F(xiàn)行的中國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)僅僅是反映財(cái)政資金收支執(zhí)行的會(huì)計(jì)，在政府全面的財(cái)務(wù)信息，諸如資產(chǎn)、負(fù)債信息反映方面，還存在一定的缺陷。在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的確認(rèn)上，采用收付實(shí)現(xiàn)制度，在反映政府潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，都缺乏最為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)信息。隨著強(qiáng)化“內(nèi)部行政控制”導(dǎo)向的預(yù)算制度性變革不斷完善，下一步改革的重點(diǎn)將會(huì)是政府收支的會(huì)計(jì)核算領(lǐng)域，即政府會(huì)計(jì)改革和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)。

（二）提升預(yù)算透明度的制度性建設(shè)

隨著公民權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)的興起，社會(huì)公眾越來越關(guān)注政府預(yù)算信息，雖然我國(guó)在增進(jìn)透明度方面做了很多努力，但透明度嚴(yán)重不足仍然是當(dāng)前預(yù)算體系的主要弱點(diǎn)之一。2008年5月1日實(shí)施的《政府信息公開條例》，對(duì)政府信息公開的內(nèi)容、方式等進(jìn)行了初步規(guī)范，但從實(shí)施現(xiàn)狀來看，預(yù)算信息公開仍存在被動(dòng)公開、公開內(nèi)容簡(jiǎn)單等問題。預(yù)算原本應(yīng)成為一份公開的政策文件，應(yīng)該清楚明了地反映政府開支的真相，應(yīng)該讓納稅人、公眾、媒體、分析人士和其他對(duì)預(yù)算感興趣的團(tuán)體與人士方便地獲得相關(guān)信息，并易于理解這些信息。透明的預(yù)算可以帶來許多現(xiàn)實(shí)的和潛在的好處，如激發(fā)公眾參與預(yù)算的興趣與熱情、減少違規(guī)和腐敗以及改進(jìn)政策辯論和公共選擇。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算透明度提升的法律法規(guī)和相關(guān)配套制度性建設(shè)。

（三）參與式預(yù)算改革的試點(diǎn)

在全球范圍內(nèi)，隨著公民力量的加強(qiáng)，“參與式預(yù)算”逐漸興起，并成為化解一系列棘手經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的有力武器。中國(guó)的基層政治

民主化（村民自治）運(yùn)動(dòng)，雖然將地方民眾的注意力逐步引向基層預(yù)算事務(wù)，但無論是參與的廣度還是深度都十分有限。預(yù)算依然反映政府尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的意志和偏好，民眾的聲音、愿意和需求難以進(jìn)入正式的預(yù)算過程之中，即使在基層這種現(xiàn)象也相當(dāng)普遍。因此，隨著公民權(quán)利意識(shí)的興起，可在基層部分試點(diǎn)參與式預(yù)算改革，在預(yù)算資源的分配決策機(jī)制中，強(qiáng)化社會(huì)公眾的參與力度，使預(yù)算資源使用更多地反映公眾偏好?！?/p>