■張鳳玲/財政部駐海南專員辦監(jiān)察專員

由澳大利亞公共機構(gòu)監(jiān)管策略管理引發(fā)的思考和啟示

■張鳳玲/財政部駐海南專員辦監(jiān)察專員

一、澳大利亞公共機構(gòu)監(jiān)管策略管理理念及模型

（一）策略管理理念的產(chǎn)生背景及內(nèi)涵

自20世紀80年代以來，傳統(tǒng)的行政管理模式因過分關(guān)注內(nèi)部問題、短期行為、無效率等導致公眾的批評，許多發(fā)達國家公共部門開始了以市場為基礎(chǔ)的新公共管理模式的探索和變革。澳大利亞、新西蘭兩國的公共管理變革開始較早，通過多年的實踐探索，逐步形成了一套較為成形的理念，即公共管理較之傳統(tǒng)的模式是一種更具有戰(zhàn)略性和結(jié)果導向的決策方法，關(guān)注權(quán)力與責任的一致性，趨向于更多的績效考量，更廣泛地運用市場來提供公共服務(wù)等。

在這樣的變革理念下，政府已經(jīng)把長期計劃和戰(zhàn)略管理的開發(fā)確立為其施政的目標。策略管理涉及機構(gòu)和組織的根本性決策和行動，通過策略管理，塑造并指引確立一個組織的性質(zhì)、工作目標及開展這些工作的背景原因，分析市場環(huán)境中組織的優(yōu)勢、缺點、機會和風險是什么，運用寬泛的方法明確組織的宗旨以及實現(xiàn)宗旨的途徑，并強調(diào)當前決策對未來的影響。基于這樣的背景、理念和實踐，澳新政府學院院長菲爾斯教授提出了公共機構(gòu)的監(jiān)管策略模型和框架。

（二）監(jiān)管策略模型

菲爾斯教授認為，在通常情況下，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府部門或公共機構(gòu)都面臨三個關(guān)鍵問題：即：應(yīng)該做什么（什么是對公眾有價值的），可以做什么（什么是法律政策允許或要求做的），能夠做什么（政府機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有資源和權(quán)力有可能做到的），需要什么樣的合作（幫助實現(xiàn)目標）。他側(cè)重以公共監(jiān)管為對象，提出了解決這三個主要問題的模型，見下圖一：

圖一：

在模型中，他提出了影響監(jiān)管策略的三個主要變量以及變量之間的關(guān)系和合作者的概念。每個變量本身對于政府公共機構(gòu)決策分析都具有重要的價值。綜述為：

1、公共價值。公共價值是指一個國家的政府機構(gòu)通過提供服務(wù)、法律監(jiān)管和其他措施為公眾創(chuàng)造的集體價值。它回答的是公共機構(gòu)應(yīng)該做什么的問題。每個公共組織的存在都應(yīng)該為公眾創(chuàng)造價值，與私營機構(gòu)用產(chǎn)出和利潤來衡量其價值相比，公共機構(gòu)的貢獻很大程度上取決于其所取得的成果，該成果通常也由其直接產(chǎn)出來衡量，如醫(yī)院的數(shù)量、畢業(yè)生的數(shù)量等。在可能情況下，公共部門的最佳衡量方式是對經(jīng)濟和社會成果的貢獻，而且還附帶有一系列附加因素來決定其對公眾的價值，附加的關(guān)鍵因素是公平、適當?shù)剡\用政府權(quán)力及程序公正和結(jié)果的公平。

菲爾斯教授認為，在確定了公共機構(gòu)應(yīng)該做什么之后，如何衡量具體的產(chǎn)出和成果是幾乎所有公共管理領(lǐng)域的關(guān)鍵問題。然而在衡量產(chǎn)出和成果及他們的重要性方面，還存在著特殊的難題。如高訴訟率意味著成功還是失??？如何判斷政府機構(gòu)的行為對成果的影響程度？需在策略管理中予以關(guān)注。

2、授權(quán)環(huán)境。公眾是公共價值以及政府機構(gòu)合法性和權(quán)威性的最終裁判。公眾的偏好通過法律、法規(guī)和其他指令、預(yù)算、授予政府機構(gòu)的權(quán)利及許多或明或暗的公共價值表達出來。授權(quán)環(huán)境回答的是公共機構(gòu)可以做什么的問題。授權(quán)環(huán)境及權(quán)力的來源和合法性決定了公共價值和政府機構(gòu)的授權(quán)行為。

一些政府公共機構(gòu)認為他們的任務(wù)僅僅是執(zhí)行其所處授權(quán)環(huán)境所發(fā)出的指令，沒有必要深究其背后的政治驅(qū)動因素。然而，來自授權(quán)環(huán)境的指令經(jīng)常是不清晰、不完整的、甚至是模棱兩可相互矛盾的，因此，對指令的理解需先理解授權(quán)環(huán)境。當一個組織設(shè)計未來若干年度的策略時，需要考慮授權(quán)環(huán)境的未來變化及可能導致其改變的因素。如政府的政策需要、政治黨派的態(tài)度、社會公眾的態(tài)度、利益集團、媒體、偶然事件、外部壓力如國際影響等，都可能是授權(quán)環(huán)境和相關(guān)法律及政策改變的重要驅(qū)動因素。

3、運營能力。策略的制定必須符合公共機構(gòu)的運營能力，它回答的是公共機構(gòu)能夠做什么的問題。運營能力指現(xiàn)在的政府用來開展工作所需的物力、人力、財力、文化理念及組織機構(gòu)和安排，同時也包括公共機構(gòu)的法律權(quán)力，如調(diào)查權(quán)、決定權(quán)等。進行策略分析時，考察公共機構(gòu)的運營能力以及權(quán)力和資源的稀缺性是非常必要的。

4、關(guān)于三個變量間的關(guān)系。菲爾斯教授認為，模型中的各個變量本身都很重要，由于變量之間互為依存，互相影響，變量之間的關(guān)系也同樣非常重要。

按照模型圖一所示，三者的關(guān)系可以判斷為：①公共價值由授權(quán)因素決定；②公共機構(gòu)的資源（權(quán)力）也由授權(quán)因素決定；③公共價值的大小，除其他因素外，是由運營能力來決定的。由此可見，變量之間的相互關(guān)系是相互影響、相互依存的。三者的相互關(guān)系有如下表現(xiàn)形式：

（1）均衡狀態(tài)。圖二表示三者相互協(xié)調(diào)。但均衡狀態(tài)也并不意味著滿意的結(jié)果，有可能是設(shè)置了一個較低的公共價值。如，20世紀30年代，凱恩斯提出當時的世界經(jīng)濟處于均衡狀態(tài)，而實際上處于均衡期的失業(yè)率為25%，是經(jīng)濟學上一個著名的非最優(yōu)均衡例子。

圖二：

（2）三者關(guān)系出現(xiàn)偏差并導致不穩(wěn)定。首先是公共價值可能與授權(quán)環(huán)境之間存在的偏差。見圖三。如公共機構(gòu)依法取得公共價值的力度可能觸及利益集團，而通過授權(quán)環(huán)境的改變而引發(fā)不均衡。但這種不均衡狀態(tài)不會擴大，一定會被糾正。

圖三：

其次，公共價值和運營能力之間可能存在偏差。如圖四：

圖四：

如一個發(fā)達經(jīng)濟體建立功能齊全的綜合競爭法可能具有很高的公共價值，但如果缺乏相應(yīng)的運營能力去執(zhí)行法律，公共價值就很難實現(xiàn)。因此，公共價值的實現(xiàn)需要建立相應(yīng)的運營能力。

以案例說明三個變量之間關(guān)系的變化狀態(tài)：70年代，澳大利亞國會通過了反壟斷法。一方面，旨在嚴厲打擊壟斷行為。而另一方面，反壟斷法只是象征性的，旨在告訴公眾法律的通過表明了國會已采取了某些行動，但并不是想真正地使用該法律來打擊那些正在剝削消費者、小企業(yè)和農(nóng)場主及阻礙新競爭者參與競爭的強大的壟斷組織。

因此，競爭監(jiān)管機構(gòu)（現(xiàn)稱為澳大利亞競爭與消費者委員會）在使用反壟斷法時非常膽怯。這就迎合了授權(quán)環(huán)境的真實愿望：不采取任何嚴厲的手段來打擊那些強大的、違法的壟斷組織。這就叫 “低水平的平衡點”——根據(jù)授權(quán)環(huán)境的真實愿望而產(chǎn)生的低水平的公共價值。

90年代，在新的主席領(lǐng)導下，委員會確定（或認為）當時的實際狀況造成了低水平的公共價值，其結(jié)果是出現(xiàn)了不可接受的危害反壟斷的行為，產(chǎn)生了將價格定在大大高于競爭水平上的卡特爾集團以及能夠吞噬競爭者的壟斷巨頭，也出現(xiàn)了一系列危害經(jīng)濟和社區(qū)的其他問題。因此，委員會加強了執(zhí)法力度，起訴了許多秘密定價的卡特爾集團，阻止了主要競爭者之間的壟斷并購企圖，制止了許多限制反壟斷的商業(yè)行為。

然而，由于委員會的行為未能順應(yīng)授權(quán)環(huán)境的真實愿意，它面臨著政治大佬們的報復(fù)，比如：更換委員會委員、減少預(yù)算、廢止該法律法規(guī)等等。但是，這次潛在的偏差卻發(fā)生了變化，對這些案件的報道及對一些大企業(yè)卑劣行為的曝光，為委員會贏得了公眾和媒體的支持，那些本來討好大企業(yè)的政客感到了公眾輿論支持恰當有力的執(zhí)法行為。于是，公共價值階層與授權(quán)環(huán)境階層潛在的偏差得到了糾正，以授權(quán)環(huán)境階層向公共價值階層靠攏，兩者在一個新的高點交匯。然而，兩個階層的矛盾依然存在。

5、合作者。合作者是被看作能夠駕馭且能夠增加政府機構(gòu)運營能力，從而贏得最大公共價值的實體。這是大多數(shù)公共機構(gòu)決策中需要考慮的問題，它關(guān)系到為了實現(xiàn)政府機構(gòu)的目標，需要他方進行哪些合作，如為實現(xiàn)遵守法律的目標，需要各個企業(yè)、政府其他部門、公民的配合等。

綜上，菲爾斯教授將每個公共機構(gòu)都會面臨的三個關(guān)鍵問題對應(yīng)為公共價值（應(yīng)該做什么）、授權(quán)環(huán)境（可以做什么）、運營能力（能夠做什么）三個變量，通過對上述所有變量的深入分析，強調(diào)各個變量之間關(guān)聯(lián)的重要性，搭建一個框架為公共機構(gòu)制定策略提供基礎(chǔ)。該框架內(nèi)可以從多角度來考慮與公共機構(gòu)工作有關(guān)的重要細節(jié)，一些機構(gòu)、學者、顧問等有關(guān)公共領(lǐng)域決策問題的諸多分析往往只關(guān)注一個變量而忽視合作者的作用等，從而導致公共機構(gòu)策略管理的偏差或不足。

二、由澳大利亞公共機構(gòu)監(jiān)管策略模型引發(fā)的思考和啟示

（一）以公共財政為核心，進一步理清財政監(jiān)督機構(gòu)的職責定位、工作目標和主要任務(wù)，解決好應(yīng)該做什么的問題

財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，隨著我國財政改革與管理的發(fā)展變化和不同時期社會公眾價值需求的變化，原有財政監(jiān)督的職責定位和目標已不能適應(yīng)發(fā)展的需要。職責不清、定位不準必然導致監(jiān)督機構(gòu)思想、方法和工作環(huán)節(jié)上的不清晰與低效，容易造成監(jiān)督越位或不到位甚至缺位。因此，應(yīng)加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌研究分析目前財政管理面臨的內(nèi)外部環(huán)境和社會公眾對公共財政的需求導向，重點按照公共財政管理的現(xiàn)實需要、內(nèi)在規(guī)律和管理流程來系統(tǒng)設(shè)計財政監(jiān)督的職能定位和切入點，并設(shè)計出能夠體現(xiàn)財政監(jiān)督公共價值和效果的考核指標。如檢查發(fā)現(xiàn)并糾正了多少問題、提出的整改意見對改進管理和完善政策的推進結(jié)果怎樣，以及對提高財政資金績效的影響程度等。同時還要對監(jiān)督機構(gòu)是否恰當運用監(jiān)督權(quán)力，保證結(jié)果的客觀公正等進行規(guī)范考核。當然，作為監(jiān)督機構(gòu)是否查出的問題越多越好呢？筆者認為如果問題越查越多，一方面可能反映監(jiān)督的無效，另一方面也反映了政策或制度本身不合乎實際需修改，這是策劃監(jiān)督目標和職責定位時應(yīng)因時因事予以附加考慮的問題。

（二）進一步改善財政監(jiān)督的法律授權(quán)環(huán)境，解決好監(jiān)督機構(gòu)可以做什么的問題

財政監(jiān)督公共價值的體現(xiàn)受制于授權(quán)環(huán)境。目前我國財政監(jiān)督機構(gòu)開展財政監(jiān)督工作的主要依據(jù)是 《預(yù)算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)與部門規(guī)章，條款比較分散，規(guī)定比較原則，與職能設(shè)計不相匹配，直接影響和制約了監(jiān)督效能。因此在明確財政監(jiān)督職能定位的同時，應(yīng)加快相應(yīng)的立法步伐，出臺指導全國的財政監(jiān)督法律，推進《預(yù)算法》、《會計法》等與財政監(jiān)督密切相關(guān)的條款修訂，逐步改善財政監(jiān)督的授權(quán)環(huán)境，使之與公共價值達到適度協(xié)調(diào)。

（三）合理配置相應(yīng)的運營能力，保障財政監(jiān)督機構(gòu)公共價值的有效實現(xiàn)，解決好能夠做什么的問題

基于目前我國財政監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)狀，筆者認為，應(yīng)從五個方面提升財政監(jiān)督機構(gòu)的運營能力。一是要進一步完善與財政監(jiān)督職能定位相匹配的管理機制。在明確職責定位的前提下，進一步調(diào)整、完善形成科學合理的工作體系，明確內(nèi)部的工作流程和職責分工，輔之以必要的財力保障。二是統(tǒng)籌規(guī)劃財政監(jiān)督的人力資源。既要摸清現(xiàn)有人力資源的狀況，客觀分析滿足履行職責需要怎樣規(guī)模和結(jié)構(gòu)的人力，找準現(xiàn)有人力數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與目標之間的差距，準確判斷人力資源管理的重點，切實把選人導向與組織的未來發(fā)展有機結(jié)合起來；又要按選官、配僚、考士的思路實施多渠道、多樣化、分類選拔人才戰(zhàn)略，把合適的人安排到合適的崗位，并在現(xiàn)有人員中建立不同層次的人才庫，精心選拔培養(yǎng)后備力量。同時要立足存量，分層次按需展開崗位培訓，提升現(xiàn)有人員的技能；三是建立以工作績效為導向的考核機制，引導干部的價值取向，將人事晉升、任免、職業(yè)發(fā)展與業(yè)績考評有機結(jié)合；四是加強團隊的領(lǐng)導力建設(shè)，著力提高班子的責任意識、學習和創(chuàng)新能力、決策和推動工作的能力；五是加強財政監(jiān)督機構(gòu)的學習型團隊和文化建設(shè)，以科學的價值觀引導人，打造一支視野開闊、愛崗敬業(yè)、全面發(fā)展的優(yōu)秀團隊。

（四）轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，樹立以結(jié)果為導向的監(jiān)督服務(wù)理念，在現(xiàn)有條件下突出工作重點、解決主要矛盾也是提高財政監(jiān)督運營能力的現(xiàn)實選擇

一是現(xiàn)階段要緊緊圍繞公共財政的中心工作，重點開展對重大財稅政策實施的跟蹤問效，對預(yù)算編制、執(zhí)行及效果進行全程跟蹤監(jiān)督，對財政政策執(zhí)行和國有權(quán)益進行監(jiān)督等；二是在監(jiān)管方式上應(yīng)建立以結(jié)果為導向的理念，根據(jù)不同的工作特點采取不同的方式，如日常跟蹤審核、專項檢查或核查、調(diào)查反饋、績效評價、管理建議等方式，突出規(guī)模和整體效應(yīng)。同時應(yīng)適應(yīng)電子政務(wù)迅猛發(fā)展的環(huán)境，依托信息化建設(shè)平臺，盡快建立完善的財政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，開發(fā)適應(yīng)財政監(jiān)督管理要求的軟件，提升監(jiān)管效能；三是要扭轉(zhuǎn)重處理處罰、輕結(jié)果利用的局面，健全監(jiān)督成果的有效利用機制，進一步提升監(jiān)管成效。

（五）充分發(fā)揮相關(guān)部門和機構(gòu)的合力，實現(xiàn)監(jiān)管效果的最優(yōu)化

從國家的層面上講，對財政實施監(jiān)督的機構(gòu)和公共組織除人大、審計和社會輿論外，還有眾多與財政監(jiān)督相關(guān)的部門監(jiān)督機構(gòu)，如稅務(wù)稽查、證券監(jiān)管、金融監(jiān)管等，任何一個監(jiān)督機構(gòu)都不能包打天下，合作是發(fā)揮監(jiān)督合力的多贏選擇，也是現(xiàn)行體制下避免產(chǎn)生“監(jiān)管盲區(qū)”和“重復(fù)檢查”的良方。因而，財政監(jiān)督機構(gòu)決策時要審時度勢，準確判斷履行職責可能涉及的監(jiān)管部門和被監(jiān)管對象，輔之以必要的溝通與協(xié)作，才能決勝于千里之外，實現(xiàn)公共價值的最優(yōu)化。

（本欄目責任編輯：周菲）