■朱傳勇

創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

■朱傳勇

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模也越來越大。在新形勢(shì)下，要確保財(cái)政收入依法征管到位、財(cái)政資金安全高效運(yùn)行，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督便顯得尤為緊迫。筆者認(rèn)為，從目前財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐來看，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，必須創(chuàng)新機(jī)制，走出四個(gè)誤區(qū)，立足四個(gè)轉(zhuǎn)變，落實(shí)三項(xiàng)保障。

一、走出四個(gè)誤區(qū)

（一）走出財(cái)政監(jiān)督就是“事后查賬”的誤區(qū)

財(cái)政監(jiān)督從一年一度的 “三大查”（財(cái)務(wù)、稅收、物價(jià)大檢查）走來，長(zhǎng)期以來給人們的感覺就是 “事后查賬”，是“找碴子”收罰款。實(shí)際上，“事后查賬”只不過是財(cái)政監(jiān)督的手段之一。從確保財(cái)政資金安全、提高財(cái)政資金使用效益的角度來說，事前把關(guān)、事中控制、防患于未然，才是財(cái)政監(jiān)督最根本的目標(biāo)；對(duì)財(cái)政資金分配機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)履行財(cái)政資金管理責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督，才是財(cái)政監(jiān)督最核心的要求。

（二）走出財(cái)政監(jiān)督是“自尋煩惱”的誤區(qū)

財(cái)政部門的有些同志特別是有些領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為財(cái)政部門是一個(gè)管錢的部門，是政府的“管家”、國(guó)家的“錢柜”，做的是好事、送的是人情。做好事、送人情，大家都?xì)g迎，但監(jiān)督工作是讓用錢的人不能亂用、讓違規(guī)的人付出代價(jià)，就會(huì)得罪某些人和部門，從而“做事不討好”、“好人”變“惡人”，擠壓自己的生存空間。甚至有人認(rèn)為財(cái)政部門只要把錢撥出去就行了，至于有些人要貪污、挪用、私分，自會(huì)有人摘他的“帽子”、請(qǐng)他進(jìn)“班房”，不必自己“惹火燒身”遭人記恨。還有人覺得做監(jiān)督工作如果遇到強(qiáng)勢(shì)的部門、霸氣的領(lǐng)導(dǎo)，還會(huì)下不了臺(tái)，是自討沒趣、自尋煩惱。須知“監(jiān)督管理”是與資源配置、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入分配同等重要的四大財(cái)政職能之一，不僅是權(quán)力，而且是責(zé)任。

（三）走出財(cái)政監(jiān)督是一種“創(chuàng)收手段”的誤區(qū)

現(xiàn)在一些地方領(lǐng)導(dǎo)把財(cái)政檢查罰款作為一種創(chuàng)收手段，認(rèn)為監(jiān)督就是檢查，檢查就為處罰，處罰就能把部門的錢“摳”到政府的袋子里。也還有一些部門的負(fù)責(zé)人按這種思維方式理解財(cái)政監(jiān)督。殊不知，規(guī)范，才是財(cái)政監(jiān)督檢查的核心目標(biāo)；處罰，只不過是促進(jìn)“規(guī)范”的一種手段，并不是為了“創(chuàng)收”。只有把財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為攆上依法、依規(guī)的軌道，財(cái)政監(jiān)督檢查才算達(dá)到了目的。

（四）走出財(cái)政監(jiān)督是“多管閑事”的誤區(qū)

很多人認(rèn)為，現(xiàn)在有紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、人大以及政協(xié)的監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督，還有司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，財(cái)政部門還“監(jiān)督”是多管閑事。其實(shí)，財(cái)政的監(jiān)督就像“日常巡防”，是一種基于源頭控制、經(jīng)常性查漏補(bǔ)缺、防微杜漸的監(jiān)督；而其他監(jiān)督則往往以事后檢查處理為主，對(duì)資金分配、使用回歸正常渠道基本沒有可逆性，因而對(duì)財(cái)政的監(jiān)督也就不具備可替代性。

二、立足“四個(gè)轉(zhuǎn)變”

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，強(qiáng)化監(jiān)督職能

就是確立財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行同等重要的“三位一體”理念，把財(cái)政監(jiān)督職能定位于 “發(fā)揮五個(gè)作用”上。一是發(fā)揮“財(cái)經(jīng)衛(wèi)士”作用。以監(jiān)督檢查為手段、以“違法必究”為原則，嚴(yán)厲查處財(cái)政違法行為，整肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，維護(hù)財(cái)經(jīng)法規(guī)權(quán)威。二是發(fā)揮決策參謀作用。把監(jiān)督檢查作為調(diào)查研究的平臺(tái)，以翔實(shí)的資料和中肯的分析比較，為預(yù)算編制、預(yù)算管理、經(jīng)濟(jì)決策提供可靠的依據(jù)。三是發(fā)揮控制預(yù)警作用。在資金運(yùn)行的最后環(huán)節(jié)設(shè)立“邊防檢查站”，由獨(dú)立于資金日常管理機(jī)構(gòu)之外的專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)“站崗防哨”、把關(guān)檢查，確保資金出庫(kù)的依據(jù)真實(shí)、程序規(guī)范、手續(xù)齊全。四是發(fā)揮“亡羊補(bǔ)牢”作用。通過監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)資金運(yùn)行過程中各個(gè)節(jié)點(diǎn)的漏洞，并提出切實(shí)堵塞漏洞的意見，為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政管理提供保障。五是發(fā)揮促進(jìn)改革作用。以監(jiān)督檢查為抓手，發(fā)現(xiàn)推進(jìn)財(cái)政改革過程中的難點(diǎn)、盲點(diǎn)和亮點(diǎn)，客觀評(píng)估改革成效，有針對(duì)性地提出完善改革的意見，為深化財(cái)政改革服務(wù)。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)督格局，形成監(jiān)督合力

通過對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)行統(tǒng)籌安排、歸口管理，形成專職財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門整體聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的“大監(jiān)督”格局。具體就是要達(dá)到“三統(tǒng)一、四協(xié)同”?！叭y(tǒng)一”：一是統(tǒng)一規(guī)劃。為了避免重復(fù)檢查、多頭檢查、查而不落腳、違規(guī)不處罰等問題，對(duì)非稅收入管理、會(huì)計(jì)管理、政府采購(gòu)等相關(guān)職能部門和各個(gè)業(yè)務(wù)主管部門擬定的檢查項(xiàng)目集中篩選后編制整體規(guī)劃，并正式發(fā)文明確；檢查計(jì)劃正式確定之后，由專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)、財(cái)政各職能部門和業(yè)務(wù)主管部門分頭組織實(shí)施；對(duì)查出來的問題，由專職財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)歸口下達(dá)整改意見、處罰決定。二是統(tǒng)一定性。對(duì)監(jiān)督檢查查證的違規(guī)問題，由專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與財(cái)政相關(guān)職能部門、業(yè)務(wù)主管部門共同會(huì)商，按有關(guān)法律法規(guī)定性后提出處理處罰建議。三是統(tǒng)一研究對(duì)策。對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的管理缺位、越位、不到位問題，由專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)與財(cái)政相關(guān)職能部門、業(yè)務(wù)主管部門共同分析存在問題的原因，研究提出改善和加強(qiáng)管理的環(huán)節(jié)與對(duì)策，形成“整改通知書”?！八膮f(xié)同”：一是協(xié)同整改。對(duì)《財(cái)政監(jiān)督檢查報(bào)告》提出的整改意見，財(cái)政相關(guān)職能部門、業(yè)務(wù)主管部門要逐條逐項(xiàng)跟蹤督促，確保不折不扣落實(shí)。二是協(xié)同處罰。對(duì)拒不執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督檢查作出的處罰決定的，由財(cái)政相關(guān)職能部門和業(yè)務(wù)主管部門共同督辦，必要時(shí)由財(cái)政業(yè)務(wù)主管部門停止其經(jīng)費(fèi)撥款，以確保處罰決定的嚴(yán)肅性。三是協(xié)同問效。對(duì)達(dá)到一定數(shù)額的專項(xiàng)支出，由財(cái)政業(yè)務(wù)主管部門一一跟蹤問效；專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)主管部門的跟蹤問效情況要定期進(jìn)行檢查、抽樣進(jìn)行復(fù)核、年終全面考評(píng)，以嚴(yán)格的跟蹤問效確保日常監(jiān)督的滲透力。四是協(xié)同把關(guān)。對(duì)應(yīng)該進(jìn)行投資評(píng)審、統(tǒng)一采購(gòu)的項(xiàng)目，未經(jīng)評(píng)審或未按規(guī)定采購(gòu)的，財(cái)政業(yè)務(wù)主管部門一律不審核撥款，國(guó)庫(kù)部門一律不辦理支付。

（三）轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，前移監(jiān)督關(guān)口

就是由事后監(jiān)督為主，向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移。重點(diǎn)是落實(shí)“五個(gè)強(qiáng)化”。一是強(qiáng)化預(yù)算編制監(jiān)督。對(duì)部門預(yù)算編制的依據(jù)是否真實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)、程序是否規(guī)范、支出細(xì)化程度是否到位等進(jìn)行審查監(jiān)督；對(duì)單位的基本建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)預(yù)算是否可行、是否有必要、有資金來源進(jìn)行審查監(jiān)督；對(duì)單位非稅收入是否全額納入預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督。二是強(qiáng)化預(yù)算調(diào)整監(jiān)督。預(yù)算支出指標(biāo)追加必須經(jīng)過專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)審查，看追加依據(jù)是否真實(shí)可信、程序是否到位、手續(xù)是否齊全。凡沒有經(jīng)過專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查的追加事項(xiàng)，國(guó)庫(kù)一律不受理。這種監(jiān)督主要是程序監(jiān)督，不代替可行性論證。三是強(qiáng)化資金出庫(kù)監(jiān)督。對(duì)通過國(guó)庫(kù)集中支付的支出，辦理支付前要對(duì)原始憑證進(jìn)行審核。發(fā)現(xiàn)有偷逃稅費(fèi)的、明顯不真實(shí)不合法的、規(guī)避投資評(píng)審、政府采購(gòu)等財(cái)政管理舉措的，一律止付。財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)在對(duì)預(yù)算單位實(shí)施檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)有把關(guān)不嚴(yán)的，要追究支付辦理人員責(zé)任。四是強(qiáng)化控稅控費(fèi)機(jī)制監(jiān)督。對(duì)稅、費(fèi)征管一體化各個(gè)環(huán)節(jié)定期進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止節(jié)點(diǎn)控制不嚴(yán)、擅自降低稅基；防止少征、不征稅費(fèi)而提供后續(xù)服務(wù)；防止把稅款作為本部門非稅收入入庫(kù)等導(dǎo)致制度失靈的行為。五是強(qiáng)化稅費(fèi)減免監(jiān)督。稅費(fèi)減免、退庫(kù)，都要經(jīng)過專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)對(duì)減免、退庫(kù)的理由和原始依據(jù)進(jìn)行審查，確認(rèn)無(wú)誤后方可辦理，以防止弄虛作假、徇私舞弊。

（四）轉(zhuǎn)變監(jiān)督重點(diǎn)，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序

就是落實(shí)“五個(gè)突出”：一是突出內(nèi)部監(jiān)督。由專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)經(jīng)常性對(duì)財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的賬戶統(tǒng)設(shè)、印鑒分管、資金分配、存款余額等進(jìn)行監(jiān)督檢查，守住資金安全源頭；經(jīng)常性對(duì)經(jīng)費(fèi)開支、內(nèi)部制衡、票據(jù)繳銷等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，守住制度安全源頭；經(jīng)常性對(duì)密碼保管、數(shù)據(jù)備份、計(jì)算機(jī)安全操作規(guī)程執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，守住數(shù)據(jù)安全源頭；經(jīng)常性對(duì)預(yù)算指標(biāo)管理、國(guó)庫(kù)支付、非稅收入?yún)R繳結(jié)算、各類打卡到個(gè)人的資金發(fā)放情況進(jìn)行網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正，防止小問題釀成大問題、小漏洞變成大缺口。二是突出會(huì)計(jì)執(zhí)法檢查。重點(diǎn)對(duì)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、會(huì)計(jì)人員任用是否合法，會(huì)計(jì)賬簿是否規(guī)范，會(huì)計(jì)信息是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，內(nèi)部控制機(jī)制是否有效、可行等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、督促整改，維護(hù)會(huì)計(jì)秩序和社會(huì)誠(chéng)信。三是突出收入政策執(zhí)行檢查。對(duì)財(cái)政收入征管責(zé)任部門依法履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，查處該收不收、亂罰亂收行為，確保收入的真實(shí)性、合法性。四是突出支出績(jī)效檢查。對(duì)重大預(yù)算支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行檢查評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算安排、資金撥付的重要依據(jù)。特別是關(guān)系經(jīng)濟(jì)調(diào)控、民生福祉的項(xiàng)目，不僅要跟蹤問效，而且要跟蹤問責(zé)，確保辦事的錢真辦事、辦真事，而不是被擠占挪用、揮霍浪費(fèi)；確保惠民的資金真惠民、惠真民，而不是被虛報(bào)冒領(lǐng)、中飽私囊。五是突出監(jiān)管制度落實(shí)檢查。定期對(duì)投資評(píng)審、政府采購(gòu)等一系列財(cái)政監(jiān)管制度的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過“再監(jiān)督”延長(zhǎng)監(jiān)督鏈、防止“走過場(chǎng)”，提高制度的執(zhí)行力和公信力；對(duì)國(guó)有資產(chǎn)處置、公共資源交易行為落實(shí)公開競(jìng)爭(zhēng)制度情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止暗箱操作；對(duì)工資打卡發(fā)放、收支兩條線制度落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止“吃空餉”、私設(shè)“小金庫(kù)”等。

三、落實(shí)三項(xiàng)保障

（一）制度保障

創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)大課題，首先必須要“有法可依”。就是說，財(cái)政監(jiān)督要上升到法律、法規(guī)的層面，要有明確的法律法規(guī)作保障，而不是以財(cái)政部門的內(nèi)部規(guī)定作依據(jù)。因?yàn)樨?cái)政監(jiān)督的對(duì)象是所有涉及預(yù)算收支的單位、是所有進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的單位，僅僅以財(cái)政部門的規(guī)定作依據(jù)，有些“部門自重”的嫌疑，顯得效力不足。今年5月1日開始實(shí)施的《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》，雖然在財(cái)政監(jiān)督立法上邁了一大步，但也只是“部門規(guī)章”。湖南省2000年率先頒布的《財(cái)政監(jiān)督條例》，一方面由于是“率先出臺(tái)”，不可能那么完善，另一方面由于時(shí)過境遷，已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。所以，財(cái)政監(jiān)督立法已顯得十分緊迫。在修訂的《預(yù)算法》中，一定要有明確的規(guī)定，以保證《預(yù)算法》實(shí)施為前提，要制定出具體的條例。

（二）機(jī)構(gòu)保障

目前，財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)在絕大多數(shù)地方都是常設(shè)機(jī)構(gòu)。這些專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，有與其“母體”當(dāng)?shù)刎?cái)政機(jī)構(gòu)平級(jí)的、也有低半級(jí)的，還有完全屬于內(nèi)部職能部門的。但也還有個(gè)別地方，財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)尚掛靠在別的職能部門下面，與別的職能部門“合署辦公”，甚至有名無(wú)實(shí)基本虛設(shè)。由于財(cái)政監(jiān)督檢查的對(duì)象基本上都與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門平級(jí)或只低半級(jí)，專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的級(jí)別如果不高一點(diǎn)，獨(dú)立執(zhí)法時(shí)難免有些“底氣不足”。因此，財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)必須是常設(shè)機(jī)構(gòu)，而且是級(jí)別高于財(cái)政內(nèi)部職能部門的、享有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)。

（三）人員保障

開展財(cái)政監(jiān)督檢查，必須要由政治素質(zhì)高、政策水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、職業(yè)操守好的人員來?yè)?dān)任，否則就會(huì)“監(jiān)”不到位、“督”不落腳、“查”不透徹；就會(huì)找不出問題、提不出建議，從而讓監(jiān)督檢查對(duì)象不服你、讓違法違規(guī)人員不怕你、讓廣大人民群眾不信你。因此，財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)必須要有獨(dú)立的編制，要大力引進(jìn)、培訓(xùn)綜合素質(zhì)高的專業(yè)技術(shù)人才，要用待遇留人、用事業(yè)留人，確保隊(duì)伍穩(wěn)定。

湖南省津市市財(cái)政局）