■岳 軍 安彥林

加大財(cái)政支持力度推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化

■岳 軍 安彥林

岳軍，1959年12月生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、教授、博士生導(dǎo)師?，F(xiàn)任山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策、公共經(jīng)濟(jì)理論。重要兼職有：中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)基礎(chǔ)理論研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)稅收教育研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)投資專業(yè)咨詢委員會(huì)理事，教育部高職高專公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員；山東省財(cái)政學(xué)會(huì)理事，山東行政管理學(xué)會(huì)理事，山東省農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)常務(wù)理事。學(xué)科建設(shè)方面，任國(guó)家“特色專業(yè)”（財(cái)政學(xué)）建設(shè)點(diǎn)負(fù)責(zé)人，“山東省公共財(cái)政制度與社會(huì)保障制度研究基地”首席專家，山東省“十五”重點(diǎn)學(xué)科、山東省“十一五”強(qiáng)化重點(diǎn)學(xué)科（財(cái)政學(xué)）、山東省“十二五”特色重點(diǎn)學(xué)科（財(cái)政學(xué)）學(xué)科帶頭人，“山東省品牌專業(yè)”（財(cái)政學(xué)）建設(shè)點(diǎn)負(fù)責(zé)人。先后在國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文50多篇，出版教材著作13部，主持國(guó)家社科基金項(xiàng)目2項(xiàng)、省部級(jí)科研課題5項(xiàng)，參與國(guó)家級(jí)、省部級(jí)研究項(xiàng)目8項(xiàng)。擔(dān)任國(guó)家社科規(guī)劃辦、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)項(xiàng)目評(píng)審專家。

安彥林，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師，博士研究生。

一、我國(guó)地區(qū)間基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

從我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況看，基本公共服務(wù)不均等主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間，目標(biāo)群體間及個(gè)人間。其中城鄉(xiāng)和地區(qū)基本公共服務(wù)不均等是當(dāng)前的主要矛盾。就地區(qū)間基本公共服務(wù)供給而言，地區(qū)基本公共服務(wù)應(yīng)該與行政管轄權(quán)一樣，具有相對(duì)嚴(yán)格的空間界限，即不同層級(jí)的政府，應(yīng)當(dāng)有相對(duì)應(yīng)的基本公共服務(wù)區(qū)（自注，而 E·奧斯特洛姆提出的概念是指某一種公共服務(wù)的特定區(qū)域，其范圍是由公共服務(wù)的半徑?jīng)Q定的）。這樣不同地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平便可以通過(guò)比較某一層級(jí)基本公共服務(wù)區(qū)居民所享受到的基本公共服務(wù)來(lái)衡量和比較了。根據(jù)“基本公共服務(wù)”內(nèi)涵，結(jié)合省級(jí)政府的職能，從理論上，設(shè)計(jì)出一套能反映省級(jí)政府在基本公共服務(wù)方面職責(zé)的指標(biāo)體系并不困難，但是，如果考慮現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性、數(shù)據(jù)的可得性和真實(shí)性，要想對(duì)我國(guó)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)程度做出全面的準(zhǔn)確的定量評(píng)價(jià)，目前的條件還不成熟。因此，我們只能篩選出能夠反映基本公共服務(wù)主要內(nèi)容且數(shù)據(jù)可得性較好的代表性統(tǒng)計(jì)指標(biāo)作為測(cè)算依據(jù)。

表1 地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

結(jié)合相關(guān)研究成果和資料，利用德?tīng)柗普{(diào)查法，廣泛征求相關(guān)專家和政府工作人員意見(jiàn)，將基本公共服務(wù)的內(nèi)涵確定為基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、基本住房、公共設(shè)施等七個(gè)方面，并構(gòu)建了我國(guó)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，詳見(jiàn)表1。

表2 各地區(qū)基本公共服務(wù)九個(gè)主成分指標(biāo)值

由于計(jì)算中缺乏大量關(guān)于農(nóng)村的數(shù)據(jù)，本文以城市轄區(qū)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，選取了“地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”中的部分指標(biāo)，收集并整理后獲得各地區(qū)基本公共服務(wù)九個(gè)主成分指標(biāo)值，詳見(jiàn)表2。

表中，x1和x2代表各地區(qū)提供就業(yè)服務(wù)水平，x3代表基本住房方面的服務(wù)水平，x4和 x5代表各地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面的服 務(wù) 水 平 ，x6、x7、x8、x9分 別代表基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的公共服務(wù)水平。具體而言：

x1： 本 年末每萬(wàn)人擁有職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)=本年末職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)個(gè) 數(shù)/年 末 總?cè)丝?（單位：個(gè)/萬(wàn)人）；

x2： 失 業(yè)率(%)；

x3： 城 市人均住宅建筑面積(平方米)；

x4：每萬(wàn)人擁有公共交通車輛；

x5：城市用水普及率(%)；

x6：初中師生比；

x7：每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)；

x8:年末每萬(wàn)人中參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)(萬(wàn)人)=年末參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)/年末總?cè)丝冢▎挝唬喝耍?/p>

x9:年末每萬(wàn)人中參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)(萬(wàn)人)=年末參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)/年末總?cè)丝冢▎挝唬喝耍?/p>

按照以上信息，我們可以計(jì)算出我國(guó)31個(gè)地區(qū)基本公共服務(wù)水平綜合得分，詳見(jiàn)下表。

表3 各地區(qū)基本公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)綜合得分及排名

從上面的結(jié)果來(lái)看，各地區(qū)的綜合評(píng)價(jià)得分有正有負(fù)，正的說(shuō)明該地區(qū)的基本公共服務(wù)水平高于全國(guó)平均水平，負(fù)的說(shuō)明該地區(qū)的基本公共服務(wù)水平低于全國(guó)平均水平。絕對(duì)值的大小反映了各地區(qū)偏離全國(guó)平均水平的程度。需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，由于目前數(shù)據(jù)可得性的限制，特別是有關(guān)廣大農(nóng)村地區(qū)數(shù)據(jù)的缺失，該評(píng)價(jià)結(jié)果未能全面反映地方政府所提供的基本公共服務(wù)水平。

下表是按區(qū)域劃分，對(duì)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的得分與排名取平均值。從區(qū)域來(lái)看，東南地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)的基本公共服務(wù)水平較高；西南地區(qū)的基本公共服務(wù)水平相對(duì)較低。

表4我國(guó)各區(qū)域基本公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)綜合得分情況

二、基本公共服務(wù)非均等化的原因分析

（一）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)源差異是基本公共服務(wù)不均等化的主要原因

由于各地自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的不同，造成了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，并形成了地區(qū)間財(cái)政收入的差異，這是基本公共服務(wù)水平不均等的主要原因。圖1為各地區(qū)按基本公共服務(wù)得分排名和按人均GDP排名的散點(diǎn)圖，從中可以看出，總體而言，人均GDP排名與基本公共服務(wù)得分排名大致是一致的。

同時(shí)按照財(cái)政分權(quán)理論，基層政府在公共服務(wù)提供上具有天然的信息優(yōu)勢(shì)，可以提供“適銷對(duì)路”的公共服務(wù)，這也是分稅制賦予地方財(cái)政較大事權(quán)的主要原因，但由此產(chǎn)生了地方政府財(cái)權(quán)太少事權(quán)太多的矛盾，由于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致地方政府財(cái)源差異大，特別是中西部地區(qū)財(cái)政收入規(guī)模小，但還要承擔(dān)地方的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、公共文化服務(wù)和行政管理等責(zé)任，很多地方政府缺少財(cái)源支持,成為了吃飯財(cái)政，基本公共服務(wù)項(xiàng)目供給成了無(wú)米之炊。最終，財(cái)權(quán)上劃事權(quán)下移的結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)力負(fù)擔(dān)本區(qū)域內(nèi)的基本公共服務(wù)。

圖1各地區(qū)基本公共服務(wù)得分排名與其人均GDP排名關(guān)系圖

（二）一些地方政府未將基本公共服務(wù)供給作為追求的長(zhǎng)期目標(biāo)

地方政府更加注重能夠很快在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上獲得工作效果，而對(duì)其他長(zhǎng)期的社會(huì)的目標(biāo)則相對(duì)忽視，而且也很難找到相應(yīng)的機(jī)制來(lái)激勵(lì)地方政府追求這些目標(biāo)（王永慶等，2007）。教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)的發(fā)展，從長(zhǎng)期來(lái)看是非常重要的目標(biāo)，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期效果并不顯著，因此，地方政府普遍對(duì)教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)態(tài)度并未有根本的改觀?；竟卜?wù)供給決策 （基本公共服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量），一般不是根據(jù)廣大公眾的需求來(lái)做出，而是政府采取自上而下的決策程序，根據(jù)政府的偏好進(jìn)行，由政府官員根據(jù)政績(jī)和利益的需要決定。這樣政府提供的公共服務(wù)不一定是廣大社會(huì)公眾所需要的公共服務(wù)，也導(dǎo)致政府的無(wú)效供給。一般來(lái)說(shuō)大多地方政府愿意把有限的公共資金投入到見(jiàn)效快、易出政績(jī)工程等短期項(xiàng)目上，很少著力于符合社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、具有實(shí)用價(jià)值的基本公共服務(wù)，比如，注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而輕視軟件建設(shè)；重視修路建橋，輕視教育醫(yī)療投入等現(xiàn)象普遍存在。

（三）政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)起了公共服務(wù)均等化的重任，但需要改進(jìn)的地方還不少

相當(dāng)一部分人認(rèn)為，導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)水平差異的主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，而彌補(bǔ)地區(qū)收入差距的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是建立轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政收入均等化，保障各地區(qū)提供基本公共服務(wù)的能力。然而，1994年以來(lái)，中國(guó)規(guī)模龐大且迅速增長(zhǎng)的政府間轉(zhuǎn)移支付并未產(chǎn)生令人滿意的均等效果。以2005年為例，在約占地方收入（含稅收返還和補(bǔ)助）26566億元的43%、占中央政府財(cái)政支出總額（含稅收返還和補(bǔ)助）的20249億元的57%、總額達(dá)11474億元人民幣的轉(zhuǎn)移支付中，完全遵循嚴(yán)格的均等化規(guī)則的轉(zhuǎn)移支付充其量也不到20%（其中一般性轉(zhuǎn)移支付約占10%），而超過(guò)80%的部分要么與財(cái)政均等的內(nèi)在邏輯不符，或者其實(shí)際效果捉摸不定。其中，合計(jì)占轉(zhuǎn)移支付67%的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完全是按照不同于財(cái)政均等目標(biāo)的內(nèi)在邏輯和規(guī)則設(shè)計(jì)的，其實(shí)際的均等化效果極可能是負(fù)面的。近年來(lái)，上述轉(zhuǎn)移支付的狀況并未得到多大改善。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度不僅沒(méi)有達(dá)到地區(qū)收入均等化的目標(biāo)，反而加大了地區(qū)間的收入差距。王雍君（2006）指出，造成財(cái)政均等效果不佳的首要原因是規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)移支付體制存在著明顯的結(jié)構(gòu)性障礙。在現(xiàn)行的體制下，轉(zhuǎn)移支付制度不僅被賦予協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的重任，而且還充當(dāng)著中央政府對(duì)地方政府調(diào)控的工具，事實(shí)上轉(zhuǎn)移支付的作用被“功能化”，特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付成了救急的工具，其平衡財(cái)力的功能被嚴(yán)重分割。因此，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效率邊界。因此，當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度的改革是必然的，也是必要的。

三、加大財(cái)政支持力度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

當(dāng)前，在財(cái)政支持力度不斷放大的情況下，公共服務(wù)均等化對(duì)財(cái)政的依賴也越來(lái)越大，這是好事？還是壞事？總的看中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率已經(jīng)趨于長(zhǎng)期性，也具有了相對(duì)的穩(wěn)定性，財(cái)政收入的高增長(zhǎng)在大家的質(zhì)疑懷疑聲中持續(xù)了多年，財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)還是可控的。但是面對(duì)龐大的公共服務(wù)需求，財(cái)政的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，財(cái)政能否長(zhǎng)期支持龐大的公共服務(wù)體系？從總體上看，公共財(cái)政在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面的空間仍然是很大的。一是中央政府承擔(dān)了基本公共服務(wù)供給的主要責(zé)任，如果在“十二五”期間我國(guó)財(cái)政體制不做重大調(diào)整，由中央政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)覆蓋范圍會(huì)逐步擴(kuò)大，供給水平也會(huì)有較大的提高。就是說(shuō)我國(guó)基本公共服務(wù)供給總趨勢(shì)不會(huì)發(fā)生變化，供給的總水平不會(huì)降低。當(dāng)然這主要是依據(jù)對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展和財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)的判斷。具體來(lái)看，中央財(cái)政除了管理外交、公共安全、全國(guó)性的大江大河治理、交通設(shè)施建設(shè)、大型水利設(shè)施外，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)等投入都在逐步擴(kuò)大?，F(xiàn)在中央財(cái)權(quán)集中度比較高，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入53%，扣除向地方的轉(zhuǎn)移支付后，中央本級(jí)財(cái)力在20%左右。綜合考慮基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等因素，中央政府基本公共服務(wù)的支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，主要依靠中央財(cái)政的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。通過(guò)建立相應(yīng)的機(jī)制來(lái)激勵(lì)地方政府追求這些基本社會(huì)目標(biāo)（王永慶等，2007），教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，因此，地方政府普遍對(duì)教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)投入將會(huì)有根本的改觀。從具體內(nèi)容上講，需要在以下幾個(gè)方面做出努力。

（一）不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，有步驟地縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差異

1、建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律體系。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還缺乏明確、規(guī)范的法律規(guī)定，帶有一定的隨意性。政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度要真正作為一種規(guī)范性的制度建立起來(lái)，需要遵循法制化原則。我們要借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步制定和完善有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)，如 《財(cái)政法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《財(cái)政監(jiān)督法》等，就轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督等通過(guò)立法形式加以規(guī)范，尤其是要盡快修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，增加有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位。同時(shí)，制定關(guān)于政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的單行法規(guī)，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來(lái)源、分配形式、分配程序和分配公式等作出具有權(quán)威性的統(tǒng)一規(guī)定。

2、進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，就必須加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中用于均等化的資金的力度。一般性轉(zhuǎn)移支付是最具有均衡地方財(cái)力作用的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，國(guó)際上通行的做法是，將一般性轉(zhuǎn)移支付作為對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，其占全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例應(yīng)在50%左右，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低專項(xiàng)補(bǔ)助規(guī)模，加大一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度。清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套項(xiàng)目和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化功效，并使其成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式。從相關(guān)層面講，只做“加法”是不夠的，還要做“減法”，要大力減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼，改革財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的無(wú)限責(zé)任式的供養(yǎng)。

3、建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制?？?jī)效評(píng)價(jià)制度應(yīng)體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的政策目標(biāo)，以量化指標(biāo)為主。建議從投資性項(xiàng)目的評(píng)價(jià)起步，對(duì)投資規(guī)模大，對(duì)國(guó)家和地方的影響大，既有社會(huì)效益，又有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，納入績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍。而中央財(cái)政在分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，應(yīng)結(jié)合上一年對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支出效益較好的地區(qū)適當(dāng)加大投入力度，對(duì)支出效益不高的地區(qū)，要相應(yīng)調(diào)減部分專項(xiàng)資金，以促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理。同時(shí)，人大、政府、財(cái)政都應(yīng)采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督，提高中央轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益，審計(jì)部門(mén)也應(yīng)當(dāng)加大力度，開(kāi)展對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效審計(jì)，并及時(shí)向本級(jí)政府報(bào)告審計(jì)結(jié)果。

4、現(xiàn)階段，可以考慮將轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)?“直接支付”。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域可考慮實(shí)行由中央財(cái)政對(duì)居民賬戶進(jìn)行直接支付的形式，減少中間環(huán)節(jié)，避免轉(zhuǎn)移成本，提高資金運(yùn)用效率。事實(shí)上，這種直接支付的形式目前在基礎(chǔ)教育、新農(nóng)合、糧食直補(bǔ)等領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)行并取得了比較理想的效果，實(shí)踐證明這種轉(zhuǎn)移支付方式透明度高、實(shí)施方便、矛盾少、效果好。在提高中央財(cái)政集中度的基礎(chǔ)上，由中央財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)一管到底，實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政的協(xié)同，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)事權(quán)和財(cái)力保障，從而基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

（二）明確省級(jí)財(cái)政支出的主體責(zé)任，平衡省內(nèi)基本公共服務(wù)均等化財(cái)力差異

從我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制的基本特征來(lái)講，實(shí)行的是以縱向?yàn)橹鞯呢?cái)政體制，就是對(duì)財(cái)政決策、執(zhí)行、監(jiān)督、支出責(zé)任進(jìn)行縱向分割，中央政府根據(jù)國(guó)家和黨的方針政策進(jìn)行重大財(cái)政政策的制定和安排，地方政府按照中央政府的決策進(jìn)行貫徹、落實(shí)和具體實(shí)施，中央政府沒(méi)有實(shí)施權(quán)、地方政府基本沒(méi)有決策權(quán)。但在財(cái)力分配上地方政府要承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。這種縱向分割的財(cái)政體制，也必然使得財(cái)力與公共服務(wù)的支出責(zé)任相脫節(jié)。因此一個(gè)高效率的財(cái)政體制不要打破縱向分權(quán)的格式，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出責(zé)任盡可能統(tǒng)一起來(lái)，適度增加中央政府的實(shí)施權(quán)，明確具體的公共服務(wù)支出責(zé)任，實(shí)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的支出責(zé)任與基本公共服務(wù)內(nèi)容對(duì)稱的制度安排。

在財(cái)政分權(quán)改革中，沒(méi)有解決好的一個(gè)問(wèn)題是財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系劃分不清楚，較普遍的看法是基層政府事權(quán)多、財(cái)權(quán)小，或者是說(shuō)改革中存在財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的問(wèn)題。由于在各個(gè)層次的政府事權(quán)范圍邊界不清晰，特別是省與市縣級(jí)間公共服務(wù)的職能劃分長(zhǎng)期以來(lái)不規(guī)范、不明晰。因此，在通過(guò)提高中央財(cái)政集中度并強(qiáng)化中央政府在提供全國(guó)性的基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府和市級(jí)政府在基本公共服務(wù)層面承擔(dān)更多的職能和任務(wù)是必要的，這對(duì)實(shí)現(xiàn)省以下政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)稱性有很大的促進(jìn)作用。根據(jù)我們對(duì)山東省的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)省以下的分稅制度千差萬(wàn)別，并沒(méi)有統(tǒng)一的模式和分配比例，大多數(shù)地區(qū)是根據(jù)各自的實(shí)際進(jìn)行安排，并不斷進(jìn)行調(diào)整和改革，總的方向是向“財(cái)政分成”制度發(fā)展，在這方面煙臺(tái)市進(jìn)行了有益的嘗試，取得了很好的經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)期的改革實(shí)踐也告訴我們，省以下并不適合實(shí)行全國(guó)范圍的統(tǒng)一的分稅制，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的實(shí)際來(lái)探討各自的政府間財(cái)政收入和支出劃分的標(biāo)準(zhǔn)和方式。

（三）完善地方稅體系，增加地方政府財(cái)源

按照財(cái)政分權(quán)理論，基層政府在公共服務(wù)提供上具有天然的信息優(yōu)勢(shì)，可以提供“適銷對(duì)路”的公共服務(wù)，因此，基本公共服務(wù)由地方政府供給比較合理。當(dāng)明確了基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，剩下的就是財(cái)權(quán)財(cái)力問(wèn)題了。有了事權(quán)就要有相應(yīng)的財(cái)權(quán)，首要的就是增加地方財(cái)權(quán)財(cái)力，建立地方政府特別是基層政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制，完善地方稅體系，培植地方稅源，以增加地方財(cái)政收入，從而逐步提高地方基本公共服務(wù)的供給能力和服務(wù)水平。我國(guó)現(xiàn)在地方政府主要的稅收收入是營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，營(yíng)業(yè)稅可以作為省級(jí)政府的主體稅種，而財(cái)產(chǎn)稅占整個(gè)稅收總量的較小部分，有很大的發(fā)展空間。財(cái)產(chǎn)稅是一種受益稅，財(cái)產(chǎn)所有人是當(dāng)?shù)毓卜?wù)的受益人，較易推廣。同時(shí)財(cái)產(chǎn)稅的非流動(dòng)性使其可以成為地方政府穩(wěn)定的收入來(lái)源，并且隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，這一稅基會(huì)越來(lái)越大，因此，財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)該成為縣鄉(xiāng)政府的主體稅種，在房地產(chǎn)價(jià)格較高的情況下，可以改革房產(chǎn)稅和資源稅，確保地方財(cái)政收入的穩(wěn)定和持續(xù)增長(zhǎng)。

（四）改變以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的考核機(jī)制，適當(dāng)增加基本公共服務(wù)的考核內(nèi)容

導(dǎo)致基層政府對(duì)基本公共服務(wù)建設(shè)不熱心的另一個(gè)原因是干部考核機(jī)制對(duì)公共服務(wù)沒(méi)有激勵(lì)作用，因此要建立對(duì)基層政府提供公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，將公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系納入基層政府的政績(jī)考核范圍。通過(guò)績(jī)效考核可以反映公眾的實(shí)際需求，提高公眾滿意度。這種方法在很多城市都有所探索，對(duì)地方政府以及干部的考核不再完全以GDP的增長(zhǎng)率為考核指標(biāo)。定期公布指標(biāo)完成情況，加強(qiáng)廣大民眾對(duì)政府的監(jiān)督。

要將基本公共服務(wù)供給的任務(wù)量化、細(xì)化，加強(qiáng)居民公共服務(wù)滿意度調(diào)查，建立公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系，作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任期責(zé)任目標(biāo)和干部考核的重要內(nèi)容?？?jī)效考核指標(biāo)一般來(lái)說(shuō)應(yīng)該包括基本公共服務(wù)的供給量，財(cái)政資金投入情況、資金利用情況，公共設(shè)施建設(shè)量，公眾的滿意度等內(nèi)容。

要把社會(huì)公眾的滿意度放在評(píng)估的最重要地位，體現(xiàn)為“顧客”服務(wù)的精神和理念?？?jī)效考核除了政府參與，要保證有群眾的參與，因?yàn)檎诨竟卜?wù)績(jī)效管理就是為了考察公共服務(wù)社會(huì)效果的方式和方法，政府做得怎么樣，公眾最有發(fā)言權(quán)，是最有權(quán)威的評(píng)估主體，可以通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷，網(wǎng)絡(luò)投票等方式讓公眾對(duì)政府的服務(wù)打分，提高地方政府公共服務(wù)提供的積極性。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）