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        新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運行風險及防范研究

        2012-09-12 00:55:44詹長春石宏偉
        湖北農(nóng)業(yè)科學 2012年16期
        關鍵詞:風險防范基金

        詹長春 石宏偉

        摘要:基金的安全運行是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險順利實施和可持續(xù)發(fā)展的根本保證。從現(xiàn)實風險和潛在風險兩個角度對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運行風險進行了分析,并從外在的客觀原因和內(nèi)在的決定性因素對風險成因進行分析,提出了防范基金運行風險的對策。

        關鍵詞:新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;基金;運行風險;風險防范

        中圖分類號:F842.6文獻識別碼:A文章編號:0439-8114(2012)16-3652-04

        Study on the Operating Risks and Preventive Measures of the New Rural Social Pension Insurance Fund

        ZHAN Chang-chun,SHI Hong-wei

        (School of Business Administration, Jiangsu University, Zhenjiang 212013, Jiangsu, China)

        Abstract: The safe operation of the fund is the fundamental guarantee to the smooth implementation and sustainable development for the new rural social pension insurance. The operating risks on the new rural social pension insurance fund from the two angles that real and potential risks were introduced, and the causes of fund operating risks from the two dimensions that external objective reasons together with internal decisive factors were analyzed. Finally, some policy suggestions and preventive measures were given to prevent the operating risks

        Key words: the new rural social pension insurance; fund; operating risks; risk prevention

        為有效解決廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題,2009年9月國務院發(fā)布了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),決定自2009年起在全國逐步開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)試點。目前,各地正積極推進試點工作,已取得了一定的成效。截至2010年底,全國共有27個省、自治區(qū)的838個縣(市、區(qū)、旗)和4個直轄市部分區(qū)縣開展國家新農(nóng)保試點,參保人數(shù)達10 277萬人,領取待遇人數(shù)2 863萬人。全年新農(nóng)?;鹗杖耄矗担硟|元(其中個人繳費225億元),基金支出200億元,基金累計結(jié)存423億元。

        新農(nóng)?;鹗侵竿ㄟ^參保農(nóng)村居民個人繳費、集體補助、政府補貼等渠道籌集的,用于支付符合領取條件的農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇等支出的專項資金。新農(nóng)?;鹗切罗r(nóng)保制度的物質(zhì)基礎,它的安全運行是新農(nóng)保制度順利實施乃至可持續(xù)發(fā)展的根本保證。然而,新農(nóng)保作為一項全新的社會政策,無論是其本身在制度設計上還是在制度的執(zhí)行過程中都難免存在一些漏洞和偏差,均會給新農(nóng)?;鸬陌踩\行帶來風險。2011年5月向江蘇省鹽城市新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)放調(diào)查表,收集到該市市區(qū)新農(nóng)保及基金運行的詳細資料。以此為實證,結(jié)合文獻研究,從新農(nóng)?;疬\行面臨的現(xiàn)實風險和潛在風險兩個角度進行分析。

        1新農(nóng)?;疬\行風險的表現(xiàn)形式分析

        1.1現(xiàn)實風險

        現(xiàn)實風險也就是新農(nóng)保基金在當前整個運行環(huán)節(jié)中存在的亟需解決的問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

        1.1.1基金籌集環(huán)節(jié)存在的風險基金籌集環(huán)節(jié)存在的風險主要是:①多數(shù)參保居民選擇較低檔次的繳費標準。如鹽城市市區(qū)新農(nóng)保繳費標準設定為每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元共6個檔次,然而從實際繳費情況來看,超過80%的參保居民選擇了較低檔,即100~300元檔;從其他地區(qū)來看,江蘇泰州約70.0%的農(nóng)村居民選擇最低繳費標準(100元)[1];河北涿州參保居民選擇最低檔(100元)的占89.4%,選擇最高檔(500元)的僅占2.6%[2];河南長葛市官亭鄉(xiāng)崗李村實際參保人數(shù)774人中,選擇最高檔(500元)的僅有4人,選擇200元檔次的有3人,其余人員均選擇100元的最低檔次[3];從全國來看,由于2010年個人繳費總額為225億元,參保人數(shù)10 277萬人,可得出人均繳費水平為218.9元,如果剔除60歲以上不繳費的參保人員,則7 414萬60歲以下參保人員的實際繳費水平為303.5元,顯然,處于《指導意見》設置的5檔繳費標準(100~500元)的中等檔次上。過低的繳費檔次,給基金支付帶來壓力,導致整體保障水平偏低;②部分地方財政補助資金未能及時到位。如鹽城市審計局對全市新農(nóng)保審計調(diào)查發(fā)現(xiàn),截至2010年7月,該市某縣基礎養(yǎng)老金財政補貼資金2 018萬元未能到位。地方財政補助資金未能及時到位,同時,集體補助資金很難真正落實,這也是國家審計署2010年對全國新農(nóng)保開展審計調(diào)查后發(fā)現(xiàn)的主要問題之一。

        1.1.2基金管理環(huán)節(jié)存在的風險基金管理環(huán)節(jié)存在的風險主要表現(xiàn)在:①基金財政專戶管理尚不規(guī)范。如據(jù)江蘇鹽城審計局報道,2010年審計調(diào)查發(fā)現(xiàn),該市某縣新農(nóng)?;鹪诠芾碇写嬖趶幕鹬杏嬏峁芾碣M、調(diào)劑金以及未納入財政專戶管理等問題,審計整改后歸還基金350萬元;②基層經(jīng)辦機構(gòu)收取參保農(nóng)民的參保費后沒有及時上繳到財政專戶,存在資金滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)象,這部分資金的安全性受到影響,可能會滋生擠占挪用等風險。這也是國家審計署2010年對新農(nóng)保開展審計調(diào)查后發(fā)現(xiàn)的另一個主要問題。

        1.1.3 基金給付環(huán)節(jié)存在的風險基金給付環(huán)節(jié)存在的風險主要是:①死亡不報、冒領基金。當前,領取養(yǎng)老金人員死亡后,家屬很少主動申報,存在基金冒領現(xiàn)象。如據(jù)鹽城市轄區(qū)內(nèi)某市反映,自2010年5月至2011年4月,該市新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)先后核對出2 669人死亡未上報現(xiàn)象,對此全部及時停發(fā)養(yǎng)老金,有效避免了124萬元的基金損失;②養(yǎng)老金發(fā)放不及時?!吨笇б庖姟访鞔_規(guī)定,符合領取條件的參保農(nóng)民可以按月領取養(yǎng)老金,然而有部分試點縣卻沒能作到按月發(fā)放,長此以往,必將增加人們對新農(nóng)保的負面影響。如國家審計署2010年對吉林省新農(nóng)保開展的審計調(diào)查表明,由于多方面原因,吉林?。箓€試點縣養(yǎng)老金發(fā)放不及時,共涉及140余萬元[4]。

        1.2潛在風險

        潛在風險則是指新農(nóng)保基金在長期運行過程中需要預防的隱患,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

        1.2.1基金貶值的風險當前,全國各地新農(nóng)保均為每個參保人建立了養(yǎng)老保險個人賬戶,這種做法強調(diào)勞動者自我積累、自我保障,將個人納費與養(yǎng)老待遇直接掛鉤,具有較強的激勵機制。但是,積累的個人賬戶基金由于儲存時間長,這期間會受到物價波動和通貨膨脹的影響,容易發(fā)生貶值的風險。以2010年為例,全國居民消費價格的上漲幅度是3.3%,而一年期存款利率為2.25%~2.75%,在當前個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息的規(guī)定下,個人賬戶基金實際處于貶值的狀態(tài),長此以往,這種風險尤為嚴重。

        1.2.2基金“透支”的風險鹽城市市區(qū)新農(nóng)保規(guī)定,養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成,其中,基礎養(yǎng)老金標準為每人每月60元,個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139;領取的期限是自60周歲開始,直至終身。依此規(guī)定,一個60周歲開始領取養(yǎng)老金待遇的參保人,在領?。保蹦炅悖穫€月后將領完其個人賬戶全部儲存額,這之后再領取的個人賬戶養(yǎng)老金即為基金的“透支”。而從2010年鹽城市人均期望壽命74.2歲來看,意味著基金“透支”的時間約為2年零7個月。今后隨著人們實際生存壽命的延長,如果個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)系數(shù)(139)不及時調(diào)整,該風險將會越來越嚴重。

        1.2.3基金“空賬”的風險當前,我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”運行的弊端已逐步顯現(xiàn),不僅使養(yǎng)老保險面臨遠期支付風險,而且還影響現(xiàn)期參保者繳費的積極性,增加了基金籌資的難度[5]。我國新農(nóng)保剛開始試點實施,應引以為戒,避免重蹈覆轍。對于當前已存在可能會導致個人賬戶“空賬”的誘因,如基金財政專戶管理不規(guī)范、地方財政補助資金不能及時到位等需特別提防。

        2新農(nóng)保基金運行風險的成因分析

        在新農(nóng)?;鸬倪\行中,之所以會存在上述種種風險,既有外在的客觀原因,又有內(nèi)在的因素。

        2.1外在因素

        2.1.1較低的經(jīng)濟發(fā)展水平在“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)的制約下,我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平整體不高,農(nóng)民收入普遍較低。參保農(nóng)民受經(jīng)濟條件的制約加上認識覺悟的局限,大多數(shù)選擇了較低檔次的繳費標準。同樣,由于地方政府財力的不足,造成新農(nóng)保補助資金不能及時到位等問題。以鹽城為例,該市新農(nóng)保財政補助資金2 018萬元不能及時到位的某縣,地處蘇北,屬于江蘇傳統(tǒng)的46個經(jīng)濟薄弱地區(qū)之一。

        2.1.2人口老齡化、高齡化根據(jù)全國第六次人口普查的結(jié)果,我國大陸60歲及以上人口為177 648 705人(占13.26%),65歲及以上人口為118 831 709人(占8.87%),表明我國已全面進入人口老齡化社會。在人口老齡化背景下,一方面造成領取養(yǎng)老金待遇的人數(shù)增加,繳費減少,基金后續(xù)能力降低;另一方面,人口老齡化常常伴隨著人口高齡化,造成領取養(yǎng)老金待遇的期限過長,從而引起個人賬戶養(yǎng)老基金的“透支”風險。

        2.1.3 物價上漲、通貨膨脹我國新農(nóng)保實行基礎養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的方式,實質(zhì)是一種基金積累制?;鸱e累制的優(yōu)點在于強調(diào)勞動者的自我保障、激勵機制強;而基金積累制的最大不足在于,積累的基金易受通貨膨脹的影響而發(fā)生貶值。從最近5年的通貨膨脹率和一年期銀行存款利率的對比可以看出通貨膨脹對個人賬戶基金的影響(表1)。

        由表1可知,在5年之中有3年基金實際收益率為負值,如果將波動的一年期銀行存款利率取平均值,則5年個人賬戶基金的實際累計收益率為-1.01%??梢?,在動態(tài)經(jīng)濟環(huán)境下,物價上漲、通貨膨脹等已成為新農(nóng)?;鸨V翟鲋档囊淮笳系K。

        2.2內(nèi)在因素

        2.2.1制度設計上的缺陷當前,我國新農(nóng)保本身在制度設計上還存在一些問題與缺陷,給新農(nóng)保基金的安全運行帶來風險。主要表現(xiàn)在:①個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)系數(shù)設計為139,易引起基金“透支”的風險;②統(tǒng)一將繳費標準設計為每人每年100~500元5個檔次,易引發(fā)多數(shù)參保居民選擇較低檔次、尤其是最低檔次的繳費標準;③個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息,易引起基金貶值的風險。

        2.2.2制度執(zhí)行中的違規(guī)在當前我國新農(nóng)?;鸬倪\行中,由于制度執(zhí)行者道德素質(zhì)的問題,致使原本設計很適宜的制度在執(zhí)行中出現(xiàn)違規(guī)和偏差,從而給新農(nóng)保基金的安全運行帶來風險。主要是:①《指導意見》規(guī)定,新農(nóng)?;鸺{入社會保障基金財政專戶管理,然而有試點地區(qū)仍然將收繳的基金放在其他賬戶上;②《指導意見》規(guī)定,試點階段新農(nóng)?;饘嵭锌h級管理,然而有試點地區(qū)將收繳的基金不及時上繳,滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn);③《指導意見》明確規(guī)定,養(yǎng)老金待遇支付參保人終身,然而當參保人死亡后,仍有家屬冒領基金的行為。

        2.2.3管理能力的不足新農(nóng)保業(yè)務最終要靠基層的新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)及其工作人員來辦理,而當前基層新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)大多存在人員少、工作量大、經(jīng)費不足等問題,同時,受信息化建設總體水平的影響,多數(shù)基層新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)尚未啟動專門的新農(nóng)保信息系統(tǒng),計算機基礎設施設備還不健全,這一切均導致當前新農(nóng)保整體業(yè)務管理能力的不足。由于業(yè)務管理能力的不足,致使動態(tài)管理不到位,造成部分陸續(xù)年滿60周歲的老年居民未能及時領取到養(yǎng)老金,這也是造成當前養(yǎng)老金發(fā)放不及時的主要原因。

        3新農(nóng)?;疬\行風險的防范對策

        風險防范可從制度外客觀因素入手,如努力提高經(jīng)濟發(fā)展水平、積極控制通貨膨脹等,但更為重要的是從內(nèi)在因素出發(fā),積極控制基金運行風險。

        3.1優(yōu)化制度設計

        鑒于新農(nóng)保本身在制度設計上存在的缺陷,可以考慮從以下幾個方面進行優(yōu)化,從而從根本上抵制基金運行風險的發(fā)生。

        為了防止個人賬戶基金“透支”的風險,考慮到我國人口老齡化、高齡化和實際生存壽命延長的現(xiàn)實,可將各統(tǒng)籌地區(qū)(或全國)的人均期望壽命作為設計個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)系數(shù)的依據(jù),具體可根據(jù)以下公式進行:

        PF=(LE-PA)×12

        (PF:個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)系數(shù);LE:人均期望壽命;PA:養(yǎng)老金領取的起始年齡)

        以鹽城為例,2010年鹽城市人均期望壽命(LE)為74.2歲的,養(yǎng)老金領取的起始年齡(PA)為60歲,則個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)系數(shù)應由現(xiàn)行的139調(diào)整為170;若依據(jù)全國73.5歲的人均期望壽命,則個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)系數(shù)應由現(xiàn)行的139調(diào)整為162。另外,為了鼓勵老年參保居民延緩享受養(yǎng)老金待遇,可規(guī)定60周歲后每延緩1歲享受待遇,個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)系數(shù)就可相應減少12,從而可提高保障水平。

        繳費標準設計不應簡單的按人頭設置為100~500元或100~600元等其他多個檔次,而應科學地、慎重地確定繳費標準,具體可采取兩種辦法:①保持原來按人頭定額繳費的做法,但在個人繳費標準的檔次設計上,最低檔次應根據(jù)地域的不同有所差別。例如,我國東部、中部和西部地區(qū)的最低繳費檔次可考慮按人頭設置為每人每年300元、200元、100元或其他有差別的不同標準。這樣,就可防止有繳費能力的地區(qū)由于制度設計上的問題而導致參保居民繳費水平過低;②改變按人頭定額繳費的做法,實行按固定比例繳費。例如,借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費辦法,參保農(nóng)村居民可按上年人均純收入的8%作為下年的基本繳費標準;再借鑒城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的繳費辦法,將最低和最高繳費標準分別確定為基本繳費標準的60%和300%;同時,規(guī)定正常農(nóng)村居民按基本繳費標準繳費,只有在特殊情形下才可按最低繳費標準繳費。以鹽城為例,2009年農(nóng)民人均純收入7 650元,則2010年的基本繳費標準可設定為612元,最低和最高繳費標準分別設定為367元和1 836元;若依據(jù)2009年全國農(nóng)村居民人均純收入5 153元計算,則2010年的基本繳費標準、最低和最高繳費標準分別為412元、247元和1 236元。按照此辦法設計繳費標準的最大好處是,保證繳費標準的可持續(xù)性和合理增長,避免籌資標準確定時的短期性和隨意性安排;同時,可解決當前多數(shù)參保居民選擇較低檔次繳費標準的風險。

        為了抵御通貨膨脹對基金的影響,防止基金貶值,建議逐步取消積累基金只能購買國債和銀行存款的規(guī)定,允許個人賬戶基金進行多方面的投資[6]。借鑒新加坡的養(yǎng)老保險基金由中央公積金局統(tǒng)一管理和投資運營的做法,我國可將部分個人賬戶基金繳給全國社會保障基金理事會統(tǒng)一管理和投資運營。另外,個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息的規(guī)定值得商榷。以一個50歲的參保居民為例,其當年所繳保費放在銀行之中長達10年之久,而收益卻按一年期存款利率計息,因此,建議國家對此規(guī)定進行修正,可對個人賬戶儲存額給予優(yōu)惠的利率,或動態(tài)計算利息。

        3.2規(guī)范制度

        新農(nóng)保基金運行中的諸多風險與制度執(zhí)行者的違規(guī)行為直接相關,而欲減少違規(guī)行為,規(guī)范制度,可從立法和監(jiān)督兩方面入手。

        3.2.1建立和完善養(yǎng)老保險法律體系通過法律手段規(guī)范新農(nóng)?;鸬幕I集、管理和給付。具體包括:①要用法律來明確各繳費主體的權(quán)利與義務。如參保個人有繳費的義務以及領取養(yǎng)老金人員死亡后家屬有及時申報的義務,各級政府也有財政補貼的義務等;②要用法律來明確新農(nóng)?;鸬呢斦艄芾怼H鐝氖杖”YM到上繳財政專戶,期間到底間隔多長時間視為基金滯留,亟需法律來規(guī)范;③要用法律來明確新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的權(quán)力、責任和利益。

        3.2.2建立和完善新農(nóng)?;鸨O(jiān)督網(wǎng)絡,加大監(jiān)督力度具體包括:①加強業(yè)務監(jiān)督,即新農(nóng)保上級管理機構(gòu)加強對下級經(jīng)辦機構(gòu)的日常事務性監(jiān)督;②完善職能監(jiān)督,即完善政府各職能部門在其職能范圍內(nèi)對其他部門實行的監(jiān)督。新農(nóng)保中的職能監(jiān)督主要包括財政監(jiān)督和審計監(jiān)督,當前重點要對基金財政專戶管理和基金滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等問題進行監(jiān)督;③實施專門監(jiān)督,即建立專門機構(gòu)對新農(nóng)?;饘嵤iT監(jiān)督。借鑒荷蘭由政府、資方、勞工三方代表組成社會保險委員會的經(jīng)驗,我國可以在中央、省、市、縣依次設立由政府代表、參保農(nóng)民代表、社會中間組織代表組成的專門的社會保險監(jiān)督委員會,對新農(nóng)?;鸬氖罩?、管理和投資運營情況進行監(jiān)督;④接受社會監(jiān)督,即以信息公開的形式定期將新農(nóng)?;鸬幕I集、管理和支付情況向社會公布,接受包括人民政協(xié)、群眾團體以及社會輿論等的監(jiān)督。

        3.3加強基層建設

        加強對基層新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的投入和建設,可改善當前管理能力薄弱的現(xiàn)狀,從而減少基金運行風險的發(fā)生。

        3.3.1加強對經(jīng)辦人員的配備和培訓對于缺少人員的基層機構(gòu)應增加人員編制,充實人員力量;對于已在崗的經(jīng)辦人員應從理論素養(yǎng)、專業(yè)技能、業(yè)務能力乃至思想道德等方面進行全面的培訓。

        3.3.2加強對經(jīng)辦經(jīng)費的投入除經(jīng)辦人員的工資、獎金等福利待遇納入財政預算之外,還應加強對經(jīng)辦機構(gòu)日常管理經(jīng)費的投入,同時納入同級財政預算,從而避免從基金中提取管理費等風險的發(fā)生。

        3.3.3加強對計算機信息系統(tǒng)的建設重點在計算機硬件、軟件、網(wǎng)絡通信設備等方面加強建設,建立專門的新農(nóng)保計算機管理信息系統(tǒng),力爭實現(xiàn)基金業(yè)務處理計算機化,從而提升基層經(jīng)辦機構(gòu)的動態(tài)管理能力,減少當前養(yǎng)老金發(fā)放不及時、參保人死亡后仍有家屬冒領基金等風險的發(fā)生。

        3.4做好輿論宣傳

        新農(nóng)保在我國剛開始試點實施,農(nóng)村居民對其難免會有一些疑慮、不解乃至錯誤認識,各試點地區(qū)應堅持正確的輿論導向,積極宣傳政策內(nèi)容、糾正錯誤認識,將這項惠民政策宣傳到位,使這項利民政策深入人心,引導農(nóng)村居民積極參保,減少道德風險的發(fā)生,促進新農(nóng)?;鸢踩\行。

        參考文獻:

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