張謀貴

（安徽省社會(huì)科學(xué)院，合肥230051）

建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制

張謀貴

（安徽省社會(huì)科學(xué)院，合肥230051）

糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)利益失衡：“糧食大省，經(jīng)濟(jì)弱省，財(cái)政窮省”，農(nóng)民收入與糧食生產(chǎn)呈負(fù)相關(guān)。利益失衡的原因?yàn)椋杭Z食主產(chǎn)區(qū)為生產(chǎn)糧食承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任與利益不對(duì)等，糧食生產(chǎn)對(duì)地方政府不僅沒(méi)有稅收，反而還要地方政府增加其配套補(bǔ)貼，也增加了地方政府發(fā)展工業(yè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的成本。要建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，中央政府負(fù)有重要責(zé)任，建立糧食區(qū)域補(bǔ)償基金，加大向糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立健全國(guó)家耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，健全和完善糧食主產(chǎn)區(qū)金融支持政策。

糧食主產(chǎn)區(qū)；補(bǔ)償機(jī)制；糧食區(qū)域補(bǔ)償基金；增加農(nóng)民收入；工業(yè)化及城鎮(zhèn)化；機(jī)會(huì)成本

一、引言

自從國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)者實(shí)行直接補(bǔ)貼后，逐漸建立了以糧食生產(chǎn)為主的利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保護(hù)糧食安全起著重要的作用，糧食生產(chǎn)連續(xù)出現(xiàn)8年增產(chǎn)的局面，糧食供需做到了基本平衡，種糧農(nóng)民領(lǐng)取了國(guó)家的補(bǔ)貼，得到了實(shí)惠，一定程度上增加了農(nóng)民的收入。但也有一個(gè)問(wèn)題一直困惑著糧食主產(chǎn)區(qū)：糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼并沒(méi)有改變糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政資金緊張、公共服務(wù)水平低下、城鎮(zhèn)化滯后的困局，“糧食大省，經(jīng)濟(jì)弱省，財(cái)政窮省”，糧食生產(chǎn)越多，經(jīng)濟(jì)越落后，財(cái)政困難越多，長(zhǎng)期下去，勢(shì)必影響糧食主產(chǎn)區(qū)政府抓糧食生產(chǎn)的積極性，甚至放松糧食生產(chǎn)，把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)上，影響國(guó)家糧食安全。

當(dāng)前很多學(xué)者對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了研究：（1）建立糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制的必要性研究，學(xué)者從糧食安全、農(nóng)民增收、比較優(yōu)勢(shì)等多方面闡述了建立糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制［1］［2］。（2）對(duì)糧食生產(chǎn)者利益補(bǔ)償現(xiàn)狀及問(wèn)題研究，通過(guò)調(diào)查和政策梳理分析我國(guó)的糧食利益補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀和問(wèn)題［3］［4］。（3）主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的協(xié)調(diào)研究，從糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)角度分析糧食生產(chǎn)協(xié)調(diào)問(wèn)題［5］。（4）糧食生產(chǎn)者進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)姆绞窖芯?，?duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償［6］［7］。

現(xiàn)有的研究成果主要局限在對(duì)糧食生產(chǎn)成本的利益補(bǔ)償和對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)協(xié)調(diào)的局部調(diào)整研究。按照這些研究成果的邏輯，糧食主產(chǎn)區(qū)花費(fèi)了大量的精力生產(chǎn)糧食，犧牲了大量的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，維護(hù)了國(guó)家的糧食安全，只能獲得微薄的利益補(bǔ)償，根本不能改變糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政狀況困難、公共服務(wù)低下、城市化水平不高的狀況，這是對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)是非常不公平的。因此有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，建立一種多方位的、新型的、高標(biāo)準(zhǔn)的糧食生產(chǎn)區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付，使糧食主產(chǎn)區(qū)人民和發(fā)達(dá)地區(qū)人民一樣都能分享到國(guó)家改革開(kāi)放及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

二、糧食生產(chǎn)區(qū)域利益失衡表現(xiàn)

（一）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與糧食生產(chǎn)負(fù)相關(guān)

當(dāng)前有一個(gè)有普遍現(xiàn)象，“糧食大省，經(jīng)濟(jì)弱省，財(cái)政窮省”，糧食主產(chǎn)區(qū)大都是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)政收入少，居民的公共服務(wù)水平低下；糧食主銷區(qū)大都是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，財(cái)政收入多，居民享有的公共服務(wù)水平高。為了揭示這種現(xiàn)象的規(guī)律性，利用全國(guó)2000年、2005年、2010年截面數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理，下同）進(jìn)行回歸，即各省的人均地方財(cái)政收入、人均GDP與人均糧食產(chǎn)量進(jìn)行回歸，檢驗(yàn)全國(guó)各省人均財(cái)政收入、人均GDP與糧食人均產(chǎn)量的關(guān)系：

1．人均財(cái)政收入與人均糧食產(chǎn)量呈負(fù)相關(guān)

運(yùn)用EViews 6.0對(duì)2000年、2005年、2010年的截面數(shù)據(jù)用最小二乘法進(jìn)行回歸：

得2000年的回歸方程為：

y1、x1分別為2000年全國(guó)各省的人均財(cái)政收入和人均糧食產(chǎn)量，x1項(xiàng)回歸參數(shù)t統(tǒng)計(jì)量對(duì)應(yīng)的p值為0.0005，t顯著。但一般截面數(shù)據(jù)作回歸時(shí)要檢驗(yàn)是否存在異方差，若存在異方差，采用OLS法估計(jì)模型參數(shù)，可能導(dǎo)致參數(shù)估計(jì)值雖然是無(wú)偏的，但不是有效的，參數(shù)t顯著性的檢驗(yàn)實(shí)去意義［8］。用EViews 6.0對(duì)方程結(jié)果進(jìn)行White’s（懷特）檢驗(yàn)（表1）結(jié)果顯示，檢驗(yàn)的相伴概率為0.0002，拒絕零假設(shè)，即模型存在異方差，要對(duì)模型進(jìn)行處理。

表1 White Heteroskedasticity Test

用加權(quán)最小二乘法，求得方程為：

用EViews 6.0對(duì)方程結(jié)果進(jìn)行White’s檢驗(yàn)（表2），結(jié)果顯示，檢驗(yàn)的相伴概率為0.1648，不能拒絕零假設(shè)，即模型不存在異方差，x1項(xiàng)回歸參數(shù)t統(tǒng)計(jì)量對(duì)應(yīng)的p值接近為0，F(xiàn)值的相伴概率p也接近0，t、F值顯著。

表2 White Heteroskedasticity Test

同理用加權(quán)最小二乘法消除方程異方差，求得2005年的人均財(cái)政入與人均糧食產(chǎn)量方程為：

y2、x2項(xiàng)分別為2005年全國(guó)各省的人均財(cái)政收入和人均糧食產(chǎn)量，回歸系數(shù)x2的參數(shù)t的相伴概率p值接近為0，F(xiàn)統(tǒng)計(jì)量的相伴概率參數(shù)也接近0，t、F顯著。

同理用加權(quán)最小二乘法消除方程異方差，求得2010年的人均財(cái)政入與人均糧食產(chǎn)量方程為：

y3、x3項(xiàng)分別為2010年全國(guó)各省的人均財(cái)政收入和人均糧食產(chǎn)量，x3項(xiàng)回歸參數(shù)t統(tǒng)計(jì)量對(duì)應(yīng)的p值為0.0032，F(xiàn)值對(duì)應(yīng)的p值接近0，t、F顯著。

從以上截面數(shù)據(jù)回歸分析可以看出，我國(guó)地區(qū)人均財(cái)政收入與人均糧食生產(chǎn)量呈明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，也即越是產(chǎn)糧大省，財(cái)政收入越少。當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食主銷區(qū)的財(cái)政收入差距非常大。

2．人均GDP與人均糧食產(chǎn)量呈負(fù)相關(guān)

運(yùn)用EViews 6.0對(duì)2000年、2005年、2010年全國(guó)各省的截面數(shù)據(jù)人均GDP、人均糧食產(chǎn)量進(jìn)行回歸，在回歸過(guò)程中同樣用加權(quán)最小二乘法消除異方差，三年的回歸方程如下：

2000年回歸方程：

z1為2000年各省的人均GDP，系數(shù)x1對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000003，t、F顯著。

2005年回歸方程：

z2為2005年各省的人均GDP，系數(shù)x2對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000004，t、F顯著。

2010年回歸方程：

z3為2005年各省的人均GDP，系數(shù)x3對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000001，t、F顯著。

從全國(guó)各省截面數(shù)據(jù)人均GDP和人均糧食產(chǎn)量的回歸可以看出，人均GDP與人均糧食產(chǎn)量呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，生產(chǎn)糧食越多，經(jīng)濟(jì)越落后。

（二）地方城鎮(zhèn)化水平與糧食生產(chǎn)負(fù)相關(guān)

不僅地方糧食生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，而且糧食主產(chǎn)區(qū)城鎮(zhèn)化水平與糧食生產(chǎn)有著一定的聯(lián)系。同樣以回歸的方法來(lái)檢驗(yàn)城鎮(zhèn)化與糧食生產(chǎn)的關(guān)系，運(yùn)用EViews 6.0對(duì)2000年、2005年、2010年全國(guó)各省的截面數(shù)據(jù)城鎮(zhèn)化率、人均糧食產(chǎn)量進(jìn)行回歸，在回歸過(guò)程中也同樣用加權(quán)最小二乘法消除異方差，三年的回歸方程如下：

2000年回歸方程：

w1為2000年各省的城鎮(zhèn)化率，系數(shù)x1對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000002，t、F顯著。

2005年回歸方程：

w2為2005年各省的城鎮(zhèn)化率，系數(shù)x2對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000003，t、F顯著。

2010年回歸方程：

w3為2010年各省的城鎮(zhèn)化率，系數(shù)x3對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0.000003，t、F顯著。

從以上回歸方程可以看出，全國(guó)地方城鎮(zhèn)化與糧食生產(chǎn)也呈明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，實(shí)際上糧食主產(chǎn)區(qū)，城鎮(zhèn)化水平都低下。糧食生產(chǎn)不僅不能推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，反而制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（三）地方農(nóng)民人均純收入與糧食生產(chǎn)負(fù)相關(guān)

同樣以回歸的方法來(lái)檢驗(yàn)各省農(nóng)民人均純收入與糧食生產(chǎn)的關(guān)系。運(yùn)用EViews 6.0對(duì)2000年、2005年、2010年全國(guó)各省的截面數(shù)據(jù)農(nóng)民人均純收入、人均糧食產(chǎn)量進(jìn)行回歸，在回歸過(guò)程中也同樣用加權(quán)最小二乘法消除異方差，三年的回歸方程如下：

2000年回歸方程：

s1為2000年各省的農(nóng)民人均純收入，系數(shù)x1對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率接近為0，t、F顯著。

2005年回歸方程：

s2為2005年各省的農(nóng)民人純收入，系數(shù)x2對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率為0，t、F顯著。

2010年回歸方程：

s3為2010年各省的農(nóng)民人純收入，系數(shù)x3對(duì)應(yīng)的t值相伴概率接近0，F(xiàn)值的相伴概率接近為0，t、F顯著。

可以看出，全國(guó)地方農(nóng)民人均純收入與糧食生產(chǎn)也呈明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（四）糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)的糧食配套補(bǔ)貼較多

糧食是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，不僅要承受自然風(fēng)險(xiǎn)，而且還要承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，需要大量的投入，世界各國(guó)及地區(qū)無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家都加大對(duì)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼。我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)政府不僅在糧食生產(chǎn)上每年要花費(fèi)大量的人力，而且還要拿出相當(dāng)一部分財(cái)力支持糧食生產(chǎn)；生產(chǎn)糧食不僅沒(méi)有獲得相應(yīng)的財(cái)政收入，而且糧食生產(chǎn)越多，政府補(bǔ)貼越多，財(cái)政困難越多。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投資力度的不斷加大，糧食主產(chǎn)區(qū)獲得國(guó)家的農(nóng)業(yè)投資也越來(lái)越多。但按照現(xiàn)行的投資政策，地方因此用于配套的資金也越來(lái)越多，加重了本來(lái)財(cái)政收入就有限的地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。以糧食風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)說(shuō)，1993年開(kāi)始實(shí)行糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度，風(fēng)險(xiǎn)資金由中央和地方政府共同籌集，中央和省財(cái)政所承擔(dān)的比例為1∶1.5，缺口部分分?jǐn)偙壤秊?∶1；此后的1999年，中央對(duì)地方糧食風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)助實(shí)行包干辦法［9］，地區(qū)糧食生產(chǎn)越多，地方政府配套的資金也就越多。目前中央政府改變了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的一些做法，中西部糧食風(fēng)險(xiǎn)基金完全由中央政府承擔(dān)，不需地方配套，但中央政府每年對(duì)農(nóng)業(yè)的投入的大多數(shù)項(xiàng)目皆要地方政府配套，地方政府仍然要拿出很大一筆錢來(lái)投入糧食生產(chǎn)，“產(chǎn)糧越多財(cái)政負(fù)擔(dān)越重”“貢獻(xiàn)越大義務(wù)越多”的狀況沒(méi)有改變［10］，有的地方政府由于涉農(nóng)配套資金債臺(tái)高筑。

(五)糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼經(jīng)糧食調(diào)運(yùn)流入主銷區(qū)

為了保護(hù)糧食安全，中央和地方政府投入了大量的補(bǔ)貼。因此，每一斤商品糧中都含有糧食產(chǎn)區(qū)政府大量的補(bǔ)貼。當(dāng)中西部產(chǎn)糧省將其生產(chǎn)的糧食調(diào)往相對(duì)發(fā)達(dá)的東部糧食主銷區(qū)時(shí)，實(shí)際上也就將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的糧食補(bǔ)貼調(diào)入了糧食主銷區(qū)，形成了“窮省”補(bǔ)貼“富省”的奇怪現(xiàn)象。如安徽省2010年用于糧食的各種支出162.19億元（不包括市縣兩級(jí)配套），其中來(lái)源于國(guó)家各種糧食補(bǔ)貼83.89億元，占51.7%，省級(jí)支出78.3億元，占47.3%，全省生產(chǎn)糧食616億斤，每斤糧食含有補(bǔ)貼0.263元，當(dāng)年調(diào)出省外190億斤，隨糧食流外省外的糧食補(bǔ)貼共50億元，其中流出省級(jí)的糧食支持補(bǔ)貼24.16億元，流出的中央糧食補(bǔ)貼25.84億元。

三、糧食生產(chǎn)區(qū)域利益失衡的原因

（一）糧食比較效益低下

由于我國(guó)的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”一直存在，所以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直低于工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)比較效益低下。韓國(guó)和日本等國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格非常高，數(shù)倍于甚至幾十倍于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，他們對(duì)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)實(shí)行超級(jí)保護(hù)、有意提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，來(lái)增加農(nóng)民種糧收益，解決城鄉(xiāng)收入差距問(wèn)題。而我們一直遵循著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性思維，沿用“剪刀差”的理念管理農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，無(wú)論是政府還是城市居民都害怕農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲。只要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一上漲，政府就要?jiǎng)佑酶鞣N方法調(diào)控，不讓農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)。如2008年金融危機(jī)期間，國(guó)際糧價(jià)大幅上漲，國(guó)際大米價(jià)格每斤達(dá)到5元以上，而國(guó)家采取限制大米出口和封閉國(guó)內(nèi)大米市場(chǎng)的辦法，使大米保持在每斤1元多的低價(jià)格運(yùn)行，一定程度上犧牲了農(nóng)民的利益。近幾年雖然國(guó)家實(shí)行了糧食直補(bǔ)政策和最低收購(gòu)價(jià)政策，但補(bǔ)貼數(shù)額有限，糧食最低收購(gòu)價(jià)定價(jià)較低，對(duì)農(nóng)民增收有限［11］。過(guò)低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格使主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)糧食的比較效益較低。

（二）糧食生產(chǎn)對(duì)稅收沒(méi)有貢獻(xiàn)

農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，糧食生產(chǎn)者向國(guó)家交納農(nóng)業(yè)稅，但由于糧食生產(chǎn)的比較效益較低，糧食對(duì)地方政府的稅收貢獻(xiàn)極少。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，我國(guó)取消了農(nóng)業(yè)稅，糧食生產(chǎn)者不僅不交稅，反而還能享受政府的補(bǔ)貼，糧食生產(chǎn)對(duì)稅收的貢獻(xiàn)為零。因此，以糧食作為支柱產(chǎn)業(yè)的地區(qū)稅收收入少，地方政府財(cái)政困難較多，居民享受的公共服務(wù)也少。這也是“糧食大省，財(cái)政窮省”的根本原因。

（三）糧食生產(chǎn)影響了糧食主產(chǎn)區(qū)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化

改革開(kāi)放后，東部沿海地區(qū)憑借優(yōu)越的區(qū)位條件，抓住國(guó)際制造業(yè)向中國(guó)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，大力發(fā)展工業(yè)，很多地區(qū)減少了糧食生產(chǎn)，大量的土地用來(lái)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)迅速崛起，城鎮(zhèn)化發(fā)展較快。上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)30個(gè)省市區(qū)中有21個(gè)是糧食輸出區(qū)（包括江蘇、廣東、浙江在內(nèi)），到了2007年，國(guó)家確定的糧食主產(chǎn)區(qū)只有13個(gè)，真正糧食凈調(diào)出省份只有6個(gè)［10］。進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)東部地區(qū)制造業(yè)逐漸向中西部轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)本可以抓住這一機(jī)會(huì)，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，適當(dāng)放棄糧食生產(chǎn)，大力發(fā)展工業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速崛起。但發(fā)展工業(yè)需要占用大量的土地，與完全依賴土地的糧食生產(chǎn)形成了矛盾。國(guó)家為了糧食安全，保18億畝耕地紅線，采取了行政調(diào)控手段，給有些糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展工業(yè)戴上了“緊箍咒”，尤其是近期國(guó)家又制定了主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)行越來(lái)越嚴(yán)格的土地政策，制定了基本農(nóng)田保護(hù)制度，為糧食主產(chǎn)區(qū)的工業(yè)化形成了約束，一定程度上犧牲了糧食主產(chǎn)區(qū)很多發(fā)展工業(yè)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也影響了糧食主產(chǎn)區(qū)城鎮(zhèn)化的有力推進(jìn)。

（四）糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任與利益不對(duì)等

薩繆爾森在論述公共物品的特征時(shí)，論述公共物品有兩個(gè)特征：一是公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和不可分割性，即每個(gè)人對(duì)該物品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他人對(duì)該物品的消費(fèi)，任何一個(gè)人所能消耗該物品的數(shù)量都與該物品的消費(fèi)總量相等。顯然，糧食安全具有非競(jìng)爭(zhēng)性，一個(gè)國(guó)家的糧食安全必須保證每個(gè)公民的糧食安全，一個(gè)人的糧食安全對(duì)其它的糧食安全不會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)。二是公共物品的非排他性，即每個(gè)人無(wú)論是否購(gòu)買，這一物品所帶來(lái)的好處不可分割地散布于整個(gè)社區(qū)里。對(duì)于糧食安全，無(wú)論個(gè)人是否愿意購(gòu)買，只要國(guó)家糧食安全了，不愿意購(gòu)買的個(gè)人也自然而然地享受到了糧食安全。根據(jù)上述分析，糧食安全這一物品完全具備上述兩個(gè)特征，正如國(guó)防安全一樣，是一種純公共物品［12］。既然是國(guó)家純公共產(chǎn)品，國(guó)家應(yīng)該對(duì)提供公共產(chǎn)品負(fù)責(zé)。然而國(guó)家從上1994年開(kāi)始，以“米袋制”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制形式將生產(chǎn)糧食的權(quán)利和責(zé)任下達(dá)給地方政府［13］，部分地將糧食安全的責(zé)任委托給下級(jí)地方政府，在政績(jī)的考核下，糧食主產(chǎn)區(qū)政府不得不花費(fèi)更多的精力和財(cái)力確保糧食生產(chǎn)。即在市場(chǎng)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用、國(guó)家行政力量居主導(dǎo)地位的形勢(shì)下，糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間的利益關(guān)系不可能主要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)協(xié)調(diào)。國(guó)家本應(yīng)該對(duì)等彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)的利益，但國(guó)家只建立了對(duì)糧食生產(chǎn)者的利益補(bǔ)償機(jī)制，給糧食主產(chǎn)區(qū)僅有少量的利益補(bǔ)償，沒(méi)有考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)為了糧食生產(chǎn)增加了推進(jìn)工業(yè)化、城市化的機(jī)會(huì)成本，糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)的糧食安全的權(quán)利、責(zé)任和利益補(bǔ)償嚴(yán)重不對(duì)等。

四、國(guó)外在糧食主產(chǎn)區(qū)有關(guān)利益補(bǔ)償機(jī)制方面的做法和經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)濟(jì)外部性理論認(rèn)為，（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品在其供給和消費(fèi)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生外部性，外部性解決的途徑在于外部效應(yīng)內(nèi)部化。實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化的公共政策機(jī)制有：第一，政府干預(yù)機(jī)制。阿瑟·庇古（A.C.Pigau）指出，政府應(yīng)采取適當(dāng)征稅和補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)政策來(lái)矯正外部效應(yīng)，這種政策建議被稱為“庇古稅”；第二，市場(chǎng)機(jī)制。羅納德·哈里·科斯（Ronald H.Coase）認(rèn)為，外部效應(yīng)內(nèi)部化可以通過(guò)市場(chǎng)交易形式即自愿協(xié)商的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。綜合以上方法，戴爾斯（Dales）認(rèn)為，單靠政府干預(yù)或單靠市場(chǎng)機(jī)制都不能真正實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，只有兩者結(jié)合才會(huì)效果顯著。

國(guó)外在解決糧食生產(chǎn)者利益補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)主要通過(guò)加大糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼和價(jià)格支持等手段讓農(nóng)民獲得更多的收益。如美國(guó)在1995年1月1日WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》生效前后，增加直接補(bǔ)貼，運(yùn)用價(jià)格支持政策、限耕限售政策和鼓勵(lì)出口政策對(duì)糧食生產(chǎn)者進(jìn)行利益補(bǔ)償。歐盟通過(guò)設(shè)立龐大的“歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金”支持農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持等。日本采取收入補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料購(gòu)置補(bǔ)貼、災(zāi)害補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠等對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。印度政府對(duì)糧食生產(chǎn)者進(jìn)行價(jià)格支持、制度收購(gòu)、糧食配售保證生產(chǎn)者利益［14］。

由于種糧食比較效益較低，國(guó)外也存在糧食主產(chǎn)區(qū)稅源少導(dǎo)致財(cái)政收入較少的情況，各地區(qū)之間財(cái)力不平衡，但發(fā)達(dá)國(guó)家大都通過(guò)比較完善的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹Ｈ纾海?）美國(guó)。盡管聯(lián)邦、州和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分比較清楚，但由于各州和地方的資源富裕程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和支出水平不同，在劃分收入之后，仍存在縱向和橫向的財(cái)政不平衡，糧食主產(chǎn)區(qū)收入少。為解決縱向和橫向的財(cái)政不平衡，聯(lián)邦政府在20世紀(jì)50年代實(shí)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)專項(xiàng)補(bǔ)助、分類補(bǔ)助、一般收入分享等形式，使糧食生產(chǎn)地區(qū)利益得到補(bǔ)償，居民的福利得到保證。（2）加拿大。有一個(gè)較為龐大的聯(lián)邦政府對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付制度，每個(gè)財(cái)政年度轉(zhuǎn)移支付支出占聯(lián)邦財(cái)政總支出的30%左右。加拿大通過(guò)固定項(xiàng)目補(bǔ)助（GPE）、加拿大援助計(jì)劃（CAI，）和財(cái)政均等化計(jì)劃（ET）三項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，確保了糧食主產(chǎn)區(qū)利益和居民的福利。（3）德國(guó)。在以實(shí)現(xiàn)縱向平衡為主的前提下，實(shí)施了獨(dú)具特色的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移輔助性方法，使財(cái)政收入在各州之間以及各市鎮(zhèn)之間橫向轉(zhuǎn)移，提高貧困州或市鎮(zhèn)的財(cái)政收入，縮小貧困地區(qū)與富裕地區(qū)之間的財(cái)政收入差距，從而在一定程度上起到地區(qū)間財(cái)力平衡的作用。德國(guó)的橫向分配包括兩個(gè)層次：一是德國(guó)16個(gè)州級(jí)財(cái)政單位之間的分配；二是州內(nèi)各個(gè)市之間的分配。通過(guò)財(cái)政平衡，富裕州向貧困州的橫向轉(zhuǎn)移，使各州獲得財(cái)力的平均值保持在98－110%之間，糧食生產(chǎn)區(qū)利益也得到保證［15］。

五、建立糧食區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

從2004年開(kāi)始國(guó)家實(shí)行糧食直補(bǔ)政策后，加上強(qiáng)大的行政手段確保了我國(guó)糧食總量連續(xù)實(shí)現(xiàn)8年增長(zhǎng)的局面，我國(guó)糧食供需達(dá)到基本平衡。但這種平衡是脆弱的，因?yàn)槲覈?guó)的人口基數(shù)太大，不能依賴國(guó)際貿(mào)易保證我國(guó)的糧食供需平衡，而我國(guó)當(dāng)前在耕地充分利用的條件下，糧食供給也只能達(dá)到需求的95%。糧食生產(chǎn)不能完全依賴行政手段，還必須用市場(chǎng)的手段，建立糧食區(qū)域利益補(bǔ)償長(zhǎng)久機(jī)制，彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益損失，調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)糧食的各方面積極性。

（一）中央政府負(fù)有建立糧食區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的責(zé)任

既然國(guó)家糧食安全是純公共物品，國(guó)家就應(yīng)該負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品的義務(wù)，中央政府對(duì)糧食生產(chǎn)負(fù)有主要責(zé)任。當(dāng)前中央政府與地方政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的委托與代理關(guān)系中，中央政府通過(guò)“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等行政調(diào)控手段，給地方政府制定了強(qiáng)制性糧食目標(biāo)約束，確保了國(guó)家糧食安全，但這種長(zhǎng)期的行政調(diào)控手段，也帶來(lái)很多負(fù)面效果，糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)大量糧食，保證國(guó)家糧食安全，但不能得到相應(yīng)的回報(bào)，與糧食主銷區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距、居民公共服務(wù)水平差距越來(lái)越大，明顯違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，長(zhǎng)期下去，勢(shì)必造成“上有政策，下有對(duì)策”的局面，使中央糧食調(diào)控目標(biāo)大打“折扣”，影響糧食安全。因此，糧食調(diào)控除了行政手段外，要更多地依靠經(jīng)濟(jì)手段。有學(xué)者倡導(dǎo)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)建立協(xié)作機(jī)制，本人認(rèn)為這比較難，因?yàn)榧Z食安全是公共產(chǎn)品，有較強(qiáng)的外溢性，有“便車”可搭，主銷區(qū)肯定不愿意建立這種協(xié)作體系。對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益長(zhǎng)久補(bǔ)償機(jī)制需要中央政府建立，中央政府也有責(zé)任建立這種機(jī)制。

（二）建立糧食區(qū)域補(bǔ)償基金

糧食主產(chǎn)區(qū)的責(zé)任和收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不對(duì)稱，中央對(duì)糧食生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼只彌補(bǔ)了一部分糧食生產(chǎn)成本，但沒(méi)有彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)由于生產(chǎn)糧食而增加工業(yè)化和鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)成本。改革開(kāi)放30多年，東部地區(qū)發(fā)展很快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高，多年來(lái)中西部糧食主產(chǎn)區(qū)一直為維護(hù)糧食安全和支持東部地區(qū)的發(fā)展，不能老是為國(guó)家和東部發(fā)展作貢獻(xiàn)，現(xiàn)在應(yīng)該是得到補(bǔ)償?shù)臅r(shí)機(jī)了。因此，國(guó)家應(yīng)在現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼體系下建立糧食補(bǔ)償基金，糧食主銷區(qū)應(yīng)成為糧食基金的主要來(lái)源，基金主要用來(lái)補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)利益，用于主產(chǎn)區(qū)糧食間接投入和提高居民公共服務(wù)水平，使糧食生產(chǎn)地區(qū)人民一樣享受到國(guó)家改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果收益。具體運(yùn)作方式：先測(cè)算各省的糧食缺口或盈余量（正值表示缺口，負(fù)值表示盈余），再測(cè)算各省應(yīng)上交（獲得）糧食補(bǔ)償金數(shù)額。公式如下：

糧食缺口（盈余量）＝該省上年人口×（全國(guó)上年糧食產(chǎn)量/全國(guó)上年總?cè)丝冢撌∩夏昙Z食產(chǎn)量

該省上年應(yīng)上交（獲得）糧食補(bǔ)償金數(shù)額＝糧食缺口（盈余量）×單位糧食彌補(bǔ)價(jià)格

（三）中央加大向糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給一直缺位，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的欠賬太多，特別對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)設(shè)施欠賬太多，如農(nóng)村小型水利設(shè)施落后，常年失修，損毀嚴(yán)重，河流缺乏治理。糧食主產(chǎn)區(qū)大都是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政非常困難，農(nóng)業(yè)設(shè)施更差，影響了糧食生產(chǎn)，長(zhǎng)期下去會(huì)影響糧食安全。如近兩年我國(guó)兩湖及南方的旱災(zāi)，農(nóng)業(yè)水利問(wèn)題突出。因此，中央要加強(qiáng)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政投入，加大向主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增加對(duì)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資額度，特別是要加強(qiáng)水利建設(shè)和中低產(chǎn)田改造的投入，不斷提高主產(chǎn)區(qū)的糧食綜合生產(chǎn)能力。2011年，中央出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)水利建設(shè)的1號(hào)文件，非常正確和及時(shí)，建議在水利建設(shè)資金分配時(shí)，要有重點(diǎn)地向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。需要強(qiáng)調(diào)的是，中央對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不能需要地方配套，以免加大糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）建立健全國(guó)家耕地保護(hù)補(bǔ)償制度

我國(guó)耕地保護(hù)制度對(duì)耕地減少起到了巨大作用，在這一問(wèn)題上，要給農(nóng)民一個(gè)合理的訴求渠道，利用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)進(jìn)行耕地保護(hù)，用國(guó)家轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地資金，中央財(cái)政建立耕地保護(hù)基金，用于地方政府和農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。每年對(duì)保護(hù)耕地有突出貢獻(xiàn)的基層政府和農(nóng)民，給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰。

（五）健全與完善糧食主產(chǎn)區(qū)金融支持政策

主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)都缺少資金投入，制約了糧食生產(chǎn)和加工的積極性。為解決主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村資金緊張狀況，要放松對(duì)農(nóng)村金融的管制，加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。一是明確各類正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)職能，強(qiáng)化銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任。二是放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和以服務(wù)農(nóng)村地區(qū)為主的地區(qū)性中小銀行。三是鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。在加強(qiáng)管理和規(guī)范的基礎(chǔ)上，繼續(xù)扶持村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款服務(wù)公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。四是大力支持植保、農(nóng)機(jī)、加工、育種等產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)性企業(yè)的發(fā)展，解決這些企業(yè)的資金困難，加大種糧大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的資金扶持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展。五是積極發(fā)展糧食主產(chǎn)區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。加大國(guó)家對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等手段，擴(kuò)大投保范圍；通過(guò)稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼等政策手段，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)；通過(guò)多種渠道籌集資金，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金；積極發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和委托代理方式，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司為農(nóng)業(yè)原保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持。

［1］王雅鵬.糧食安全與糧農(nóng)增收協(xié)調(diào)研究—以河南省為例［D］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2007.

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［3］丁聲俊.中國(guó)糧食供求平衡與市場(chǎng)價(jià)格分析［J］.經(jīng)濟(jì)分析，2005，（3）.

［4］江西省糧食生產(chǎn)情況專題調(diào)查.農(nóng)民種糧積極性受挫糧食增產(chǎn)增收面臨挑戰(zhàn)［J］.金融與經(jīng)濟(jì)，2008，（7）.

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［7］龍方，曾福生.論糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2007，（5）.

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［11］張謀貴.再論“三農(nóng)”解決之道［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2011，（10）.

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（責(zé)任編輯 秋妍）

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1001-862X（2012）03－0036－007

張謀貴（1964－），男，安徽樅陽(yáng)人，安徽省社會(huì)科學(xué)院副研究員，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。