■ 呂艷濱

讓“三公”經(jīng)費公開走得更遠

■ 呂艷濱

長期以來，黨政機關公費旅游、公車消費、公款吃喝等不良行為深受公眾詬病，并往往被與鋪張浪費、貪污腐化相提并論，也成為用來批評行政運行成本高的重要論據(jù)。因此，“三公”經(jīng)費，即財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費的支出使用情況，一直備受公眾關注。

過去，“三公”經(jīng)費總是被當做機關的內(nèi)部事務或者秘密，極少對公眾公開和說明，甚至在本世紀初研究政府信息公開制度時，仍有觀點認為，類似“三公”經(jīng)費方面的信息純屬機關內(nèi)部事務，與公眾無關，無須公開。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公眾的民主法治意識不斷提升，監(jiān)督政府的意識和動力日益萌動。據(jù)筆者所在的調(diào)研組2010～2011年開展的“公職人員廉潔從政法律對策”問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公眾對財政經(jīng)費尤其是“三公”經(jīng)費公開情況關注度較高，76%以上的公眾認為公費宴請應該公開“宴請人員情況”“宴請目的”“宴請標準”和“宴請花銷”信息；79%以上的公眾認為“公務考察”應該公開“考察目的”“考察計劃”“考察人員”“考察費用情況”。

“三公”經(jīng)費的公開對于法治政府建設意義重大?！叭苯?jīng)費公開是落實《政府信息公開條例》的重要方面，也是順應公眾意愿和需求的重要舉措。全面系統(tǒng)地公開“三公”經(jīng)費，有助于加速透明政府的構建，提升政府公信力，提供公眾對政府規(guī)范、廉潔、節(jié)約的信任。“三公”經(jīng)費公開還有助于監(jiān)督政府活動，并對機關經(jīng)費使用等形成巨大的社會輿論壓力，促使其厲行節(jié)約，逐步降低行政運行成本，摒棄鋪張浪費的作風，提高政府績效。

正是基于這樣的背景，國家近幾年加大了“三公”經(jīng)費公開的力度。尤其是2011年，大部分國務院部門集中發(fā)布了“三公”經(jīng)費信息。2012年，國務院辦公廳在其發(fā)布的《關于印發(fā)2012年政府信息公開重點工作安排的通知》（國辦發(fā)〔2012〕26號）中，明確提出推進“三公”經(jīng)費和行政經(jīng)費公開，要求中央部門細化“三公”經(jīng)費的解釋說明，公開車輛購置數(shù)量及保有量、因公出國（境）團組數(shù)量及人數(shù)、公務接待有關情況等，且各?。▍^(qū)、市）政府要制訂“三公”經(jīng)費公開時間表，爭取在兩年左右的時間內(nèi)，實現(xiàn)省級政府全面公開“三公”經(jīng)費。2012年頒布的《機關事務管理條例》更是以法規(guī)的形式，明確規(guī)定了各級人民政府建立健全機關運行經(jīng)費公開制度、定期公布“三公”經(jīng)費預決算信息的義務。自2012年7月19日起，中央單位開始陸續(xù)公開本部門“三公”經(jīng)費預決算信息。經(jīng)過幾年的努力，“三公”經(jīng)費公開已經(jīng)開始步入常態(tài)化、法制化軌道，其進步意義不容忽視。

2012年“三公”經(jīng)費公開比2011年有明顯進步。這主要表現(xiàn)為絕大多數(shù)部門按時集中發(fā)布了“三公”經(jīng)費信息，尤其是各部門“三公”經(jīng)費信息的公開程度均有不同程度的細化。如新華社2011年僅公開了收支決算總表和財政撥款支出決算表，2012年則增加了公共預算收入決算表、公共預算支出決算表、政府性基金預算支出決算表和“三公”經(jīng)費財政撥款支出預決算表，并增加了對新華社經(jīng)營業(yè)務、部門決算單位構成、部門決算分類情況的詳細說明和專用名詞解釋。又如審計署在公開因公出國（境）費時，除了公開經(jīng)費總額外，還公開了因公出國（境）團組數(shù)量、參與人次等信息。

但“三公”經(jīng)費公開中仍存在一些值得注意的問題。其一，“三公”經(jīng)費公開仍普遍存在較為籠統(tǒng)的問題。從各部門2012年公開“三公”經(jīng)費的情況看，幾項支出一般只列明了總額，缺乏更細的說明。以因公出國（境）費的公開為例，公開得相對細致的部門也只是公開到出國團組數(shù)量和參加人次，這顯然對于準確說明支出理由還遠遠不夠。其二，因籠統(tǒng)而帶來的另外一個問題就是，經(jīng)費使用的合理性難以判斷。如實際花費是否必要，是否取得了應有的效果，為何一個部門的花費高于或低于其他部門，為何今年的費用比去年高或者低，這些都很難從羅列的數(shù)字中作出明確的判斷。公開的信息不細致，導致公眾無從判斷每一項支出的合理性，長此以往也會影響“三公”經(jīng)費公開的公信力。其三，容易造成誤導。如有的部門在公開“三公”經(jīng)費三部分內(nèi)容的各種總額的同時，還公開了本部門的機構和人員數(shù)量，這固然是一種進步，但是，機構、人員數(shù)量與“三公”經(jīng)費支出之間的關系究竟是怎么樣的，相關部門缺乏應有的說明。換言之，該部門為何支出了如此多（或者如此少）的“三公”經(jīng)費，公眾很難看明白。其四，各部門公開缺乏統(tǒng)一的標準。從近幾年“三公”經(jīng)費公開的情況看，各部門并沒有做到統(tǒng)一公開標準，如2012年有的公開了本部門人數(shù)，多數(shù)則沒有公開，至于各財政項目的公開也是各具特色，難以形成科學的橫向比較。本該確立統(tǒng)一標準由各部門參照執(zhí)行的，結果卻出現(xiàn)了各部門自我裁量公開的局面。其五，“三公”經(jīng)費公開缺乏后續(xù)跟進。當前各部門在統(tǒng)一的時間段公開本部門“三公”經(jīng)費后，對于社會的質(zhì)疑、不理解等均不做任何正面回應，不對需要補充的內(nèi)容補充公開相關信息，這也制約了公開的效果。

除此之外，公眾對于“三公”經(jīng)費的認識也存在一定的誤區(qū)。其一，不清楚“三公”經(jīng)費究竟是什么。社會上一提及“三公”經(jīng)費，往往簡單地認為就是公款吃喝、公款旅游、公車私用等。事實上，“三公”經(jīng)費包括出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費，是行政運行成本的重要組成部分。推動公開“三公”經(jīng)費的目的就是要防止假公濟私、鋪張浪費，要讓納稅人的錢用在該用的地方。其二，一提及“三公”經(jīng)費就認為金額少或者沒有才是好的?！叭苯?jīng)費是行政運行過程中產(chǎn)生的支出，有行政管理活動，必然會有“三公”經(jīng)費支出。有的時候，某部門的“三公”經(jīng)費高，除了可能存在鋪張浪費外，也有可能與其從事的管理活動多有關，而且，如果“三公”經(jīng)費支出少或者無支出，但又沒有相應的合理理由，同樣應當引起關注。事實上，詳細公開“三公”經(jīng)費的目的，就是要通過費用支出情況判斷機關經(jīng)費使用的合理性，督促機關在可能的限度內(nèi)壓縮行政運行經(jīng)費。其三，簡單比對“三公”經(jīng)費的絕對數(shù)額。近幾年“三公”經(jīng)費公開時總有一些觀點對“三公”經(jīng)費總額高低或者人均數(shù)額高低進行比較。但實際上，“三公”經(jīng)費的支出要與該部門的職責、當年開展的業(yè)務內(nèi)容和業(yè)務量等聯(lián)系在一起進行分析。如有觀點按照團組數(shù)量和出訪人次核算各部門人均因公出國（境）費，但出國（境）費的高低更多地是與訪問國家地區(qū)、訪問行程、訪問內(nèi)容等有著直接的關系。簡單地比較其總額和平均數(shù)都是不科學的，非但不能準確地監(jiān)督經(jīng)費使用情況，反而可能混淆視聽、誤導公眾。上述現(xiàn)象的存在，說明公眾對“三公”經(jīng)費及其公開的認識還有待提升，但這歸根結底還是由有關部門對“三公”經(jīng)費公開的解釋說明不夠細致而導致的。

因此，要想使“三公”經(jīng)費公開走得更遠，使“三公”經(jīng)費公開取得應有的效果，并借此有效監(jiān)督行政經(jīng)費使用，順應公眾參與監(jiān)督的要求，還需要進一步完善“三公”經(jīng)費公開的相關制度。

第一，應當進一步細化“三公”經(jīng)費公開的內(nèi)容。公開“三公”經(jīng)費是為了盡到對公眾的說明義務，明確告知納稅人本部門究竟花費了多少經(jīng)費，支出的理由是什么，進而形成對政府行為的有效監(jiān)督。因此，在公開“三公”經(jīng)費方面，除了當前有的部門已經(jīng)做到諸如公開機關人數(shù)、“三公”經(jīng)費總額、三項“三公”經(jīng)費各自總額等外，還需要在不泄露國家機密、不影響執(zhí)法、不侵害商業(yè)秘密或者個人隱私等的前提下，盡快公開各類更細的信息。以公費出國（境）考察為例，有必要逐步公開每一個考察團組的組成人員、考察目的、考察內(nèi)容、考察路線等信息，甚至未來應當公開考察績效評估報告，即該考察究竟是否達到了預期目的，是否取得了相應的效果。車輛購置及運行費方面，未來應當細化到車輛，包括應當公開各類公車（如領導專車、工作用車、公務用車等）的數(shù)量、每輛車的實際運行成本、新增購車的理由等。至于公務接待，恐怕未來的方向是要細化到公開接待目的、接待對象、參與接待人員等方面的信息。即使因涉密等無法公開，也應當由審計部門逐項審計詳細支出情況。

第二，應當統(tǒng)一公開的標準。建議有關部門在近幾年推行“三公”經(jīng)費公開的基礎上，盡快出臺“三公”經(jīng)費公開相對明確具體的執(zhí)行標準，規(guī)定哪些信息必須公開、公開到何種程度，且應當隨著時間的推移，逐步使公開的標準更加細化，使公開所涉及的內(nèi)容更加深入。

第三，應形成公開、監(jiān)督、治理的良性循環(huán)。如前所述，公開不是目的，形成監(jiān)督、治理浪費才是最終目的。因此，如果單純強調(diào)公開，而不能形成有效監(jiān)督，并對違規(guī)使用經(jīng)費、鋪張浪費等形成嚴厲問責和有效治理的話，“三公”經(jīng)費公開是無法持續(xù)開展的，也無法取信于民。未來，應當在公開“三公”經(jīng)費的同時，動員全社會成員參與對政府機關的監(jiān)督，并督促各部門逐步壓縮不必要的“三公”經(jīng)費支出。

第四，建立后續(xù)公開與回應機制?！叭苯?jīng)費公開僅僅是預決算信息公開及行政運行經(jīng)費公開中的一個環(huán)節(jié)，既非起點，也非終點。“三公”經(jīng)費公開后必然會因為某些經(jīng)費的使用引發(fā)公眾的關注，甚至引起人們的質(zhì)疑。對此，政府機關不能任由社會質(zhì)疑，甚至引發(fā)不必要的懷疑，錯過最佳的回應時機，引發(fā)公眾對政府機關的不信任，而必須積極進行正面回應，作出澄清和解釋。這是消除公眾誤解，提升政府公信力的難得機會。因此，建立后續(xù)公開與回應機制，通過政府網(wǎng)站、新聞媒體主動解答公眾的質(zhì)疑，是持續(xù)推動“三公”經(jīng)費公開必不可少的內(nèi)容。

（責編/朱艷秋）

作者單位：中國社會科學院法學研究所