■ 李聚山

車(chē)輪子腐敗必須剎車(chē)

■ 李聚山

近年來(lái)，公車(chē)改革一直是一個(gè)熱門(mén)話(huà)題。其實(shí)，這并不是個(gè)新話(huà)題。

公車(chē)，是公務(wù)用車(chē)的簡(jiǎn)稱(chēng)，是黨政機(jī)關(guān)、司法部門(mén)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，利用政府財(cái)政撥款方式或動(dòng)用單位“小金庫(kù)”購(gòu)買(mǎi)、用于執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)的機(jī)關(guān)內(nèi)部車(chē)輛，司機(jī)工資、用油、修理等全部由公款支付。公車(chē)，是與私車(chē)相對(duì)而言的，屬于公家，用于公務(wù)，花費(fèi)公款?？梢哉f(shuō)，有了公務(wù)，就有了形形色色供公務(wù)使用的交通工具。比方說(shuō)，古人用轎子，馬車(chē)，甚至在節(jié)儉時(shí)期還用牛車(chē)。就是今人，毛澤東在轉(zhuǎn)戰(zhàn)陜北的時(shí)候，騎的就是一匹大青馬。后來(lái)，他老人家也曾坐過(guò)吉普車(chē)。隨著公務(wù)的繁雜，公車(chē)也需要一個(gè)章法來(lái)管理，以便取之于公，用之于公，以便少花錢(qián)多辦事，于是，公車(chē)制度逐漸形成。

我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)用車(chē)管理制度，主要沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的編制管理、標(biāo)準(zhǔn)控制、按需配給、單位所有的模式。公車(chē)制度怎樣才合理？一直都處于探索和改革之中。有人考證，早在65年前就已提及。那是1946年5月19日，也就是晉冀魯豫《人民日?qǐng)?bào)》剛剛創(chuàng)刊的第5天，曾在一版報(bào)眼位置上刊出一則《邊區(qū)政府重要啟事》，公布了晉冀魯豫邊區(qū)政府對(duì)“公馬”問(wèn)題的決定，規(guī)定各級(jí)行政首長(zhǎng)不再擁有各自的專(zhuān)用馬匹和馬夫，而是以各自領(lǐng)取“車(chē)馬費(fèi)”的方式解決這個(gè)“專(zhuān)馬”問(wèn)題。讓原先的“專(zhuān)馬”和飼養(yǎng)員組成運(yùn)輸大隊(duì)，從事經(jīng)營(yíng)。如今，市場(chǎng)化改革的深入，給我國(guó)相沿成習(xí)的公車(chē)制度帶來(lái)了劇烈的沖擊。所以，這個(gè)老話(huà)題，在近些年，才又翻出了許多新意涵。

那么，現(xiàn)行公車(chē)制度，究竟存在哪些弊端，以至于成為百姓詬病的熱點(diǎn)了呢？總的說(shuō)來(lái)，主要是以下幾點(diǎn)：

一是運(yùn)行成本過(guò)高，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。綜合各類(lèi)調(diào)查數(shù)據(jù)，每一輛公務(wù)用車(chē)的運(yùn)行成本（包括司勤人員的工資、福利）至少在6萬(wàn)元以上，有的甚至超過(guò)10萬(wàn)元。地方公車(chē)消費(fèi)占財(cái)政支出的比例在6%～12%，有些地方的支出更高。而且這種現(xiàn)象呈愈演愈烈之勢(shì)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，早在“八五”期間，全國(guó)公車(chē)耗資720億元，年遞增27%，約為GDP增長(zhǎng)速度的3.5倍。上世紀(jì)90年代后期，我國(guó)約有350萬(wàn)輛公車(chē)，包括司勤人員在內(nèi)每年耗用約3000億元人民幣，占全國(guó)財(cái)政收入的13%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)防、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)的財(cái)政投入比例。近十年來(lái)，中國(guó)財(cái)政收入平均每年增長(zhǎng)約20%，約是GDP增速的兩倍。這大大增強(qiáng)了公車(chē)的消費(fèi)能力。尤其是一些原先財(cái)政困難的地方政府，在地價(jià)高漲的今天，土地收入的增長(zhǎng)導(dǎo)致公車(chē)消費(fèi)能力的增長(zhǎng)。據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位公務(wù)用車(chē)總量為200多萬(wàn)輛，每年公務(wù)用車(chē)消費(fèi)支出1500億元～2000億元（不包括醫(yī)院、學(xué)校、國(guó)企、軍隊(duì)以及超編配車(chē)），每年公務(wù)用車(chē)購(gòu)置費(fèi)支出增長(zhǎng)率為20%以上。而民間和學(xué)者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)公車(chē)數(shù)量有300萬(wàn)輛～350萬(wàn)輛，每年公務(wù)用車(chē)消費(fèi)支出為3000億元～4000億元。2011年以來(lái)，部分中央部委、地方各級(jí)政府部門(mén)相繼公布了“三公”經(jīng)費(fèi)及公車(chē)支出情況。從數(shù)據(jù)可以看出，盡管政府部門(mén)層級(jí)不同，“三公”經(jīng)費(fèi)多少有別，但公車(chē)消費(fèi)在總支出中始終居高不下，多的占80%，少的也占近40%。

二是使用效率低下，浪費(fèi)驚人。據(jù)國(guó)家發(fā)改委及廣東省測(cè)算，黨政機(jī)關(guān)的公車(chē)，每萬(wàn)里運(yùn)行成本是社會(huì)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛成本的5～6倍，而使用效率則僅為社會(huì)運(yùn)營(yíng)車(chē)輛的1/6～1/5。出租車(chē)、私家車(chē)想的是少花錢(qián)，多跑路，公車(chē)是少爺脾氣，不在乎錢(qián)。

三是公車(chē)私用，資源利用失衡。公車(chē)本姓公，本應(yīng)用于公。可遺憾的是，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)調(diào)研報(bào)告顯示，公車(chē)使用有三個(gè)“三分之一”，即車(chē)輛公用三分之一，領(lǐng)導(dǎo)及家屬私用三分之一，司機(jī)使用三分之一，被戲稱(chēng)為新“三三制”，公車(chē)不“公”日益嚴(yán)重。與此同時(shí)，也存在公車(chē)資源利用不平衡的現(xiàn)象，一些普通工作人員在執(zhí)行公務(wù)中用車(chē)難的問(wèn)題仍比較突出，甚至有私車(chē)公用的無(wú)奈之舉。

四是超編配車(chē)，盲目攀比。盡管?chē)?guó)務(wù)院早有明文規(guī)定，部長(zhǎng)以下官員不能配備專(zhuān)車(chē)。但是，在地方，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都有專(zhuān)用的公務(wù)車(chē)。全國(guó)黨政機(jī)關(guān)超編配車(chē)率達(dá)50%以上。2008年，公務(wù)車(chē)采購(gòu)的財(cái)政支出達(dá)800億元左右，并且以每年20%的速度增長(zhǎng)。由于沒(méi)有嚴(yán)格的公務(wù)用車(chē)編制管理與監(jiān)督的法制法規(guī)，造成了違規(guī)越權(quán)，超編超支配車(chē)。公車(chē)，成了特權(quán)、地位的象征，車(chē)次沒(méi)面子，官升車(chē)要升，新官不坐舊車(chē)。

公車(chē)的弊端，逐漸使得有車(chē)的和沒(méi)車(chē)的都覺(jué)得，該改革了！于是，近年來(lái)，中央的規(guī)定動(dòng)作和地方的自選動(dòng)作，一直沒(méi)有停。

從中央和政策層面看，1994年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車(chē)配備和使用管理的規(guī)定》，首次明確不同級(jí)別干部的用車(chē)數(shù)量和配備標(biāo)準(zhǔn)，并限制對(duì)進(jìn)口轎車(chē)的使用。此后，為了進(jìn)一步規(guī)范黨政機(jī)關(guān)配車(chē)標(biāo)準(zhǔn)，減輕日益沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，1998年9月，國(guó)家體改委制定了《中央黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案》，啟動(dòng)部分中央機(jī)關(guān)和地方車(chē)改試點(diǎn)。1999年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于調(diào)整黨政機(jī)關(guān)汽車(chē)配備使用標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在原來(lái)的基礎(chǔ)上增加對(duì)副部級(jí)以下干部用車(chē)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。進(jìn)入本世紀(jì)后，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局于2004年頒布了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)編制和配備標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，明確了機(jī)關(guān)在公務(wù)車(chē)編制、采購(gòu)更新的標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，2010年3月溫家寶總理在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上明確指出，目前我國(guó)已經(jīng)具備了公務(wù)用車(chē)配備使用制度改革的條件，要在嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)用車(chē)配備使用的同時(shí)，加快推進(jìn)公務(wù)用車(chē)配備使用制度改革。2011年初，中辦、國(guó)辦發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)配備使用管理辦法》，在這一辦法中，對(duì)于公車(chē)的購(gòu)置配備、公車(chē)管理等方面都做了明確規(guī)定。這一辦法的發(fā)布被認(rèn)為表示著新一輪公車(chē)改革拉開(kāi)帷幕。

這些年，地方和部門(mén)的探索大體上經(jīng)歷了三波“車(chē)改潮”。第一波：1993年，廣東東莞沙田鎮(zhèn)等單位開(kāi)始取消領(lǐng)導(dǎo)干部公車(chē)，改發(fā)交通補(bǔ)貼，在公車(chē)改革上第一個(gè)吃“螃蟹”。1997年5月，中紀(jì)委、監(jiān)察部部署在全國(guó)開(kāi)展治理奢侈浪費(fèi)工作。在這個(gè)大背景下，廣東省首開(kāi)我國(guó)公車(chē)改革試點(diǎn)。1998年9月，國(guó)家體改委制定《中央黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)制度改革方案》，啟動(dòng)部分中央機(jī)關(guān)的車(chē)改試點(diǎn)，同時(shí)在浙江、江蘇、北京、黑龍江、重慶等省市的部分地區(qū)試點(diǎn)，其中最為著名的是1998年2月黑龍江大慶市率先在市直機(jī)關(guān)實(shí)行的公車(chē)制度改革，在當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)引起不小轟動(dòng)。第二波：2001年，江蘇省從單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)車(chē)改試點(diǎn)開(kāi)始，擴(kuò)展到300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此后，湖南省資興市，浙江省杭州市、義烏市，江蘇省江陰市，重慶市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等相繼開(kāi)展了公車(chē)改革。2003年進(jìn)行的重慶市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)車(chē)改、河南省鄭州市車(chē)改，2004年進(jìn)行的黑龍江省齊齊哈爾市車(chē)改、山東省威海市車(chē)改，被視為第二波車(chē)改中的領(lǐng)軍者。第三波：2004年6月掀起全國(guó)性公車(chē)改革高潮。北京、上海、廣東、江蘇、湖北、黑龍江等20多個(gè)?。▍^(qū)、市）試點(diǎn)公車(chē)貨幣化改革。在中央層面，國(guó)家審計(jì)署、國(guó)家宗教局等4個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行了公車(chē)改革試點(diǎn)。科技部、人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、中國(guó)人民銀行、新聞出版總署等15個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施了班車(chē)改革。

三波車(chē)改潮的主要做法，大致有三種模式：一是“貨幣化”改革模式，即取消公車(chē)（執(zhí)法執(zhí)勤車(chē)除外），向全體或部分工作人員發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼；二是“半貨幣化”改革模式，即保留公車(chē)，由政府行政后勤部門(mén)統(tǒng)一管理，向各級(jí)工作人員發(fā)給數(shù)額不等的乘車(chē)卡，實(shí)行公車(chē)有償使用，以年度進(jìn)行結(jié)算，超支自負(fù)，節(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，也有的地方按節(jié)余額的50%以現(xiàn)金形式獎(jiǎng)勵(lì)本人；三是“加強(qiáng)管理型”改革模式，即各單位繼續(xù)保留公車(chē)，取消事實(shí)上的“領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)車(chē)”，通過(guò)健全并嚴(yán)格執(zhí)行各種使用、管理公車(chē)的規(guī)章制度，達(dá)到克服公車(chē)私用、浪費(fèi)及舞弊行為的目的。

客觀地說(shuō)，盡管我國(guó)的公車(chē)改革一直在進(jìn)行，但總體上還處于探索階段。放下既得利益的阻力不談，有幾個(gè)難題是必須正視的：一是政策不統(tǒng)一。中央對(duì)公車(chē)管理制度改革缺乏明確的指導(dǎo)意見(jiàn)和操作原則，也就是經(jīng)常說(shuō)的“頂層設(shè)計(jì)”，改革只是在少數(shù)部門(mén)、少數(shù)地區(qū)自發(fā)并分散地進(jìn)行。這就導(dǎo)致一些地區(qū)和部門(mén)的車(chē)改模式、適用范圍、公車(chē)管理、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等存在較大的差異性，給國(guó)家對(duì)公車(chē)統(tǒng)一監(jiān)管造成了不便，對(duì)未進(jìn)行公車(chē)貨幣化改革的地區(qū)和部門(mén)，會(huì)因?yàn)闊o(wú)政策可依或操作難度大而推遲或拒絕公車(chē)改革。二是補(bǔ)貼不均衡。公車(chē)貨幣化改革的補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放形式等缺乏政策依據(jù)，進(jìn)行車(chē)改的地區(qū)和部門(mén)操作方案五花八門(mén)，給地區(qū)之間、部門(mén)之間對(duì)公務(wù)交通資源的分配和使用造成了不平衡。補(bǔ)貼高的，成了“二工資”，群眾有意見(jiàn)；補(bǔ)貼低的，不能保證工作需要，影響了工作。三是體制不配套。下邊車(chē)改、上邊未改的狀況，導(dǎo)致了一些體制性的摩擦。比如稅收問(wèn)題。因公車(chē)屬于執(zhí)行公務(wù)中的行政性消費(fèi)，未進(jìn)行車(chē)改的地區(qū)或部門(mén)，公車(chē)消費(fèi)是免稅的，而車(chē)改后獲得貨幣化交通補(bǔ)貼的公務(wù)人員，因收入增加卻要交納個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，增加了車(chē)改后公務(wù)人員交通費(fèi)支出成本。四是車(chē)改不徹底。若一個(gè)地區(qū)或一個(gè)系統(tǒng)上下沒(méi)有同時(shí)進(jìn)行車(chē)改，就會(huì)出現(xiàn)車(chē)改地區(qū)或部門(mén)向未車(chē)改地區(qū)或部門(mén)借車(chē)、攤派車(chē)輛、轉(zhuǎn)嫁交通費(fèi)用開(kāi)支等情況。如果存在實(shí)行“部分車(chē)改”“部分未車(chē)改”雙軌運(yùn)行機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)一邊領(lǐng)交通補(bǔ)貼，一邊使用公車(chē)的現(xiàn)象。

因此，套用一句俗話(huà)，公車(chē)改革既要堅(jiān)定不移，又要精心設(shè)計(jì)。因?yàn)樗臓可婷鎻V、政策性強(qiáng)，既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，更要重視社會(huì)效益。比如，“四個(gè)有利于”原則是必須把握的：一是有利于工作。公務(wù)用車(chē)制度改革要保證開(kāi)展業(yè)務(wù)工作所必需的交通條件，正常工作不能受到影響。要避免因車(chē)改影響工作積極性、影響工作效率情況的發(fā)生。二是有利于節(jié)約。公務(wù)用車(chē)制度改革要體現(xiàn)厲行節(jié)約、反對(duì)奢侈浪費(fèi)的要求。實(shí)行車(chē)改后,財(cái)政在公務(wù)交通方面的支出要有較大幅度的減少。三是有利于廉政。公務(wù)用車(chē)制度改革要從根本上解決公務(wù)用車(chē)方面的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，車(chē)改后要繼續(xù)加強(qiáng)管理和監(jiān)督，防止出現(xiàn)新的問(wèn)題。四要有利于穩(wěn)定。公務(wù)用車(chē)制度改革要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾生活水平相適應(yīng)。制定的公務(wù)用車(chē)制度改革方案,要得到多數(shù)干部群眾的支持和擁護(hù)。同樣，結(jié)合各地實(shí)踐，有幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)要把握好：一是對(duì)現(xiàn)有公車(chē)的拍賣(mài)要體現(xiàn)“公開(kāi)、公平、公正”的原則。要制定嚴(yán)格的拍賣(mài)程序，在有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督下進(jìn)行機(jī)關(guān)內(nèi)部競(jìng)價(jià)拍賣(mài)或委托拍賣(mài)行公開(kāi)拍賣(mài)。二是公務(wù)交通費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)放范圍和標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)。三是某些特殊公務(wù)的用車(chē)要有保障。四是對(duì)原有的司機(jī)要妥善安置。五是對(duì)改革方案要認(rèn)真論證把關(guān)。六是要認(rèn)真抓好試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面。

總之，公車(chē)改革與其他改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，有賴(lài)于整個(gè)國(guó)家服務(wù)型政府建設(shè)的深化和其他配套的改革措施的跟進(jìn)。公車(chē)改革的第一步就是建立剛性的預(yù)算約束，嚴(yán)格公車(chē)采購(gòu)管理。通過(guò)預(yù)算管理，嚴(yán)格控制公車(chē)購(gòu)置數(shù)量，限制購(gòu)置公車(chē)的金額、型號(hào)或馬力。然后，才是改革管理，降低運(yùn)行成本，提高行政效率，減輕財(cái)政開(kāi)支，漸進(jìn)推動(dòng)公共財(cái)政建設(shè)。應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)瑞典、英國(guó)等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，電子監(jiān)控所有公務(wù)用車(chē)。監(jiān)控機(jī)構(gòu)不受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，直接向上級(jí)負(fù)責(zé)，而且可以在網(wǎng)上公開(kāi)查詢(xún)記錄。比如給公車(chē)安裝GPS監(jiān)控，遏制公車(chē)私用現(xiàn)象。逐步實(shí)現(xiàn)大規(guī)模用車(chē)社會(huì)化。由政府向租車(chē)公司公開(kāi)招標(biāo)或租用，對(duì)駕駛員的安排可參照國(guó)有企業(yè)人員分流辦法進(jìn)行。公務(wù)車(chē)的保養(yǎng)也向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，結(jié)算由財(cái)務(wù)和維修點(diǎn)進(jìn)行，司機(jī)個(gè)人不介入。對(duì)不配備專(zhuān)車(chē)的公務(wù)員按照一定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行適當(dāng)交通補(bǔ)貼，制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公務(wù)員購(gòu)買(mǎi)私車(chē)，私車(chē)公用。由全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，財(cái)政部具體牽頭方案的制定，在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)與民主地征詢(xún)意見(jiàn)和建議，提高權(quán)威性。內(nèi)容應(yīng)充分考慮中國(guó)國(guó)情，并吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以法律規(guī)范的形式頒布，盡量詳細(xì)、科學(xué)，具有可操作性，尤其對(duì)違規(guī)行為必須有明確而具體的懲罰條款。還有，要進(jìn)一步強(qiáng)化政策執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)。公車(chē)改了這么多年，人們還從來(lái)沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)，有哪一位領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)檫`規(guī)使用公車(chē)而受到嚴(yán)厲懲罰，這也許正是改革改不下去的重要原因。

公車(chē)改革是一場(chǎng)考驗(yàn)，一場(chǎng)切割既得利益勇氣的考驗(yàn)，我們必須面對(duì)！

作者：中共河北省委黨校黨建教研部研究員

（責(zé)編/彭瀾）