■ 王治國

遏制徜徉于美景中的權(quán)力恣意

■ 王治國

“政府各部門應當執(zhí)行有關(guān)因公出國（境）的規(guī)定，對本部門工作人員因公出國（境）的事由、內(nèi)容、必要性和日程安排進行審查，控制因公出國（境）團組和人員數(shù)量、在國（境）外停留時間，不得安排與本部門業(yè)務工作無關(guān)的考察和培訓。”這是自2012年10月1日起施行的《機關(guān)事務管理條例》第30條的內(nèi)容。這一規(guī)定，是近年來治理公款出國（境）旅游成果的法制化，也是黨和政府堅決懲治和有效預防旅游腐敗的體現(xiàn)。

旅游腐敗，顧名思義，即發(fā)生在旅游中的腐敗，是徜徉于美景中的權(quán)力恣意，其行為主體是黨員干部或者說是掌握公共權(quán)力的國家公職人員。這種腐敗主要包括兩種類型：一類是用公款旅游，其中又分為公款國內(nèi)旅游和公款出國（境）旅游；另一類是利用職權(quán)為請托人謀取利益，接受請托人安排的旅游活動。前者，是以權(quán)謀私行為——一種亂花公款的假公濟私行為和奢侈浪費行為；后者，是權(quán)錢交易行為——一種變相的賄賂行為。這兩種旅游腐敗，都是黨紀國法所不容許的，也是改革開放以來黨和政府嚴令禁止和堅決治理的。

旅游腐敗層出不窮中央態(tài)度明確堅決說“不”

從上世紀80年代開始，一些干部甚至高級干部，不顧中央、國務院三令五申，用公款旅游或變相旅游。為了剎住這股歪風，1986年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于堅決制止干部用公款旅游的通知》，明確要求各級領(lǐng)導干部必須做到不用公款旅游；嚴禁借出差、開會名義用公款旅游；堅決制止以參觀學習為名用公款旅游；各級干部療養(yǎng)、休養(yǎng)和探親，必須嚴格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定；財務部門和財會人員要嚴格按規(guī)章制度辦事，堵塞公款漏洞。這一通知，拉開了用制度治理公款旅游的序幕。

在中央的嚴格治理下，到了上世紀90年代，領(lǐng)導干部個人的公款旅游有所收斂。但一些單位對中央和國務院的三令五申仍然置若罔聞，尤其是一些黨政機關(guān)到風景名勝區(qū)開會的問題越來越突出。針對這個問題，1998年11月，中辦、國辦又下發(fā)了《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)到風景名勝區(qū)開會的通知》，明令“各級黨政機關(guān)一律不準到廬山、黃山、峨眉山、普陀山、九華山、五臺山、武夷山、九寨溝、張家界、黃果樹瀑布、西雙版納和三亞熱帶海濱12個風景名勝區(qū)召開會議，一律不準借在其他地方召開會議之機到上述12個風景名勝區(qū)旅游”?！锻ㄖ愤€要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)加強監(jiān)督檢查，“凡違反規(guī)定的，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對會議主辦單位負直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予黨紀或政紀處分”。為了保證《通知》要求的嚴格落實，1999年6月，中央紀委提出一系列措施，如建立監(jiān)督檢查責任制、實行定期報告制、嚴格紀律要求等等。

《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)到風景名勝區(qū)開會的通知》下發(fā)后，對一些黨政機關(guān)到風景名勝區(qū)開會的不正之風起到了一定的遏制作用。但公款旅游又在禁令之下有了新變種，其中之一就是搞變味的“紅色旅游”。根據(jù)新情況，中央紀委在2005年6月又專門出臺《關(guān)于制止以革命傳統(tǒng)教育和愛國主義教育為名組織公款旅游的通知》。這一《通知》明確指出：“有少數(shù)單位以組織黨員干部到革命傳統(tǒng)和愛國主義教育基地學習參觀為名，舍近求遠，興師動眾，變相公款旅游?！敝醒爰o委要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)堅決糾正和查處這種行為。發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的問題，要及時進行批評教育并督促糾正。對于情節(jié)嚴重、造成惡劣影響的，要嚴肅查處并追究有關(guān)領(lǐng)導和組織者的責任。

在堅決治理公款國內(nèi)旅游的同時，中央發(fā)現(xiàn)了一個更為嚴重、影響更為惡劣的公款旅游形態(tài)——公款出國（境）旅游。這種現(xiàn)象在上世紀90年代就比較突出了，正如中辦、國辦1993年印發(fā)的《關(guān)于嚴禁用公費變相出國（境》旅游的通知》中所言：“近一年來，一些黨政機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和社會團體以考察、學習、研討、培訓、招商、促銷為名出國（境），實為用公費旅游的現(xiàn)象愈演愈烈，并有蔓延之勢，不僅揮霍浪費了國家的大量外匯，而且嚴重損害了黨和政府的形象，在群眾中造成很壞的影響?！边@個《通知》提出了嚴格控制用公費出國（境）活動、審批公務出國（境）經(jīng)費要嚴格把關(guān)等治理措施。在隨后的十多年間，中央有關(guān)部門又下發(fā)多個文件嚴格控制公款出國（境）旅游，如嚴控各類學會、協(xié)會等單位組織公費出國（境）考察、培訓，加強對出國（境）參加研討等會議的管理，加強黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部出國（境）管理等等。2008年3月，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于進一步加強因公出國（境）管理的若干規(guī)定》，中央紀委、外交部等10個部門在全國范圍內(nèi)開展了制止公款出國（境）旅游專項治理工作。專項治理工作雖然取得了一定成效，但是，因公出國(境)仍然存在一些突出問題——出訪團組和人員數(shù)量增長過快；一些地方和部門對因公出國(境)審批把關(guān)不嚴，監(jiān)管不力；借因公出國(境)之機公款旅游問題比較嚴重，名目繁多，花樣翻新。為此，2009年2月，中辦、國辦再次印發(fā)《關(guān)于堅決制止公款出國（境）旅游的通知》，強調(diào)“2009年各地區(qū)各部門因公出國(境)經(jīng)費支出要在近3年平均數(shù)基礎(chǔ)上壓縮20%，并相應減少團組數(shù)和人數(shù)”。

在中央的堅決治理下，公款出國（境）旅游問題從2009年開始得到真正明顯的遏制。筆者從中央紀委全會工作報告中得到這樣一組數(shù)據(jù)：

——2009年，全國黨政干部因公出國（境）團組數(shù)、人次數(shù)和經(jīng)費數(shù)與近3年平均數(shù)相比分別下降了49.0%、45.5%和37.6%。

——2010年，全國黨政干部因公出國（境）團組數(shù)、人次數(shù)和經(jīng)費數(shù)與2006-2008年平均數(shù)相比分別下降47.1%，43.9%和32.6%。

——2011年，健全制止公款出國（境）旅游長效機制，全年公務接待、因公出國（境）、公務用車購置及運行經(jīng)費預算比上年壓縮57.41億元。

數(shù)字無言，卻最具有說服力。而且，開展制止公款出國（境）旅游專項治理工作，讓人們對“三公”腐敗——公款吃喝、公車私用、公款旅游等“三公”消費腐敗有了明確的認識；催生了一個新概念——“三公”經(jīng)費，即因公出國（境）經(jīng)費、公務車購置及運行費、公務招待費，從而直接推動了2011年、2012年連續(xù)兩年98個中央部門和北京、上海、廣東、陜西等省市公開“三公”經(jīng)費使用情況?？梢哉f，這是近30年來治理旅游腐敗尤其是三年多來治理公款出國（境）旅游，對中國反腐倡廉建設(shè)、民主政治建設(shè)尤其是法治政府、廉潔政府、廉價政府和陽光政府建設(shè)的貢獻！

隨著中央的強力治理，一些旅游腐敗不再明名張膽，如黨政機關(guān)違反規(guī)定在風景名勝區(qū)開會明顯減少。在層層審批的明文規(guī)定下，公款旅游變得不那么容易。但是新形勢也使旅游腐敗更加隱蔽化，而且滋生出新的形式，旅游賄賂就是其中一種。一些請托人為了得到好處，不直接向國家公職人員送錢送物，而是出錢請他們到風景名勝區(qū)甚至國外、境外旅游。旅游賄賂不僅是賄賂腐敗的新變種，也是一種新型旅游腐敗，必須引起反腐敗職能部門的警惕和重視。

管人、管事、管錢三管齊下嚴格執(zhí)紀、健全法制、嚴厲懲治

盡管治理旅游腐敗取得明顯成效，但鞏固治理成果的工作仍然不能放松。更何況公款旅游還沒得到根治，旅游賄賂已經(jīng)有所抬頭。所以，必須采取措施有效預防旅游腐敗，加強辦案，堅決懲治旅游腐敗。

在預防旅游腐敗尤其是公款旅游方面，筆者建議三管齊下——

一是要管好人。不論是預防公款國內(nèi)旅游還是公款出國（境）旅游，最主要的是管好各級領(lǐng)導干部尤其是縣（處）級以上干部和各單位“一把手”。因為公款旅游，他們往往是最主要的主體，其他黨員干部、國家公職人員公款旅游也要經(jīng)過他們的批準。這就要求各級領(lǐng)導干部特別是“一把手”要以身作則，嚴格自律，大力發(fā)揚艱苦奮斗和勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)，自覺抵制鋪張浪費、奢靡之風；帶頭嚴格執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度，不組織、不參加各類公款旅游活動；從嚴掌握因公出國(境)任務安排，不得將因公出國(境)作為福利待遇。違反相關(guān)規(guī)定的，領(lǐng)導機關(guān)和紀檢監(jiān)察部門要責令他們認真檢查，嚴肅處理。

二是要管住事。公款旅游尤其是公款出國（境）旅游，常常冠以考察、開會、培訓、學習、招商、參觀等名目。這就需要各審批部門認真履行職責，嚴格把關(guān)。對這些活動的必要性、報批材料的真實性、行程安排的合理性嚴格審核，切實防止以公務為名，行公款旅游之實。堅決禁止一般性考察和重復考察，從嚴控制團組在國(境)外停留時間。對活動日程、活動內(nèi)容以及完成任務和遵守紀律的情況進行檢查，對結(jié)果進行評估。對違規(guī)審核審批以及不認真履行審核審批職責的，要嚴肅追究有關(guān)領(lǐng)導和直接責任人的責任。紀檢監(jiān)察機關(guān)在開展監(jiān)督檢查時，要認真審核，把好政策界限，嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，不隨意開口子。各職能部門在進行行政審批時，要加強監(jiān)督制約，不給旅游賄賂留下滋生的空間。

三是要管緊錢。公款國內(nèi)旅游和公款出國（境）旅游，花的都是公款，都要進行預算和報銷。財政部門要將因公出國(境)經(jīng)費全部納入專項預算管理，實行經(jīng)費先行審核。財務部門和財會人員必須照章辦事，對違反規(guī)定的費用，無論是誰花的、誰批的，都不予報銷。各級領(lǐng)導干部要支持財務部門和財會人員履行職責。如果領(lǐng)導干部強令報銷用于公款旅游或變相旅游的費用，財會人員應拒絕辦理，并向上級主管部門、紀檢部門如實反映。上級主管部門和紀檢部門要查明情況，嚴肅處理。財會人員應模范遵守財經(jīng)紀律，違章徇私、放棄職責的，要嚴肅批評，責令改正。

在懲治旅游腐敗方面，筆者認為，反腐敗職能部門應嚴格執(zhí)法執(zhí)紀，同時健全完善相關(guān)法律規(guī)章制度。

一方面，要嚴格執(zhí)法執(zhí)紀。治理旅游腐敗工作開展30多年來，已經(jīng)從最初的通知、禁令發(fā)展到相對成熟的法紀規(guī)范。這就需要反腐敗職能部門嚴格執(zhí)行相關(guān)的法律紀律。搞旅游腐敗者觸犯了哪一條，就要按照哪一條嚴肅處理。如為依法懲處用公款出國（境）旅游及相關(guān)違紀行為，2010年初，監(jiān)察部、人力資源和社會保障部印發(fā)了《用公款出國（境）旅游及相關(guān)違紀行為處分規(guī)定》?！短幏忠?guī)定》針對用公款出國（境）旅游行為以及與之密切相關(guān)的違反因公出國（境）審核審批管理規(guī)定、組織以營利為目的的雙跨團組用公款出國（境）等行為，共規(guī)定了12種具體違紀行為，并明確了相應的處分種類和檔次。按照《處分規(guī)定》，組織用公款出國（境）旅游的，要給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，應堅決給予開除。而用公款出國（境）旅游的，就要責令其退賠用公款支付的各項費用。只有做到執(zhí)法嚴格，不折不扣，不留情面，才能對公款旅游行為產(chǎn)生震懾作用。

另一方面，要抓緊健全完善懲治旅游腐敗的法律制度。對公款旅游行為，不少學者建議納入刑法調(diào)整范疇。盡管這種觀點目前還存在一些爭議，尤其是一些立法技術(shù)有待解決，但筆者認為，公款旅游入刑確實有必要。立法機關(guān)應當從切實維護國家和人民財產(chǎn)的高度著眼，盡快將嚴重的公款旅游行為，列為貪污罪或挪用公款罪的范疇，今后凡是公款旅游或變相公款旅游的，一經(jīng)查實，區(qū)分不同情況，按貪污罪或挪用公款罪論處。而對于旅游賄賂行為，也要把握其權(quán)錢交易的實質(zhì)，進一步放寬刑法關(guān)于受賄罪的起刑點限制和其他條件限制。只要存在權(quán)錢交易行為，并且達到一定的數(shù)額，就要以受賄罪追究接受請托人提供的免費旅游的國家工作人員刑事責任。2006年3月，浙江省杭州市蕭山區(qū)檢察院在查辦該區(qū)一家技工學校校長貪污案的過程中，發(fā)現(xiàn)了該校長為提高學校的收費標準曾向區(qū)物價部門工作人員王雅萍行賄，并兩次邀請其攜夫出國旅游，費用由校財務支出，共計價值46,580元。王雅萍被法院以受賄罪判處有期徒刑三年，緩刑五年。這一案件的判決，開了旅游受賄入刑的先河。而最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》，將原來以接受財物定性賄賂行為，延伸到了“可以用金錢計算數(shù)額的財產(chǎn)性利益”。這也就意味著，接受請托人提供的免費旅游或在請托人處報銷旅游費用，盡管沒有收受他人財物，但同樣消費了他人財物，所以也算賄賂。建議立法機關(guān)根據(jù)實際判例，將司法解釋上升到刑法層面，進一步完善受賄罪的規(guī)定，以加大對旅游賄賂的打擊力度。

只有嚴刑峻法堅決懲治、多管齊下綜合治理，才能從根本上遏制徜徉于美景中的權(quán)力恣意！

作者：最高人民檢察院檢察日報社《廉政周刊》主編

（責編/彭瀾）