本刊編輯部

保障國家糧食安全 再建4億畝高標準農(nóng)田

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十多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變革、土地整治內涵外延也發(fā)生了深刻轉變：在范圍上，已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的綜合整治轉變，逐步演變?yōu)槿蛞?guī)劃、全域設計、全域整治；在內涵上，已由增加耕地數(shù)量為主向增加耕地數(shù)量、提高耕地質量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉變；在目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結合轉變；在手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策的運用轉變。近期發(fā)布的《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）正是在此背景下編制完成的。

“十二五”時期的土地整治規(guī)劃要駛向何方？《規(guī)劃》的回答是：以保障國家糧食安全為首要目標，以推進新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為根本要求，加快農(nóng)村土地整治復墾，提高耕地質量建設，大規(guī)模建設旱澇保收高標準基本農(nóng)田，積極開展城鎮(zhèn)工礦建設用地整治，以資源可持續(xù)利用促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

把再建4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田，補充耕地2400萬畝列為僅有的兩個約束性指標的《規(guī)劃》發(fā)布后，國土資源部聯(lián)合財政部隨后印發(fā)了《關于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設的通知》（以下簡稱《通知》），正式開啟4億畝高標準基本農(nóng)田建設的大幕。

再建4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田是《規(guī)劃》中的兩個約束性指標之一，其中，2012年的計劃是1億畝。然而面對過去十年，全國共建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田2億多畝，其中“十一五”期間1.6億畝的成績，以及土地和資金從何處來、任務如何劃分落實、耕地質量如何保證等眾多問題，4億畝高標準基本農(nóng)田的建設任務在許多人眼里看來似乎太過理想化了。與此同時，也有不少人對這一任務的重要性認識不足。從這些角度來看，《通知》的適時發(fā)布對這些問題作出了更加明確的解答。

資金：以地養(yǎng)地與多渠道籌集并舉

《規(guī)劃》中明確提出，建設4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田預計所需的約6000億元資金，其主要來源為規(guī)劃期內新增建設用地土地有償使用費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入，預計可征收5250億元，缺口部分可通過聚合農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)等相關部門資金投入，基本可達資金供需平衡?！锻ㄖ穭t進一步明確提出，中央分成新增費將按照“集中資金，重點投入”的原則，支持各地開展高標準基本農(nóng)田建設，并在分配時與各地上年度高標準基本農(nóng)田建設計劃執(zhí)行情況掛鉤。此外，結合土地流轉，鼓勵民間資金投入高標準基本農(nóng)田建設，不斷拓寬資金渠道。而農(nóng)村建設用地整治后的收益等，也將用于補充基本農(nóng)田建設資金的不足。

按照國土部要求，在資金分配和項目安排時，要重點向高標準基本農(nóng)田建設示范縣傾斜。各省級國土資源主管部門應在6月底前把今年的實施方案報部，以后每年2月底前報當年度的實施方案。

另據(jù)國土資源資源部耕地保護司副司長閆剛介紹，國土資源部正在研究民間投資在土地整治方面允許進入的領域，下一步將會出細則。

土地：科學統(tǒng)籌

關于4億畝高標準基本農(nóng)田的土地來源，在之前發(fā)布的《規(guī)劃》中已有清晰的說明。

《規(guī)劃》中指出，一是科學劃定了華北平原區(qū)等10個農(nóng)用地整治重點區(qū)域，冀東煤炭鋼鐵基地等10個土地復墾重點區(qū)域，東部沿海灘涂區(qū)等9個土地開發(fā)重點區(qū)域；確定了糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整治工程等8個土地整治重大工程，在實施好已安排土地整治重大項目的基礎上，適時啟動新的重大項目；以示范建設構筑全域整治新機制，在繼續(xù)實施116個基本農(nóng)田保護示范區(qū)建設的基礎上，著力打造500個高標準基本農(nóng)田建設示范縣，同時繼續(xù)推進示范省建設。規(guī)劃期內，新建5000處萬畝連片的旱澇保收高標準基本農(nóng)田保護示范區(qū)。

二是，4億畝高標準基本農(nóng)田建設任務將通過省、市、縣級土地整治規(guī)劃層層分解落實。其中，國土資源部負責制定下達全國高標準基本農(nóng)田建設年度計劃，各?。▍^(qū)、市）則據(jù)此制定年度實施方案，明確每年能建成的高標準基本農(nóng)田的面積、落實高標準基本農(nóng)田示范縣及具體建設任務。

落實：2012年1億畝建設任務已分解下達

據(jù)悉，我國今年新建的1億畝高標準基本農(nóng)田建設計劃目前已分解下達至31個?。▍^(qū)、市）、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設兵團。國土資源部強調，各?。▍^(qū)、市）要按照國土資源部和財政部《通知》的要求，制定高標準基本農(nóng)田建設年度實施方案，分解落實國家下達的年度計劃，明確通過各級各類土地整治項目及各種途徑能夠建成高標準基本農(nóng)田的面積，落實具體建設任務。

為確保高標準基本農(nóng)田建設落到實處，《通知》指出：一是上一年度的計劃執(zhí)行情況將與分解下達下一年度的計劃相掛鉤；二是計劃完成情況與有關資金的分配密切相關；三是將國土資源部正在實施的增減掛鉤試點、低丘緩坡土地開發(fā)試點、工礦廢棄地復墾調整利用試點等工作與高標準基本農(nóng)田建設任務掛鉤。

與此同時，按照國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設的總體部署，充分利用農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，對高標準基本農(nóng)田建設情況進行集中統(tǒng)一、全面全程監(jiān)管，在線實時報備工作，切實做到底數(shù)清、情況明、數(shù)據(jù)準、現(xiàn)實性強。

標準：有國標可依

什么樣的耕地才能算得上高標準基本農(nóng)田？

這是許多人的疑問。

其實高標準基本農(nóng)田不僅有概念性的標準，還有切實可依的國標和行標。例如，基本農(nóng)田的劃定有行標，高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范作為行標也即將下發(fā)，而且國土資源部還統(tǒng)一組織編制了土地整治工程建設標準，工程建設的預算標準已經(jīng)修編過兩次，另外耕地質量等級也已具有國標。

概括而言，旱澇保收高標準基本農(nóng)田是通過土地整治建設形成的布局合理化、農(nóng)田規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)科技化、生產(chǎn)機械化、經(jīng)營信息化、環(huán)境生態(tài)化的基本農(nóng)田。

另據(jù)閆剛介紹，對于高標準基本農(nóng)田的“標準”，國土資源部已經(jīng)研究了相關規(guī)范，主要分為高標準基本農(nóng)田作為土地整治項目的工程質量標準、土壤自然條件標準和管理標準等。

而高標準農(nóng)田質量如何保障這一問題，《規(guī)劃》中也已有相關條例。《規(guī)劃》將耕地質量建設納入生態(tài)環(huán)境的內容，既要提高產(chǎn)能也要保證耕地的清潔、安全。4億畝高標準基本農(nóng)田建設中涉及耕地質量的有兩方面，一個是建設的高標準，建成后通過耕地質量等級調查評價予以分等定級。二是根據(jù)土地質量地球化學調查，對高標準基本農(nóng)田里的元素進行檢測和評定。他補充說，未來還將逐步優(yōu)化耕地質量等級監(jiān)測布局，在基本農(nóng)田保護示范區(qū)、高標準基本農(nóng)田建設示范縣、土地整治重大工程和示范省建設中，選擇部分區(qū)域，擴大監(jiān)測范圍。

而就污染土地通過土地整治修復后，能否成為高標準基本農(nóng)田，這一問題，也有明確的解答：不能單純?yōu)榱嗽黾痈孛娣e，勉強將被污染后的土地修復整治為耕地，這樣的土地更不適宜作為高標準基本農(nóng)田。

意義：藏糧于土確保糧食安全

“食品安全”在今日的中國是一個熱度很高的詞，也是一個關注度很高的熱點問題。然而遺憾的是更多的人只關注或更多關注的是食品質量安全問題，而忽略了供給安全。豈不知“食品安全”既是質量的安全，也是供給的安全。而且供給安全是質量安全之根。它不僅關系到13億多國民的吃飯問題，也關系到國家戰(zhàn)略安全問題。

據(jù)資料顯示，2000年至2010年，我國人口從12.58億增加到13.41億，而耕地面積卻從19.24億畝減少到18.18億畝。從中長期看，耕地減少、水資源短缺的趨勢還將持續(xù)，生態(tài)脆弱、環(huán)境污染加劇的矛盾將更加突出，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展面臨的資源條件將更為嚴峻。

而另一組數(shù)據(jù)更為觸目驚心：我國不僅人均耕地面積僅1.43畝，而且許多不宜農(nóng)用的土壤被墾為農(nóng)田，耕地土壤整體質量偏低，中低產(chǎn)耕地土壤占65%，全國生產(chǎn)能力大于1000公斤／畝的耕地僅占6.09%。預計未來，我國人口將以每年1000萬的速度增長，2030年或達到16億人口，屆時糧食需求為6.17億噸，糧食總產(chǎn)需增長20%以上，肉、蛋、奶也分別需要提高24%、28%、205%。同時，由于農(nóng)藥、化肥的大量使用，亞硝酸鹽、重金屬等有毒物質進入食物鏈，食品安全面臨巨大挑戰(zhàn)。目前我國人均耕地不到世界平均水平的1/2，不及發(fā)達國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。

上世紀80年代前，限制我國耕地土壤生產(chǎn)能力的主要問題是土壤氮磷養(yǎng)分不足，隨著多年來化肥投入量和作物產(chǎn)量的持續(xù)增長，耕地土壤氮磷養(yǎng)分供應狀況的較大改進，目前“低、費、污”已逐步成為我國耕地土壤質量新一輪的核心問題。目前在全球高氮化肥用量國家中我國是唯一的“增肥低增產(chǎn)”類型，其他分別為“減肥高增產(chǎn)”類型，如德國、以色列、荷蘭；“減肥低增產(chǎn)”類型，如韓國、丹麥、英國、法國；“增肥高增產(chǎn)”類型，如越南、孟加拉、埃及、智利等。

目前我國農(nóng)藥使用量已達130萬噸，是世界平均水平的2.5倍，受農(nóng)藥污染的耕地土壤面積達1.36億畝；地膜使用量達63萬噸，白色污染相當嚴重；我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)始終在高速發(fā)展，畜禽存欄量每10年增加1至2倍。近年來，畜禽糞便產(chǎn)生量已達到工業(yè)固廢量的3.8倍。同時，由于建設用地等，全國耕地面積平均每年減少0.8%。預測2020年，我國耕地的保有量還將較目前減少7%，要實現(xiàn)90%的糧食安全保障率，糧食單產(chǎn)必須在現(xiàn)有基礎上提高30%。而目前我國化肥用量水平受報酬遞減率作用，靠增加化肥投入量的產(chǎn)量增長已近極限。

我國耕地的這種殘酷現(xiàn)狀進一步說明，對于繼續(xù)提高我國糧食生產(chǎn)能力，僅靠增加農(nóng)用化學品和能源投入量的模式將是一條死胡同，而提高耕地基礎地力，藏糧于土，才是建立我國未來糧食安全長效機制、實現(xiàn)糧食安全保障的必然選擇。正是這種現(xiàn)實困境與潛在隱憂，使大力推進土地整治，加快建設4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田，保障國家糧食安全，是地方各級政府、國土資源部及國務院相關部門的重要職責，也是當前各級國土資源管理部門的首要任務。而高標準農(nóng)田的兩本賬也用數(shù)字證明了其意義所在：一是建設4億畝高標準基本農(nóng)田，增加有效耕地面積2400萬畝的“數(shù)量賬”；另一方面就是耕地質量等級可提高1個等級，增加糧食產(chǎn)能500億斤的“質量賬”。

高標準基本農(nóng)田建設刻不容緩。