◎ 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心房地產(chǎn)處處長、中國房地產(chǎn)研究會住房保障和公共住房政策委員會秘書長 趙路興

近年來，我國城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)有了較大發(fā)展。“十一五”期間全國共開工保障性住房1630萬套，到2010年年末基本建成1100萬套。截止到2010年底，全國已經(jīng)以實物方式解決了近2200萬戶城鎮(zhèn)低收入及中等偏下收入家庭的住房困難，實物住房保障戶數(shù)占家庭總戶數(shù)的比例近10%，實現(xiàn)了最低收入住房困難家庭“應保盡?！??？傮w上，我國住房短缺矛盾雖然已基本解決，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達到了31.6平方米，但仍有2000多萬戶以低收入戶為主的家庭的住房不成套，設(shè)施簡陋?！笆濉逼陂g，我國每年還將新增城鎮(zhèn)人口1500萬以上，新就業(yè)職工和常住外來人口的住房困難問題突出。住房保障依然任重道遠。

一、2012年保障性安居工程開竣工并重，在建工程量疊加，是完成“十二五”目標任務(wù)的關(guān)鍵階段。

從1998年國務(wù)院23號文件提出“三條線”住房供應框架以來，我國住房保障工作在探索中逐步推進；2007年以來，住房保障加速，保障覆蓋范圍擴大；目前，已形成了現(xiàn)行的7大類11項保障性住房。其中租賃型的，有廉租住房和公共租賃住房；產(chǎn)權(quán)型的，有經(jīng)濟適用住房和限價住房；棚戶區(qū)改造，包括城市棚戶區(qū)和煤礦、工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造；此外，還有農(nóng)村危房改造及游牧民定居工程。

保障性安居工程建設(shè)任務(wù)是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的約束性指標，“十二五”期間，中央提出將建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套的目標任務(wù)。去年，全國開工建設(shè)各類保障性住房1000萬套；今年，計劃開工建設(shè)700萬套以上，同時，還要求基本建成500萬套以上。保障性安居工程開工、竣工并重，在建工程量巨大，新開工保障性住房加上去年、前年結(jié)轉(zhuǎn)的在建保障住房，總量不少于1800萬套。完成今年任務(wù)，是完成“十二五”住房保障目標任務(wù)的關(guān)鍵。

二、增加財政投入、創(chuàng)新融資渠道，是完成今年保障性安居工程的保證。

近年來，在保障性安居工程建設(shè)過程中，已基本形成了相對穩(wěn)定的資金渠道。去年1.3萬億元資金，各級政府投入達到4000多億，企業(yè)及個人5000多億元，銀行貸款等社會投資3000多億元。完成今年任務(wù)，要進一步拓寬融資渠道。除依靠中央財政補助資金和各地配套資金外，還要落實信貸支持政策，同時，通過金融創(chuàng)新搭建融資平臺，多渠道籌措資金，確保在建項目的資金需求。

（一）中央財政根據(jù)保障性安居工程建設(shè)的任務(wù)要求，持續(xù)增加資金投入。

中央財政保障性安居工程補助資金，從2007年的72億元，到2011年已經(jīng)增長到1500多億元，加上農(nóng)村危房改造、游牧民定居工程，達到了1700億元。其中，西部地區(qū)大約占45%，中部地區(qū)大約占40%，體現(xiàn)了向中西部地區(qū)傾斜的政策目標。中央政府對保障性安居工程的資金支持重點是廉租住房和公共租賃住房，公租房政府投資中中央財政負擔40%，廉租房政府投資中中央財政負擔50%，體現(xiàn)了差別政策。今年，中央財政將會繼續(xù)加大資金補助力度。按有關(guān)政策規(guī)定，中央財政預算安排資金使用方式可以靈活。地方政府在不減少保障房總量的情況下，可以調(diào)整品種結(jié)構(gòu)。各地對廉租住房、公共租賃房可以統(tǒng)籌建設(shè)，相關(guān)的中央補助資金可以打捆使用。今年，保障房的套數(shù)任務(wù)有所調(diào)減，但隨著國家財力的增長和資金安排結(jié)構(gòu)的調(diào)整，中央財政補助的資金沒有減少，還會有所增加，對中西部地區(qū)的支持力度將進一步加大。

（二）地方政府進一步加大財政性資金投入力度。

地方政府是保障性安居工程的具體實施者和管理監(jiān)督者。按照現(xiàn)有的事權(quán)劃分和財政體制，保障性安居工程是地方事權(quán)，中央給予適當補助。按照“省級負總責、市縣抓落實”的原則，省級政府統(tǒng)籌力度加大，市、縣政府要進一步加大財政性資金投入力度。確保項目資本金足額及時到位。住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后，全部用于廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。土地出讓收益用于保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造的比例不低于10%。中央代發(fā)的地方政府債券資金要優(yōu)先安排用于公共租賃住房等保障性安居工程建設(shè)。公共預算支出安排不足的地區(qū)，要提高土地出讓收益和地方政府債券資金安排比重。

（三）信貸加大支持保障性住房建設(shè)的力度。

據(jù)統(tǒng)計，截止2011年三季度末，金融機構(gòu)對公共租賃住房、廉租住房和棚戶區(qū)改造的三類保障性工程貸款余額已經(jīng)達到了2672億，比年初新增951億元，遠遠高于全部的貸款增長速度。保障性房建設(shè)作為民生工程，是政府承擔的重要公共職能；但廉租住房、公租房租金水平又低于市場租金，資金循環(huán)周轉(zhuǎn)收到制約；同時，近些年來商業(yè)銀行已基本完成了商業(yè)化和股份制改造，對資產(chǎn)安全性、流動性、盈利性等都有較高要求。銀行金融機構(gòu)在積極支持保障房同時，要確保風險的有效控制。這就涉及到可持續(xù)性的融資機制設(shè)計。近期，可考慮出臺較優(yōu)惠的信貸管理政策，比如鼓勵和引導金融機構(gòu)積極參與項目融資，包括調(diào)整資本金比例和到位時間要求、允許“四證”辦畢前先發(fā)放部分貸款等；鼓勵成立專門的機構(gòu)為保障性住房項目融資提供貸款擔?；虮ｋU，降低信貸風險；對參與保障性安居工程項目給予財政貼息、稅收優(yōu)惠、建立風險補償金制度；對貸款資產(chǎn)質(zhì)量認定、壞賬核銷等方面執(zhí)行較為寬松的監(jiān)管政策，鼓勵金融創(chuàng)新。對銀行融資支持保障性安居工程建設(shè)給予專項規(guī)模。

此外，從中長期看，還可考慮在中央政府層面組建統(tǒng)一的住房政策性融資機構(gòu)，或者建立帶有政策性、扶持性的金融機構(gòu)，對保障性住房建設(shè)及消費提供便利，建立系統(tǒng)的優(yōu)惠貸款體系。許多國家在中央政府層面都有專門的政策性住房金融機構(gòu)籌集公共住房建設(shè)資金，如美國的聯(lián)邦住宅貸款銀行系統(tǒng)、英國的住房金融公司、日本的住宅金融公庫等，為公共住房建設(shè)主體提供長期的無息或低息貸款。這些專門的政策性住房金融機構(gòu)的資金來源包括政府財政直接撥款、吸收銀團貸款、發(fā)行債券等，或通過證券化吸引大量的社會資金投入，例如韓國的國民住宅基金、香港的領(lǐng)匯房地產(chǎn)投資信托基金等。

三、提高規(guī)劃建設(shè)和工程質(zhì)量水平，應成為今年保障性安居工程建設(shè)的重點

（一）優(yōu)化布局及項目選址，實現(xiàn)保障性住房社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

從過去情況看，項目選址離城區(qū)較遠，混合型社區(qū)項目發(fā)展不足是保障性住房建設(shè)的二個突出問題。目前，在建設(shè)任務(wù)經(jīng)過科學調(diào)整，資金渠道逐步落實之后，如何提高項目的規(guī)劃設(shè)計水平，合理布局，科學選址，已經(jīng)成為保障性住房建設(shè)的突出矛盾。在落實2012年保障性住房土地供應時，必需注意要把保障性住房安排在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施齊全的地段；分散配建和集中建設(shè)相結(jié)合，主要在商品住房小區(qū)中配建保障性住房，以此實現(xiàn)不同收入群體混合居住，促進保障性住房的可持續(xù)運營及發(fā)展。

國際上出現(xiàn)過因大規(guī)模、高密度集中建設(shè)而導致居住環(huán)境惡化的現(xiàn)象。有的國家曾將一些低收入群體安置在房屋質(zhì)量差的社區(qū)里，隨之產(chǎn)生了教育水平低下、收入下降、犯罪上升，社會分層加重等一系列的經(jīng)濟社會問題。針對這種情況，有英國學者提出，保障性住房要建成混合型的可持續(xù)發(fā)展社區(qū)。要以分散建設(shè)為主，注意與一般住宅區(qū)的相互融合，特別要注意避免大規(guī)模、高密度建設(shè)導致的社會環(huán)境惡化?；炀幽Ｊ桨S富的含義，包括：多樣化的人群結(jié)構(gòu)，多樣化的景觀、房屋設(shè)計，多樣化的住房契約，差異化的價格，混合的功能，明晰的公共領(lǐng)域等。

國際上已有的廉租型保障住房與商業(yè)地產(chǎn)合理結(jié)合、互相補益的優(yōu)秀案例可以為我們正在推進的大規(guī)模保障性住房建設(shè)提供有益的發(fā)展思路。這種發(fā)展模式的好處是：第一，人口構(gòu)成的多樣化，豐富居民的生活；第二，多樣化的人群交際，增加了居民與社會的融合度；第三，社會混合有利于子女在教育和個人發(fā)展上更多更好的選擇；第四，混居在一定程度上可以加深不同階層間的理解，增強社會主流群體對于弱勢群體的關(guān)注。

建設(shè)保障性住房，應實行大分散、小集中的方式，要充分考慮保障對象入住后的就業(yè)、就醫(yī)、就學、出行等需要。對于位置相對較偏遠的項目，地方政府應盡快開通公共交通線路，完善公共交通系統(tǒng)，同步配套建設(shè)生活服務(wù)設(shè)施。把城市的公共資源公平分配，是各類學校、醫(yī)院、環(huán)境，交通配套等都能夠使各收入階層，各類社區(qū)居民都能機會均等地公平享受。為此，主要應采用多元混合的模式：一是配建制：即商品住房小區(qū)配建保障性住房。這種模式比較適合20萬平方米或更大規(guī)模的項目，可在其中配建約5萬平方米、1000套左右的保障性住房，占總套數(shù)20%或達到30%。各類保障性住房的具體比例可以確定為：公共租賃住房占80%，廉租住房占20%。規(guī)劃選址應當在交通設(shè)施便捷，各類市政、生活配套設(shè)施齊全的區(qū)域。建設(shè)模式主要是配建制，包括商業(yè)用房租售收入的補助，再加上合理的租金政策，一般可以保證可持續(xù)發(fā)展。二是反配建制：即保障性住房小區(qū)配建商品住房。這種模式適合在城市核心區(qū)內(nèi)解決中低收入居民被邊緣化的問題。社區(qū)規(guī)模一般小于10萬平方米，建設(shè)2000套左右各類住房，其中商品住房近2萬平方米，約200套，占比為1/10。各類保障性住房的具體比例可確定為：公共租賃住房占80%，廉租住房占20%。三是代建制：這也是現(xiàn)階段很多城市普遍采用的一種模式。我國的房地產(chǎn)企業(yè)與國際上其他市場經(jīng)濟國家不同，主要以開發(fā)建設(shè)為主業(yè)，很少有企業(yè)具備從投融資、開發(fā)建設(shè)到運營管理的全過程經(jīng)營。由企業(yè)先墊支，承擔項目管理，但不經(jīng)手運營，而是由政府管理部門或?qū)I(yè)經(jīng)營機構(gòu)管理。社區(qū)規(guī)模一般小于10萬平方米，全部建設(shè)保障性住房，數(shù)量為2000套左右。各類保障性住房的具體比例確定如下：公共租賃住房占80%，廉租住房占20%。規(guī)劃選址也是同樣要求，在交通便利，生活配套設(shè)施齊全區(qū)域。

保障性住房戶型設(shè)計要堅持戶型小、功能齊、配套好、質(zhì)量高、安全可靠的要求，合理布局。科學利用空間，有效滿足各項基本居住功能，鼓勵通過公開招標、評比等方式優(yōu)選戶型設(shè)計方案。廉租住房、公共租賃住房應提供簡約、環(huán)保的基本裝修，具備入住條件。

（二）推出針對保障對象需求的戶型設(shè)計，做到小戶型、功能全。

目前，我國集約型的中小戶型保障房設(shè)計水平低，內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，使用功能差，是一個突出問題。目前的保障房的設(shè)計，大多是按照以往商品住房的思路來做，較少注重保障對象的特殊居住需求。目前，各地多是簡單地將大戶型商品房設(shè)計方案進行微縮，由此造成了很多使用功能缺乏和存在重大設(shè)計缺陷的保障房。例如，有的保障房項目，建筑面積為48.63平方米的房屋，使用面積不足29平方米，使用率不足63%，而且還是毛坯房，再分成兩室一廳，甚至出現(xiàn)了只有1平米左右衛(wèi)生間，只夠放一個馬桶。還有的40平米保障房，做成了起居室和廚房并存的一居室戶型；甚至將廚房做到了陽臺上，燃氣管道成了明線，一旦發(fā)生燃氣泄漏和爆炸事故，后果不堪設(shè)想。

保障房面積雖小，但居住功能和大戶型相比，不應有太大的差異。在有限的戶型面積內(nèi)安置完備的生活設(shè)施，需要用設(shè)計解決大量的問題?？山梃b日本“公團” 住房的設(shè)計，在一室房型的基礎(chǔ)上進行“并套”設(shè)計，使戶型在不同承租人之間可以進行轉(zhuǎn)換。在60平方米的兩房戶型里，按常規(guī)設(shè)計同時設(shè)置客廳和廚房非常困難，做“敞開式”設(shè)計，將廚房和客廳被打通，空間寬敞。地下車庫可以設(shè)計在公共綠地下，增加土地利用率和采光性。裝配式住宅技術(shù)，也應當逐步在保障房中得到推廣應用。

保障房設(shè)計的標準，主要有三方面內(nèi)容，首先是套型面積標準與戶型設(shè)計標準；其次是明確的設(shè)施設(shè)備配套標準；最后是裝修標準，即明確保障房的全裝修到底應該做到什么水平。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)部門正在研究制定保障房的性能認定制度，統(tǒng)一保障房建筑設(shè)計標準。要解決在長久使用的過程中把設(shè)備的更換、設(shè)備的維修，整個系統(tǒng)的替換問題。比如過30年返給政府，那30年很多設(shè)備和系統(tǒng)都要換了，不能把設(shè)備整個都拆了，保障性住房設(shè)計角度的一個最大的原則就是安全、環(huán)保、實用和經(jīng)濟。從設(shè)計的角度就應該是蓋一個“百年住宅”。保障性住房，特別是像公租房、廉租房的退出機制也牽扯很多技術(shù)性的問題，退出以后設(shè)備應當方便更換，應方便地進行改造以適用于下一批入住的人群，要能夠讓其可變并且長久的使用。

四、在保障性安居工程建設(shè)中，抓緊完善健全住房保障體系。

現(xiàn)行的保障性住房種類教繁雜，相互銜接不足。并且，廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價房、棚戶區(qū)改造安置住房等，都是以政策文件形式規(guī)定的，沒有法律制度約束。今年，應當在保障性安居工程的建設(shè)過程中，結(jié)合地方實踐，抓緊研究完善調(diào)整保障方式、合理確定保障范圍和科學制定保障標準等，將類型繁雜的保障性住房，歸并整合成租賃型和產(chǎn)權(quán)型這樣兩類簡單的保障方式。一是要逐步實現(xiàn)廉租住房和公共租賃住房這兩類租賃型的保障住房統(tǒng)籌建設(shè)、合并管理、并軌運行。兩者的建設(shè)、供應、管理方式相近，區(qū)別只是保障對象收入水平不同支付的住房費用不同，可以通過統(tǒng)一租金標準、政府進行有差異的租金補貼方式實現(xiàn)兩者并軌；二是對經(jīng)濟適用住房和限價住房這兩類產(chǎn)權(quán)性的保障住房，可以在房地產(chǎn)調(diào)控房價合理回歸的基礎(chǔ)上，將它們適時并軌。

今年住房保障任務(wù)的實施并完成，將使“十二五”保障性安居工程任務(wù)完成近半。從明年開始，即在“十二五”中后期，我國將住房保障方式將會逐步轉(zhuǎn)為以租賃為主，以貨幣補貼為主，并在此基礎(chǔ)上，建立起行政成本低、資源利用率高的住房保障體系。