郇昌店,肖林鵬,楊茜萍

改革開放以來，我國經濟以改革開放的發(fā)展思路獲得了較好的發(fā)展成績。但是，一些結構性矛盾也日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在與公民密切相關的教育、社會保障、文化體育等公共服務方面，不僅發(fā)展水平較低且區(qū)域間發(fā)展不均等，城鄉(xiāng)公共服務間的差異成為實現(xiàn)我國經濟社會協(xié)調發(fā)展的重要阻礙。伴隨著我國公民公共體育需求的不斷膨脹，城鄉(xiāng)間的公共體育服務差異已然成為我國城鄉(xiāng)體育一體化發(fā)展的巨大障礙。2012年全國群體工作會議上，國家體育總局局長劉鵬在講話中指出：“一些地方政府未能充分發(fā)揮向公眾提供公共體育服務的職能，公共體育事業(yè)投入不足，基層公共體育服務能力薄弱，公共體育服務的均等化差距較大?！鄙鲜霰硎?，傳遞著我國政府已經認識到基層政府供給公共體育服務方面存在的問題。

針對我國城鄉(xiāng)公共體育服務的差距和農村公共體育服務發(fā)展的狀況，學術界對此進行了深入研討。學者對城鄉(xiāng)公共體育服務差異狀況進行了描述[1]，同時探索了城鄉(xiāng)公共體育服務發(fā)展差距的內在原因[2,3]。而諸如農村體育文化落后[4]、政府投入差異[5]、績效考核引導[6]等指向了我國農村公共體育服務發(fā)展的實質所在。這些揭示了農村公共服務整體落后背景下農村公共體育服務發(fā)展的滯后的原因，但也在一定程度上存在明顯不足。突出表現(xiàn)在對承擔農村公共體育服務責任的縣級政府等基層政府的研究明顯不足，在討論政府的公共體育服務職能時存在將研究重心主動上移的狀況。

基于以上分析，本研究以基層政府的代表——縣級政府為研究對象，探索當前我國縣級政府對農村公共體育服務職能的認定，并對我國農村公共體育服務“以縣為主”的發(fā)展狀況進行客觀描述、分析其面臨問題并探究可能的解決方案與措施。

1 我國農村公共體育服務“以縣為主”發(fā)展模式的狀況

農村公共體育服務是公共體育服務以區(qū)域為標準細分的子概念。公共體育服務是指為滿足公共體育需求而提供的各種產品與行為的總稱[7]。因此，將農村公共體育服務界定為農村區(qū)域內，為滿足農村居民的公共體育需求而提供的各種產品與行為的總稱。盡管我國公共體育服務體制歷經數(shù)次變革，但是城鄉(xiāng)公共體育服務發(fā)展的二元結構模式依舊沒有得到根本改變，農村公共體育服務與城市相比存在巨大差距，在體育人口比例、體育設施數(shù)量和體育組織建設等方面表現(xiàn)得尤為明顯[8，9]。

鑒于農村公共體育服務發(fā)展的滯后狀況，增加公共體育服務的有效供給、最大限度地發(fā)揮各級政府在推進農村公共體育服務中的作用，具有非常重要的意義。在政府層級中，地方政府尤以縣級政府為主承擔了大量的公共體育服務供給職能和義務。

雖然我國對政府公共體育服務職能的認識是從整體性的視角進行的，但是在政策推行過程中，還是凸現(xiàn)了不同層級政府對政府職能的認定?？h級政府的公共體育服務職能涉及到很多方面，但是農村公共體育服務供給在其職責中占居重要位置，具體情況見表1。原國家體委相關文件中明確提出了縣級體育以“農村體育”工作為重點的思路。政策延續(xù)至今，國家亦通過縣級以上政府全民健身“三納入”的形式保障各級政府對體育的投入。很顯然，農村體育主要在縣級轄區(qū)，其公共體育服務的各項投入直接面向縣級政府。

表1 法律文件中對縣級政府體育職能的規(guī)定TableⅠ Stipulations in Legal Documents on the Sports Function of County Governments

當前，我國農村公共服務主要由縣級政府承擔，這種“以縣為主”體制的表述雖尚未見諸于政府文件，但在實踐中推行已久，頗受公認。農村公共體育服務“以縣為主”體制的形成與我國縣級政府所處的政府層級和治理空間等具有密切的聯(lián)系。首先，從我國政府層級來看，縣級政府承上啟下，聯(lián)系省市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是政府間上下溝通的重要節(jié)點?？h級人民代表大會使基層的公共需求得以表達，同時我國大量的公共體育服務政策都要在縣域內以縣級政府為推行主體才能最終得以實現(xiàn)。其次，政府功能而言，縣級政府的機構與功能是基層政府中較為完整，較鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為健全。具體到農村體育事業(yè)，縣級政府多設有專門負責轄區(qū)體育事業(yè)的體育局或承擔同等職責的政府部門，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專職體育機構，僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站兼負鄉(xiāng)村體育職能[10]。最后，從治理空間來看，縣級政府管轄區(qū)域橫跨城鄉(xiāng)，面向基層，轄區(qū)主要是城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村的結合部，面積大，人口眾多。根據《中華人民共和國全國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》：截止到2007年12月31日，全國共有縣級單位共2 859個。其中市轄區(qū)856個，縣級市368個，縣1 463個，自治縣117個，旗49個，自治旗3個，特區(qū)2個，林區(qū)1個。全國縣域內陸地國土面積占全國陸地國土面積的94.0%。全國縣域內人口達9.16億，占全國總人口的71.0%[11]。其中，除市轄區(qū)外城鎮(zhèn)人口較多，其他縣域內農村人口占絕大多數(shù)。鑒于上述原因，我國公共體育服務在運行中形成了“以縣為主”的發(fā)展體制。

理論上而言，作為一種純粹公共產品的農村公共體育服務，其投資的回報率低、資本系數(shù)高，不適合民間力量介入[12]，并且由于農村區(qū)域社會地理條件、社會資本成長程度較低等諸多方面的原因，農村公共體育服務亟待確立以政府為主要供給主體的體系。農村公共體育服務體制“以縣為主”具體體現(xiàn)在，政府編制區(qū)域公共體育服務發(fā)展規(guī)劃、將轄區(qū)公共體育服務納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、實施轄區(qū)公共體育服務發(fā)展監(jiān)管。

綜合而言，農村公共體育服務“以縣為主”的發(fā)展體制不僅在實踐方面得到推行，而且在政策法規(guī)、理論基礎上都具有合理性，成為我國當前農村公共體育服務發(fā)展的重要特征。長期以來，農村體育“放任自流”的現(xiàn)狀沒有根本改觀。在城市化進程和農村建設中，體育事業(yè)屬于“弱勢群體”是個不爭的事實。占中國人口大多數(shù)的農民，獲得的體育事業(yè)投入少得可憐[13]。這種狀況的出現(xiàn)，與我國公共體育服務“以縣為主”的發(fā)展模式具有密切聯(lián)系。

2 農村公共體育服務“以縣為主”面臨的困境

長期以來，受我國二元經濟社會結構的影響，公共服務供給也實行城鄉(xiāng)區(qū)別的雙軌制。具體到體育領域，城市居民的公共體育服務由政府來提供；而農村居民則主要由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府來提供或者由村里農民自己解決，上級政府只給予相應的政策支持。直接造成我國城鄉(xiāng)公共體育服務發(fā)展城鄉(xiāng)差異巨大，農村公共體育服務投入總量嚴重不足，總體質量不高，且結構不合理[14]。

2.1 縣級政府承擔公共服務事權過多，體育事權在供給序列中較為滯后

按照我國《政府組織法》相關規(guī)定，縣級政府要負擔如下職責：經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。在縣級政府承擔的諸多事項中，與民生相關的公共服務事權占了絕大部分，體育事權就是其中一種。

和其他公共服務項目相比，公共體育服務在政府投資序列中不占優(yōu)勢。學者姜平平、代亞松對貴州省9個地級行政區(qū)的856戶鄉(xiāng)村居民的隨機問卷表明，文化體育類需求在16類公共服務需求中重要程度為20.1%，位居第六位。但是調研結果呈現(xiàn)，科技、文化體育類公共產品的提供幾近空白。42.8%的被調查者認為政府未提供過任何的文化（體育）活動形式，農民在空閑時間的活動主要是“看電視”、“打牌打麻將”和“聊天”，對本村的群眾文化（體育）活動評價的差評率占到了52.3%[15]。

課題組在對東部SD省l S縣體育行政部門的訪談后得知，縣級體育行政部門有限的體育事業(yè)經費多被用于機關人員工資支出與群眾性體育活動的開展，僅有少量的經費用于體育設施的補充與維護。體育設施短缺成為爭取相關專項經費補貼（如體育彩票公益金等）的重要借口。

2.2 大部制改革后，地方政府體育行政部門合并，供給能力有所降低

行政體制改革是我國當前政府改革的內容。地方政府的大部制改革進行得較為深入。由于體育與文化、教育等部門職能相近、業(yè)務趨同，因此很多地方政府出現(xiàn)了體育與文化、教育等部門的合并，出現(xiàn)了文體局、教體局等。無論是新合并成立的教體局還是文體局，基層體育工作普遍存在被邊緣化的趨向。截至2008年，全國共有縣級體育行政部門2 625個，其中獨立設置的763個，合并1 862個，合并比例達70.93%。

課題組對H省YC市部分縣級體育行政部門的調研得知，文體局建立后，對農民的文化投入遠遠超過體育投入，政府投資幾百萬元排演的鄉(xiāng)村戲劇，老百姓卻不買賬，反而老百姓健身急需的場地設施投入卻極為緊缺。相對于體育局和文化局、旅游局、教育局等部門的合并，縣級體育工作者表示，和教育局的合并屬于比較好的選擇。YC市在體育行政部門與其他部門合并后出現(xiàn)的問題，在遼寧省、浙江省等漸次出現(xiàn)，表明大部制改革對基層體育工作局限，值得后續(xù)政府機構改革中予以重視[16]?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》(中發(fā)〔2002〕8號)中提出的要求：“在機構改革進程中，體育機構只能加強，不能削弱?！痹撘笤诂F(xiàn)實操作層面遇到了一定困難。

2.3 地方政府成懸浮型政府，制度內供給與制度外供給并存

1994年中國開展分稅制改革，形成了“強中央、弱地方”的府際間關系。2006年全面取消農業(yè)稅后，基層政府由于財力短缺，由“汲取型政府”逐漸演化為學者描述的“懸浮型政府”[17]，基層政府財政能力局限。有學者對山西省2006、2007、2008三年間城鄉(xiāng)體育經費做了對比后發(fā)現(xiàn)：年城市體育人均經費投入分別為0.735元、0.864元及1.012元，而農村則只有0.081元、0.144元和0.152元，可見農村體育人均體育經費遠遠少于城市居民[18]。

縣級轄區(qū)公共體育服務發(fā)展，制度內供給與制度外供給并存。雖然我國農村公共體育服務主要采取“以縣為主”的投資政策，但是由于目前縣級財政收入差、基數(shù)小，直接導致了我國城鄉(xiāng)體育經費投入不平衡，造成農村體育發(fā)展經費短缺，影響了農村體育的發(fā)展[19]。由此，制度外供給農村公共體育服務的狀況依舊存在。所謂制度外供給是指政府或集體經濟組織采取的，沒有納入到正規(guī)財政體制范疇內的鄉(xiāng)村社區(qū)公共產品籌資方式；制度外并非指這種籌資方式不合法，而是指它處于“正規(guī)的財政制度之外[20]。除近年實行的新型農村合作醫(yī)療制度和農村教育的“兩免一補”外，包含農村公共體育服務在內的其他公共物品的財政投入的項目和資金數(shù)量，依舊缺乏相關制度性的安排。農村公共體育服務投入體制依舊無法擺脫“財政性制度外供給的路徑依賴”[21]。以農民體育健身工程為例，中央和省級政府在給予農民體育健身項目一定補助的基礎上，要求地方政府進行相應配套。

綜合而言，就農村公共體育服務“以縣為主”的制度設計而言，其體現(xiàn)了區(qū)域公共服務由區(qū)域政府負責的理念。但是由于稅費改革后我國地方政府財力有限，加之上級政府的專項轉移支付不規(guī)范等原因，“以縣為主”逐漸演化為公共體育服務的“地方化”，從而對農村公共體育服務發(fā)展水平的提高造成一定的消極影響。

3 我國農村公共體育服務“以縣為主”困境的突破

針對我國農村公共體育服務“以縣為主”發(fā)展模式的困境，本研究針對性地提出相應改革措施。對我國農村公共體育服務“以縣為主”發(fā)展困境破解的考量，不僅要實現(xiàn)農村公共體育服務事權財權的匹配，而且要實現(xiàn)農村公共體育服務以需求導向的公共體育服務發(fā)展的轉型，供給農民需求程度較高的公共體育服務產品。

3.1 合理劃分我國政府公共體育服務的事權并逐漸法制化

當前，我國公共體育服務體系建設中，政府扮演著非常重要的角色。公共體育服務事權是對承擔公共體育服務建設任務的各級政府的明確規(guī)定。雖然當前我國已經頒布了地方政府組織行為法對地方政府的職能進行界定，但是對各級政府的公共服務職能卻沒有明顯界定。由于中央和省市政府在政府層級上的優(yōu)勢，導致很多公共服務事權層層下移，縣鄉(xiāng)政府成為公共體育服務的最終承擔者。

有鑒于此，對于教育、衛(wèi)生、文化和體育等公共服務事項，雖然具體管轄權主要在地方，但是投入相對較大，且與公民的民生需求密切相關，上級財政應該通過一般性轉移支付和專項轉移支付給予地方適當財力補助。具體到公共體育服務領域而言，建議將公共體育服務事項進一步劃分，逐漸建立以省級政府為投入主體，縣級政府負責設備維護、活動開展等投入較少的事項，并將這種事權劃分制度化，對推動農村公共體育服務發(fā)展具有重要意義。

3.2 建立以省市統(tǒng)籌為主、多級負責的財政投入體制

實踐證明，當前公共服務的“以縣為主”發(fā)展模式主要瓶頸在于政府財力局限。研究發(fā)現(xiàn)，“以縣為主”的農村體育財政政策導致農村體育資金嚴重不足，農村體育發(fā)展滯后。所以要發(fā)展農村體育，必須重視農村體育財政狀況，在體育資金的分配上補償農村，從而體現(xiàn)對農村體育的重視[22]。鑒于農村公共體育服務在農村公共服務發(fā)展進程處于落后位置，與建設社會主義新農村等設置的目標存在較大差異。因此，為了發(fā)展農村公共體育服務，當前亟待建立省市統(tǒng)籌為主、多級負責的投入體制。“雪碳工程”、“農民體育健身工程”等致力于發(fā)展我國落后地區(qū)的公共體育服務專項，是我國財政分稅制改革后，為提高落后地區(qū)公共體育服務發(fā)展水平而形成的“項目治國”的具體體現(xiàn)。

3.3 提高農村居民的決策能力，建立需求導向的供給體制

在我國城鄉(xiāng)分割的二元社會結構中，城鄉(xiāng)居民對體育政策安排的約束權數(shù)相差十分懸殊，市民的利益表達渠道和強度都遠勝于農民，他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢獲得更多的體育資源和利益。而農民作為弱勢群體是無力阻止那些對他們不利的政策出臺的，也無法改變體育資源分配上的城市傾斜政策[23]。

由于我國體育領域傳統(tǒng)行政管理體制約束，體育行政部門在提供公共體育服務時容易脫離公眾現(xiàn)實需求，這種政府導向的傳統(tǒng)公共體育服務提供方式往往導致公共體育服務責任缺失、低水平供給等問題的出現(xiàn)，從而進一步加劇公共體育服務領域的供需矛盾。為此，在公共體育需求日益膨脹的背景下，體育行政部門更需要明確公共體育服務需求導向，轉變供給導向思路，重視公眾體育需求，采取積極措施以公正、有效地實現(xiàn)公眾的需求和利益，將滿足公眾的公共體育需求作為目標[24]。進一步推進農村公共體育服務中“一事一議”的適用領域，提高農村公共體育服務發(fā)展水平。

4 結束語

我國農村公共體育服務“以縣為主”發(fā)展模式具有存在的合理性，但是也存在改革的必要性。在我國行政體制改革日漸推進的當下，將基層體育事業(yè)改革與民眾需求相結合，引入多元供給力量，從制度層面出發(fā)，注重不同制度安排和資源約束、民眾需求的關系，并且以區(qū)域公共體育服務公平作為建設的著力點，對提升整個公共體育服務的供給水平具有重要意義。

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