陳 翔，陳元欣

“十二五”期間民生問題受到社會各界尤其是政府部門的高度重視，體育民生工程也逐步被納入了重點民生實事工程之中。公共財政到民生財政的理念轉(zhuǎn)變正當(dāng)其時，也是基本公共服務(wù)均等化選擇的結(jié)果。學(xué)術(shù)界對民生財政的概念已經(jīng)達(dá)成了共識，民生財政是指在整個財政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)比例，甚至占到主導(dǎo)地位的財政[1]。

在當(dāng)前國家高度關(guān)注民生問題、財政及財政轉(zhuǎn)向民生財政和建設(shè)公共體育服務(wù)體系的現(xiàn)實背景下，公共體育場館發(fā)展方式如何轉(zhuǎn)變有待深入研究，以期為我國公共體育場館發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和公共體育服務(wù)體系的建設(shè)提供理論支持。

1 民生財政與公共體育場館發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)系

1.1 公共體育場館發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是解決民生問題的途徑之一

民生問題的核心是保障人民群眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，但其重點隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展具有層次性和動態(tài)性，改革開放初期民生問題主要是解決城鄉(xiāng)居民的溫飽， 而當(dāng)前民生問題已經(jīng)涵蓋了就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房等更高層次的內(nèi)容[2]。人的身心健康是民生狀況的一個主要表現(xiàn)形式，而體育活動能促進(jìn)人們身心健康，體育活動要依托體育場館作為重要的物質(zhì)載體。當(dāng)前，大型體育場館運營困難與群眾健身場地匱乏之間的矛盾日益突出，特別是2005年基本服務(wù)均等化的提出，使公共體育場館不得不思考轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。國務(wù)院出臺的《基本公共服務(wù)十二五規(guī)劃》再一次將其提上了重要的議程。因此，轉(zhuǎn)變公共體育場館發(fā)展方式是解決民生問題的現(xiàn)實需要和重要路徑之一。

1.2 公共體育場館發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是民生財政建設(shè)的目標(biāo)之一和構(gòu)建公共體育服務(wù)體系的現(xiàn)實需要

民生是一個不斷發(fā)展變化的概念，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，它包含的內(nèi)容也是不同的，在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的情況下，它包含的內(nèi)容較少；而當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展上升一個層次時，民生所含內(nèi)容不斷地外延，相應(yīng)的民生財政建設(shè)的目標(biāo)也在擴充。20世紀(jì)90年代之前，我國采用的是建設(shè)財政，財政建設(shè)目標(biāo)都是以經(jīng)濟建設(shè)為主，偏重于發(fā)揮財政經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟手段作用，而對促進(jìn)人類自身發(fā)展、解決人民生活和生計的社會事業(yè)等方面重視不夠。直到20世紀(jì)90年代初，社會主義市場經(jīng)濟體制取代了計劃經(jīng)濟體制，以公共財政為導(dǎo)向的財政制度才發(fā)生了根本性的變革，公共財政一直秉持著“取之于民、用之于民”的原則。“十七大”的召開將民生問題提到了突出位置，2005年公共服務(wù)均等化的提出使民生問題得到進(jìn)一步的深化。公共體育場館在提供的體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了群眾需求，與國家建設(shè)公共體育服務(wù)體系的要求相差甚遠(yuǎn)。公共體育場館作為公共體育服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容和公共體育服務(wù)的重要供給主體，轉(zhuǎn)發(fā)其發(fā)展方式，是當(dāng)前構(gòu)建公共體育服務(wù)體系的現(xiàn)實需要。此外，公共體育場館在分布上還存在著城鄉(xiāng)和東西部的區(qū)域差距，使得基本公共體育服務(wù)均等化的目標(biāo)難以實現(xiàn)。因此，轉(zhuǎn)變公共體育場館的發(fā)展方式必然納入到民生財政建設(shè)目標(biāo)的范疇，也是建設(shè)公共體育服務(wù)體系的必然要求。

1.3 民生財政是公共體育場館發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有力支撐

建國以來，我國從“建設(shè)財政”到“公共財政”，再到“民生財政”，是財政不斷改革、不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的結(jié)果[3]。民生財政是國家財政政策的一種導(dǎo)向，是國家對民生投入的財政比例傾向。在未來公共體育場館的規(guī)劃、設(shè)計，以及對現(xiàn)存的公共體育場館的改造、改良，要的不止是觀念上的更新和理論上的指導(dǎo)，在很大程度上更需要民生財政在政策和資金上予以支持。因此，公共體育場館要科學(xué)地、可持續(xù)地發(fā)展以及為群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)必須有民生財政的支撐和保障。

2 民生財政視角下我國公共體育場館發(fā)展方式存在的突出問題

改革開放以來，我國公共體育場館得到了較快的發(fā)展，在當(dāng)前國家愈發(fā)重視民生問題和建設(shè)公共體育服務(wù)體系的大背景下，反思我國公共體育場館的發(fā)展歷程，仍存在諸多問題。

2.1 公共體育場館發(fā)展理念不科學(xué)

公共體育場館作為一種特殊類型的公共建筑，設(shè)計時應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展的思想，其可持續(xù)發(fā)展問題應(yīng)從兩方面理解：首先是環(huán)境意義上的可持續(xù)發(fā)展，即通常談及的節(jié)約能源和材料、保護(hù)環(huán)境、建造綠色建筑；其次是功能意義上的可持續(xù)發(fā)展，在共時性上，以空間的靈活性滿足比賽、展覽、集會等多種需要附屬用房，實現(xiàn)多種經(jīng)營；在歷時性上，具備適應(yīng)需求增長及使用功能變化的潛力[4]。從這兩方面來看我國公共體育場館的規(guī)劃設(shè)計嚴(yán)重違背了可持續(xù)發(fā)展的思想，造成現(xiàn)存的公共體育場館大多數(shù)結(jié)構(gòu)功能單一，與國際體育場館的可調(diào)整式多功能結(jié)構(gòu)設(shè)計理念相差甚遠(yuǎn)。同時，在時間方面，我國公共體育場館的規(guī)劃設(shè)計輕視了場館發(fā)展的時間特點，缺乏行之有效的長期、系統(tǒng)性發(fā)展計劃；在空間方面，體育場館自身結(jié)構(gòu)建設(shè)缺乏科學(xué)性，選址規(guī)劃與其空間布局特點結(jié)合不緊密，導(dǎo)致發(fā)展停滯的可能性增強。從而使我國公共體育場館從用于競賽的結(jié)構(gòu)向滿足群眾多元化、個性化健身需求的結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨著巨大的困難。

2.2 公共體育場館建設(shè)決策機制不完善

決策機制是企業(yè)在享有充分的法人財產(chǎn)權(quán)的情況下，對生產(chǎn)、經(jīng)營等經(jīng)濟活動做出抉擇的機制。具體到體育領(lǐng)域，公共體育場館建設(shè)決策機制是指以政府官員為主的決策主體，建立由場館建設(shè)（運營）專家、投資者、運營商等相關(guān)利益主體組成的決策主體，構(gòu)建科學(xué)、合理的場館建設(shè)評價、決策體系并予以實際應(yīng)用，以提高場館設(shè)施建設(shè)決策的科學(xué)性。體育場館設(shè)施建設(shè)決策機制不完善主要表現(xiàn)在場館的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)是由政府一手掌控，而不是以群眾健身需求和消費偏好為導(dǎo)向。此外，在造價上不計成本，在外觀上一味追求場館的奢華、“世界一流”、標(biāo)志性建筑，功能上忽視場館后期運營等方面。公共體育場館的建設(shè)決策機制要考慮服務(wù)對象、項目設(shè)置、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等多個方面，場館建設(shè)決策科學(xué)定位的前提是對場館功能的準(zhǔn)確定位，我國對公共體育場館功能定位不清晰、欠科學(xué)，對場館建設(shè)決策機制的四大影響因素考慮不夠全面，導(dǎo)致場館建設(shè)決策有失偏頗。此外，建筑設(shè)計人員不懂體育、體育專業(yè)人員不懂建筑是目前的現(xiàn)狀，憑借一般知識做體育設(shè)施的建設(shè)決策還是普遍存在的[5]。

2.3 公共體育場館運營績效評價機制尚未建立

對體育場館工作績效進(jìn)行科學(xué)的綜合評價，是有效管理不可缺少的重要手段。它對保證體育場館的總體經(jīng)營方向、科學(xué)地考核其工作成果、促進(jìn)各體育場館之間的橫向比較，有積極的作用[6]。目前的考核辦法中，考核的內(nèi)容往往局限于某些指標(biāo)的考核，沒有注意到考核的特點，忽略了人在考核中發(fā)揮的作用；考核的指標(biāo)不夠科學(xué)，在考核中，以被考核單位提供的數(shù)據(jù)作為考核基礎(chǔ)資料，導(dǎo)致了考核的被動性；業(yè)績考核與獎懲未能對接起來，在一些單位考核最終成了形式主義，這樣使得很多工作浮于表面，評價機制未能真正發(fā)揮效應(yīng)。此外，公共體育場館績效考核未能列入年終目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，場館管理者對其重視程度不夠。

2.4 重視大型場館建設(shè)，忽視中小型場館建設(shè)

公共體育場館不僅是人們進(jìn)行健身活動的場所，還是一個社會和經(jīng)濟發(fā)展的重要標(biāo)志，亦是先進(jìn)文化的反映。從改革開放后歷屆綜合性大型運動會場館設(shè)施供給的數(shù)量情況來看，場館設(shè)施供給數(shù)量呈現(xiàn)快速增長趨勢，從“五運會”新建2個場館到“十一運會”提出需要新建41個場館，翻了20倍。承辦綜合性大型體育賽事所需要的比賽場館和訓(xùn)練場館的數(shù)量也不斷增長，直接促成了場館設(shè)施供給數(shù)量的快速增長。場館設(shè)施供給所需資金呈現(xiàn)快速攀升的趨勢，特別是2000年以來，各地在場館設(shè)施供給方面的投入幾乎呈直線上升趨勢，各省市在體育中心或奧體中心的規(guī)劃中存在攀比心理，過分追求場館設(shè)施的社會效應(yīng)，以致各省市體育中心或奧林匹克中心的投入均在數(shù)十億元以上，如廣東奧林匹克中心投入16.7億元，長沙新世紀(jì)體育中心12億元，南京奧體中心25億元，山東奧體中心項目總概算25億元，但是對于中小型公共體育場館的投入?yún)s微乎其微，甚至沒有投入，部分省市在籌備全運會期間，對于大型體育場館建設(shè)的投入比建國以來歷年體育場館建設(shè)的投入總和還要高[7]。此外，有學(xué)者調(diào)查表明，目前我國全部體育場館中，有27.50%主要用于學(xué)校體育，21.30%主要用于運動訓(xùn)練，21.20%主要用于運動競賽，20.10%主要用于體育培訓(xùn)，10.00%主要用于群眾體育[8]。這足以表明我國體育場館可用于開展群眾體育的比例甚低，這與群眾日益高漲的健身需求相矛盾。換而言之，用于比賽訓(xùn)練的大型場館綽綽有余，而滿足群眾健身的小型場館則寥寥無幾。在2012年全國兩會期間，溫家寶總理在政府工作報告中提出：“繼續(xù)控制樓堂館所建設(shè)規(guī)模，壓縮大型運動會場（館）建設(shè)投入”，這再次說明各地方政府只重視大型場館的建設(shè)，忽視中小型場館的建設(shè)。

2.5 公共體育服務(wù)供給能力較弱

當(dāng)前，為廣大民眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)已成為各級政府面臨的重要議題，盡管近年來我國公共體育服務(wù)供給的能力與水平不斷提高，但相對于廣大人民群眾日益增長的公共體育需求而言，仍面臨供給不足的困境。雖然人民生活總體上達(dá)到了小康水平，這個小康還是低水平、非均衡的“初級小康”?！叭嗣袢罕娨陨嫦M為基本內(nèi)容的物質(zhì)生活滿足程度比較好，但是教育、文化、體育、衛(wèi)生等精神生活和健康服務(wù)的滿足程度仍相對較低[9]”。在計劃經(jīng)濟條件下，面對不斷增長的社會需求，由政府包辦的我國公共體育服務(wù)的供給能力明顯不足，長期處于短缺狀態(tài)。公共體育服務(wù)供給對象有限，缺乏專門提供公益性體育服務(wù)指導(dǎo)的人力。政府對體育事業(yè)的撥款一直處于較低水平，公共體育服務(wù)供給的總量不足，存在著設(shè)施存量不足、增量有限等難題一直成了制約我國居民參與體育活動的主要因素。從我國大眾體育設(shè)備設(shè)施等物質(zhì)性產(chǎn)品的供給來看，與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國公共體育場地設(shè)施嚴(yán)重不足，平均每萬人擁有公共體育場地2.59個，遠(yuǎn)不能滿足廣大人民群眾開展健身活動的需要。公共體育服務(wù)還存在明顯的區(qū)域差異，廣東省的體育場地數(shù)量最多，有77 589個，占全國體育場地總數(shù)的9.1%。西藏自治區(qū)只有10 57個，占全國體育場地總數(shù)的0.21%。城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村的公共體育設(shè)施和其他公共體育條件與城市相差很大，全國鄉(xiāng)、村的體育場地只占體育場地總數(shù)的8.18%[10]。公共體育服務(wù)供給的方式簡單和缺位也是我國目前公共體育服務(wù)供給能力薄弱的重要原因[11]。

2.6 公共體育場館運營專業(yè)化服務(wù)水平較低

體育場館的運營是世界各國面臨的難題，尤其是大型體育場館的賽后運營更是備受關(guān)注。體育場館的運營水平?jīng)Q定了一個場館的發(fā)展能力，其運營能力是發(fā)揮其公益職能的重要保障。盡管體育場館運營的內(nèi)容和手段不斷豐富，運營模式不斷創(chuàng)新，但是我國公共體育運營還是呈現(xiàn)出專業(yè)化服務(wù)水平較低的現(xiàn)狀，服務(wù)較為單一，內(nèi)部管理混亂，各種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，服務(wù)質(zhì)量較差。體育場館專業(yè)化服務(wù)所需要的體育經(jīng)營管理人才，尤其是高素質(zhì)的體育經(jīng)營管理人才匱乏是制約我國公共體育場館運營水平提升的重要因素?，F(xiàn)階段，我國公共體育場館的經(jīng)營管理人員大多是退役教練員、運動員、體育院系畢業(yè)生或復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人，知識結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)歷單一，缺乏體育經(jīng)營管理的系統(tǒng)理論和豐富的實踐經(jīng)驗。多數(shù)場館的經(jīng)營內(nèi)容還只停留在利用場館物業(yè)進(jìn)行出租或開展一些大眾體育健身活動，也就是說是在靠固定資產(chǎn)的消耗來對外經(jīng)營。

2.7 公共體育場館稅費政策不合理

體育場館承擔(dān)著繁重的稅費是制約著體育場館發(fā)展的重要因素，也是我國體育事業(yè)發(fā)展遲緩的重要原因。從武漢體育中心的理論稅負(fù)來看，近3年平均每年的稅負(fù)在1 408萬元，每年應(yīng)負(fù)擔(dān)的房產(chǎn)和土地使用稅約為1 306萬元，但根據(jù)武漢體育中心的經(jīng)營收入情況，根本無法負(fù)擔(dān)這部分稅款，2009年所負(fù)擔(dān)的稅費已超過該年的營業(yè)收入[12]。公共體育場館與紀(jì)念館、博物館、文化館、美術(shù)館等同隸屬于公共文化設(shè)施，但在稅費政策上卻遭遇到“不平等待遇”。據(jù)不完全統(tǒng)計，體育場館對外開放要交多達(dá)十幾種稅費，包括5%的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城建稅，房屋出租要交12%～17%的房屋租賃稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種，還有教育附加費、治安費、防疫檢測費、門前三包費、物價管理費、綠化費等費種，總的稅金占當(dāng)年經(jīng)營收入的30%左右。種類繁多的稅費和較高的稅率成為了場館經(jīng)營的一大負(fù)擔(dān)，這也緊緊扼住了公共體育場館發(fā)展的咽喉。

3 轉(zhuǎn)變公共體育場館發(fā)展方式的建議

3.1 更新公共體育場館發(fā)展理念

體育場館規(guī)劃、設(shè)計、運營脫節(jié)是我國公共體育場館運營中亟待解決的難題。要破解這一難題首先需要從更新公共體育場館的發(fā)展理念入手。近年來，隨著我國新建體育場館數(shù)量的快速增加，更新公共體育場館的發(fā)展理念至關(guān)重要。各地應(yīng)借鑒國外體育場館規(guī)劃設(shè)計的最新理念與發(fā)展趨勢，嚴(yán)格控制大型場館的建設(shè)數(shù)量和規(guī)模，通過臨建設(shè)施滿足大型賽事的需求，以賽后運營設(shè)計為主，對公共體育場館進(jìn)行復(fù)合化、多功能設(shè)計，逐步實現(xiàn)學(xué)校與公共體育場館的資源共享，避免重復(fù)建設(shè)，加大對中小型公共體育場館和社區(qū)體育中心的建設(shè)，使公共體育場館的發(fā)展回歸民生方向。

3.2 建立以群眾需求為基礎(chǔ)的公共體育場館建設(shè)決策機制

公民參與是當(dāng)前公共管理的一個重要問題，從微觀層面上來說公民參與決策機制是公共體育場館科學(xué)建設(shè)與有效利用的重要途徑。在公共體育場館的建設(shè)中要轉(zhuǎn)變政府的角色，從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從“管制政府”向”服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變[13]，在公共體育場館建設(shè)決策中應(yīng)建立公正需求表達(dá)機制，根據(jù)群眾的體育服務(wù)需求和消費偏好，有針對性地建設(shè)公共體育場館，以滿足不同需求層次群眾的體育需求。同時，應(yīng)更多關(guān)注農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的群眾的健身需求，加大農(nóng)村地區(qū)公共體育設(shè)施的建設(shè)力度，為廣大農(nóng)民群眾參與全民健身提供便利條件。

3.3 建立完善公共體育場館的績效考核評價機制

績效評估是監(jiān)控組織整體績效的過程，目的在于衡量個人或組織運用資源的效率或效果，以引導(dǎo)組織朝既定目標(biāo)前進(jìn)[14]。場館的績效考核機制滯后于公共體育場館的發(fā)展是制約場館發(fā)展的一個因素，因此，在考核方式上，應(yīng)將考核的各項工作和事項列入目標(biāo)責(zé)任制，做到精細(xì)化管理，充分發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任制考核制度的指揮棒、風(fēng)向標(biāo)的作用，可以嘗試引入服務(wù)對象和第三方評價機構(gòu)進(jìn)行考核。堅持過程評價與結(jié)果考核相結(jié)合、定性評價與定量評價相結(jié)合、考核結(jié)果與獎懲兌現(xiàn)相掛鉤。由于各個場館的特殊性，可以考慮由各個場館的橫向比較向同場館自我的縱向比較過渡，以通過績效考核評價促使場館逐步提高運營管理水平。

3.4 加大中小型公共體育場館建設(shè)的投入力度

根據(jù)國家發(fā)改委和國家體育總局聯(lián)合下發(fā)的《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的有關(guān)要求，各級地方政府應(yīng)加大對中小型體育場館建設(shè)的投入和扶持力度，營造有利于中小型體育場館發(fā)展的環(huán)境。鼓勵和引導(dǎo)各類民間資本結(jié)合大眾體育需求，參與建設(shè)中小型體育場館，完善基于社區(qū)群眾健身需求的公共體育服務(wù)體系建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃，控大建小，將有限的公共體育資源用于中小型公共體育設(shè)施建設(shè)中，多建經(jīng)濟、實用的中小型群眾體育場館，以滿足群眾的體育需求。

3.5 提升公共體育場館公共體育服務(wù)供給能力

當(dāng)前和今后一個時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的一個主要矛盾是公共需求的全面、快速增長與公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足之間的矛盾[15]，公共體育服務(wù)領(lǐng)域也不例外，由于公共體育場館的服務(wù)能力有限，難以滿足人民群眾日益增長的公共體育服務(wù)需求，公共體育場館作為公共體育服務(wù)的重要供給主體，應(yīng)盡快提升其公共服務(wù)供給能力。建議各級體育行政部門將公共體育場館的公共體育服務(wù)供給狀況納入目標(biāo)考核內(nèi)容，通過建立民生財政加大對民生體育的投入，采取政府補貼和購買公共體育服務(wù)等多種方式，鼓勵和引導(dǎo)公共體育場館供給公共體育服務(wù)，以提高公共體育場館的公共服務(wù)供給能力，滿足人民群眾日益增長的公共體育服務(wù)需求。

3.6 實施專業(yè)化管理，提高公共體育場館運營服務(wù)水平

鑒于我國公共體育場館運營服務(wù)水平較低、服務(wù)內(nèi)容較為單一的現(xiàn)實，應(yīng)對公共體育場館實施專業(yè)化管理。公共體育場館實施專業(yè)化管理一方面是通過服務(wù)外包、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營和運營咨詢等多種形式與專業(yè)體育場館運營機構(gòu)合作等多種途徑實現(xiàn)公共體育場館運營管理的專業(yè)化，提高運營服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。此舉不僅可以提高場館的運營水平，實現(xiàn)場館的專業(yè)化運營，還可為場館帶來豐富的活動資源，提高場館的使用率。另一方面是通過引進(jìn)體育場館運營專業(yè)人才，加強在職培訓(xùn)等途徑，組建高水平的運營管理團隊，以此提高公共體育場館運營服務(wù)水平。

3.7 盡快出臺相應(yīng)的稅費優(yōu)惠政策

鑒于公共體育場館運營過程中的稅費政策不合理，稅費負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實，建議國家體育總局聯(lián)合國家發(fā)改委、財政部、國家稅務(wù)總局等相關(guān)部委和有關(guān)單位研制促進(jìn)公共體育場館運營管理的稅費扶持政策，以減輕公共體育場館的稅負(fù)和運營負(fù)擔(dān)，為公共體育場館的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，促進(jìn)公共體育服務(wù)的供給和公共體育服務(wù)體系的構(gòu)建，為群眾提供更多的民生體育服務(wù)。

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