劉 艷

本文立足于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大背景，以推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展間實現(xiàn)共生效應為著眼點，進而討論稅收模式的優(yōu)化途徑。不難看出，當前關(guān)于這方面的文本資料還較為少見。為此，本文諸多觀點仍處于探索階段。

一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收面臨的挑戰(zhàn)

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收所面臨的挑戰(zhàn)而言，不能同日而語。畢竟，我國從東部到西部不乏存在財政狀況較好的工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)。針對這一事實，筆者將在總括層面從兩個方面提出目前的挑戰(zhàn)。

（一）稅收來源所面臨的挑戰(zhàn)

早在上世紀90年代中期就實施了分稅制，這里且不討論當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財權(quán)是否平衡，但從中央取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難則成為不爭的事實。有學者在前幾年指出，應增大對農(nóng)村工商業(yè)的征稅力度，從而彌補因農(nóng)業(yè)稅取消所帶來的財政虧空?？墒鞘聦嵶C明，首先諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍處于二次創(chuàng)業(yè)階段，并不具備承受過高稅負的能力，再者一味依賴這種模式將可能導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅基萎縮。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收來源問題面臨著兩難選擇的境地。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了原來的主要收入來源，只能依靠分稅制改革后留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結(jié)構(gòu)復雜，征管成本高，難度大，增長潛力有限。

（二）稅收使用所面臨的挑戰(zhàn)

中央在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上，除了減輕廣大農(nóng)戶的稅收負擔從而提升了他們生產(chǎn)積極性外，還使得鄉(xiāng)政府扮演著更加獨立的區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃角色。從目前所反饋的信息可知，在輔助農(nóng)戶自主創(chuàng)業(yè)以及促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)涵發(fā)展上，都采取了直接或間接的財政支持。前者體現(xiàn)為，依靠鄉(xiāng)財政為農(nóng)戶拓展銷售渠道并提供運力幫助；而后者則表現(xiàn)在土地、人力等資源的投入上。

以上兩方面的挑戰(zhàn)都是客觀存在的事實，在應對挑戰(zhàn)時須遵循“先易后難”的方法路徑。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下對挑戰(zhàn)應對的思路

任何一項模式創(chuàng)新或優(yōu)化都不能脫離此時的國情，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌便是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)所面對的現(xiàn)實情形。從上文闡述中可以感知，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟改革試點的逐步擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級將可能出現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的不平衡態(tài)勢。為此，在現(xiàn)狀短時間內(nèi)難以改變的前提下，惟有從稅收使用的角度下工夫。

（一）稅收差異管理

在全國范圍內(nèi)來看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟行為能力不同，進而其稅收充裕程度也就不同；并且，在同一縣域內(nèi)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，也存在著稅收狀況的優(yōu)劣之分。因此，本著充分調(diào)動鄉(xiāng)政府積極性的原則導向，可以向稅收條件較好的中心鎮(zhèn)適度下放財政權(quán)。而對于條件不夠理想的其它地方，則采取“縣鎮(zhèn)”聯(lián)動管理。

（二）建立資金監(jiān)管

在有限的稅收來源情況下，應強化對稅收資金使用的監(jiān)管力度。這里存在一個問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收一般使用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供上，包括修路和農(nóng)田水利工程。這就意味著，首先難以衡量資金使用的效益性（公共產(chǎn)品具有強外部性特征）；同時，上述建設(shè)過程存在著規(guī)模大、勞動力人數(shù)多的狀況，進而對于資金的流向和流量也難以把控。為此，應建立針對稅收資金監(jiān)管的績效管理辦法。

三、思路指向下的對策構(gòu)建

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理機制

首先，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務管理，防止出現(xiàn)新的不正常債務，化解債務風險。對經(jīng)濟發(fā)達、財政收支規(guī)模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，應進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的自主權(quán)，以調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟和組織收入的積極性;對經(jīng)濟欠發(fā)達、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可實行“鄉(xiāng)財縣管”，由縣級財政直接進行規(guī)范管理。其次，在具體的財務管理上，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務會計集中核算工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心的作用。要建立債務消化監(jiān)督和報告制度，上級財政要對下級政府債務進行監(jiān)控，并作為財政工作考核的一項重要內(nèi)容。

（二）健全公共管理體制

按照十七屆三中全會精神，繼續(xù)推進公共財政覆蓋農(nóng)村政策的實施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)機構(gòu)的設(shè)置和工作職能根據(jù)各自的需要和市場來決定，不需要再和中央政府“對口”，盡可能的減少機構(gòu)設(shè)置，提高工作效率。另一方面，在分權(quán)的基礎(chǔ)上做到“評估管理”。

四、小結(jié)

本文以推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展間實現(xiàn)共生效應為著眼點，進而討論稅收模式的優(yōu)化途徑。任何一項模式創(chuàng)新或優(yōu)化都不能脫離此時的國情，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌便是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)所面對的現(xiàn)實情形。為此，應在稅收差異管理、建立資金監(jiān)管等方面展開模式合理化構(gòu)建。