廖承紅 張士斌

［摘 要］規(guī)模龐大且難以消減的社會養(yǎng)老保障和福利支出不僅是歐洲國家爆發(fā)債務(wù)危機的根本原因,也是部分歐洲國家政府債務(wù)長期偏高的主要原因,而歐洲社會養(yǎng)老金保障支出長期居高不下又源于其社會保障制度的剛性。因而,當(dāng)前我國需要未雨綢繆,建立一個緩解社會養(yǎng)老保障制度改革剛性的養(yǎng)老金制度改革機制。

［關(guān)鍵詞］歐洲；社會養(yǎng)老保障；彈性機制

［中圖分類號］F323.89［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）27-0040-02

1 歐洲債務(wù)比重長期高企國家社會養(yǎng)老保障的共同特征從來源上講,歐洲債務(wù)危機主要是政府財政赤字不斷擴大,并逐年積累,迫使政府不斷靠借債度日而出現(xiàn)的結(jié)果。從過去幾十年的經(jīng)驗來看,自從1970年代歐洲國家經(jīng)濟陷入滯漲之后,其高昂的社會養(yǎng)老保障和福利財政支出便成為政府財政赤字的重要甚至主要來源?？傮w上說來,政府債務(wù)長期較高的歐洲國家在社會養(yǎng)老保障和社會福利方面具有在“三高一低”特征,即社會保障和社會福利支出占GDP比重高,養(yǎng)老社會支出占GDP比重高,公共養(yǎng)老金替代率高和養(yǎng)老金再分配功能偏低等特點。

2 社會保障的制度剛性是歐洲社會保障支出的根本原因可以說,部分歐洲國家政府債務(wù)長期在高水平上徘徊源于政府財政收支長期不平衡,而財政收支長期不平衡又是社會保障和福利偏高,特別是由于老年社會保障支出水平偏高的結(jié)果。但關(guān)鍵的問題是,為何這些國家在如此長的時間里(20余年)都難以抑制住社會養(yǎng)老保障和福利支出水平,進而降低其政府財政赤字呢？該問題的答案與社會養(yǎng)老保障制度和福利的剛性等因素密切相關(guān)。所謂社會養(yǎng)老保障剛性是指社會保障項目及其支出水平在經(jīng)濟增長期間快速擴張,但在經(jīng)濟停滯甚至衰退期間,卻不會隨經(jīng)濟收縮而收縮,明顯表現(xiàn)出只增長而難以收縮的剛性特征。政治制度構(gòu)架、快速的人口老齡化、養(yǎng)老金制度設(shè)計,以及社會養(yǎng)老保障與勞動力市場僵化、經(jīng)濟增長放緩之間的互動是債務(wù)比重長期偏高的歐洲國家社會養(yǎng)老保障制度帶有明顯剛性的主要原因。

3 歐洲社會養(yǎng)老保障模式困境對中國的經(jīng)驗借鑒3.1 再認(rèn)識歐洲社會保障發(fā)展歷程,重新確立社保建設(shè)適當(dāng)滯后于經(jīng)濟發(fā)展的理念歐洲國家債務(wù)危機的經(jīng)歷說明社會保障制度與經(jīng)濟增長往往難以同步。在經(jīng)濟高速增長時期,政府有財力,民眾又樂意提高社會養(yǎng)老保障待遇,經(jīng)濟增長與社會保障水平提高可以協(xié)調(diào)發(fā)展,但是一旦經(jīng)濟增長放緩和停滯,社會保障待遇水平的增長卻難以及時下降,經(jīng)濟增長與社會保障發(fā)展便失去協(xié)調(diào)。政府債務(wù)比重長期高的歐洲國家社會保障支出還表現(xiàn)出一個特點,社會養(yǎng)老金的增長無視于經(jīng)濟發(fā)展乏力和政府財政窘迫的現(xiàn)實,即便是在經(jīng)濟增長趨于緩慢,政府赤字不斷擴大,從而被迫大量舉債的背景下,這些國家的社會養(yǎng)老保障和福利支出仍然高居不下,剛性十足,導(dǎo)致政府債務(wù)長期在高位維持。

中國經(jīng)濟不可能永遠(yuǎn)高速發(fā)展,總有一天會逐漸放緩,如果在當(dāng)前經(jīng)濟高速發(fā)展時期就保持經(jīng)濟增長與社會保障制度建設(shè)一致,那么,在經(jīng)濟增長放緩之后,社會保障財政必然會出現(xiàn)入不敷出的局面,遂導(dǎo)致政府財政赤字問題。因而,我們需要從整個經(jīng)濟周期來思考經(jīng)濟增長與社會保障制度建設(shè)的協(xié)調(diào)問題,在經(jīng)濟高漲時期適當(dāng)保持社會保障建設(shè)適當(dāng)滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平,進而可以在經(jīng)濟蕭條或衰退時期保持適當(dāng)協(xié)調(diào),從而保障社會養(yǎng)老保障財政的長期可持續(xù)性。

這就意味著中國還是要堅持生產(chǎn)型特點的社會保障模式,在以經(jīng)濟增長為基本原則來保障民眾社會保障和福利水平持續(xù)提升。反而,如果盲目學(xué)習(xí)歐洲國家福利模式,在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展水平較低的情況下就開始推行社會養(yǎng)老保障建設(shè)與經(jīng)濟增長同步,就很有可能陷入歐洲社會養(yǎng)老保障建設(shè)陷阱,社會養(yǎng)老保障建設(shè)停滯不前,經(jīng)濟增長又長期乏力。具體說來,社會養(yǎng)老待遇水平應(yīng)該在通貨膨脹與工資增長之間尋找一個合適的平衡,而不應(yīng)該單純根據(jù)工資增長率來同步調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平。從當(dāng)前看來,我國近幾年通貨膨脹率增長較快,工資增長也較快,養(yǎng)老金待遇可以適當(dāng)增長,可以取通貨膨脹和工資增長加權(quán)平均(如2*通貨膨脹率/3+1*工資增長率/3)來確定養(yǎng)老金的增長速度。

3.2 調(diào)整退休金支付結(jié)構(gòu),強化基礎(chǔ)養(yǎng)老金的橫向再分配功能時至今日,那些政府債務(wù)比重長期偏高的國家仍然以現(xiàn)收現(xiàn)付制的退休金模式為主,僅有公共退休金支柱,且其公共退休金缺乏收入再分配功能,養(yǎng)老金制度改革不成功。與意大利等國類似,目前我國退休金體系中僅有基礎(chǔ)退休金支柱,這就導(dǎo)致我國養(yǎng)老金替代率(當(dāng)前為50%左右)明顯低于歐洲國家(普遍在60%以上)。但必須指出的是,僅就公共養(yǎng)退休金替代率而言,我國并不明顯比發(fā)達國家低(OECD國家公共退休金替代率為49.9%,與中國相當(dāng)),問題在于我國沒有企業(yè)和個人退休金支柱。另外,我國公共(基礎(chǔ))養(yǎng)老金的再分配功能也弱。表中,公務(wù)員和事業(yè)單位勞動者與企業(yè)職工退休金的差異(企業(yè)職工的平均工資與機關(guān)單位就業(yè)者的平均工資大致相差8%~16%)甚至高于在職工作期間收入差異(企業(yè)部門的平均離退休費與機關(guān)單位的平均離退休費的差距約為36%~42%),說明現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度導(dǎo)致了正規(guī)部門內(nèi)部不同勞動群體收入不平等。

中國當(dāng)前社會養(yǎng)老保障制度改革的核心并不在普遍提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平,而在于調(diào)整退休金的支出結(jié)構(gòu),強化養(yǎng)老金的再分配功能。退休金的支付結(jié)構(gòu)包括兩個層次,第一個層次是退休金來源結(jié)構(gòu),第二個層次是不同收入群體的退休金替代率結(jié)構(gòu)。理論上,我國退休金來源包括公共統(tǒng)籌部分,個人賬戶部分,以及自愿積累的企業(yè)年金和私人養(yǎng)老儲蓄等多種形式,但事實上,目前中國城鎮(zhèn)職工只能領(lǐng)取到公共養(yǎng)老金,其他形式退休金仍未能發(fā)揮保障作用,因而必須推進城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中強制性的個人賬戶積累,落實個人賬戶建設(shè)的行政執(zhí)法政策和措施。同時,建立有效推動企業(yè)和城鄉(xiāng)居民自愿養(yǎng)老賬戶積累的激勵體系,從利息補貼和稅收優(yōu)惠等方面著手,真正建立起具有中國特色的多元養(yǎng)老金支付結(jié)構(gòu),從而保障老年人擁有比較充足的養(yǎng)老金收入。另外,為加強養(yǎng)老金再分配功能,在基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率體系中,應(yīng)該較大幅度降低高收入者的替代率,適當(dāng)降低中高收入者的替代率,逐步提高中低收入者的替代率,較大幅度提高低收入者的替代率,并逐步使基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率下降到35%左右的水平。

3.3 構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機制

要減輕社會養(yǎng)老保障制度剛性對社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)與改革的影響,就需要構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機制。社會養(yǎng)老保險的關(guān)鍵參數(shù)主要包括覆蓋率、繳費率、替代率以及領(lǐng)取資格條件。中國在2020年前要建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保障制度體系,人人享有基本社會養(yǎng)老保險,因而,養(yǎng)老金覆蓋率不存在彈性調(diào)整的問題。另外,我國當(dāng)前城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的繳費率已經(jīng)較高,既不適宜明顯降低繳費率,也不宜再大幅提高繳費率,繳費率調(diào)整空間也較小。

為了保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率達到目標(biāo)水平,并實現(xiàn)養(yǎng)老金財政長期平衡,我國應(yīng)該建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率的自動(彈性)調(diào)整機制,即根據(jù)公共養(yǎng)老金收入和支出狀況建立一個養(yǎng)老金收益與負(fù)債的“替代率平衡指標(biāo)”。當(dāng)“替代率平衡指標(biāo)”顯示養(yǎng)老金財政盈余時,便可以結(jié)合人口老齡化程度、物價水平、工資增長率等來動態(tài)調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平和替代率；一旦“替代率平衡指標(biāo)”指示養(yǎng)老金入不敷出時,便應(yīng)該根據(jù)養(yǎng)老金赤字的具體數(shù)額調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平和替代率,使公共養(yǎng)老金恢復(fù)到收支平衡狀態(tài)。

在領(lǐng)取退休金的資格條件方面,我國推遲退休年齡是必然的選擇,關(guān)鍵在于何時開始推遲,以及未來不同時間段的具體退休年齡的計劃問題。從國外的相關(guān)經(jīng)驗來看,必須在較長的時間段內(nèi)逐漸推遲退休年齡,且應(yīng)該分階段來實施,從而減輕退休年齡改革對老年勞動者帶來的不利影響。由于當(dāng)前就業(yè)壓力仍然較大,我國目前無須推遲退休年齡,但應(yīng)該在未來30~40年內(nèi)逐漸提高退休年齡?；驹O(shè)想是在2025年左右中國開始進入老齡社會時,逐漸將男性勞動者退休年齡推遲到62歲或63歲,女性勞動者退休年齡推遲到57歲或58歲；在2035年左右中國進入深度老齡社會時,逐漸將男性勞動者退休年齡推遲到64歲或65歲,女性勞動者退休年齡推遲到61歲或62歲。

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