■李麗虹

地方政府投融資平臺(tái)是指由地方政府通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)或者以財(cái)政補(bǔ)貼、政府擔(dān)保作為還款承諾設(shè)立的有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，重點(diǎn)將融入資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展起著重要作用。2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球金融危機(jī)，中央政府實(shí)施積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，推出4萬(wàn)億投資計(jì)劃以來(lái)，投融資平臺(tái)成為地方政府籌集資金的主要渠道，目前在全國(guó)近1萬(wàn)余家平臺(tái)當(dāng)中，縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)約占70%，中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的縣級(jí)平臺(tái)占比較高。至使風(fēng)險(xiǎn)集中在財(cái)政能力脆弱的縣級(jí)財(cái)政層面，虧損狀況嚴(yán)重，成為發(fā)展的巨大隱患。盡管對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展有著重要作用，但縣級(jí)政府財(cái)政歷來(lái)是困難和問(wèn)題最多的地方，特別是近年以來(lái)國(guó)家宏觀政策日益趨緊，監(jiān)管部門(mén)及金融機(jī)構(gòu)對(duì)縣級(jí)政府地方投融資平臺(tái)的融資行為處于極其謹(jǐn)慎的狀態(tài)，因此，現(xiàn)存的難題顯得尤為突出，需要引起高度重視。

一、縣級(jí)政府融資平臺(tái)設(shè)置現(xiàn)狀

據(jù)2011年6月27日國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的 《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，“至 2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府分別設(shè)立10家以上。截至2010年底，僅54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)，而按照我國(guó)政府的財(cái)政級(jí)次劃分，縣市區(qū)級(jí)財(cái)政數(shù)量為2858個(gè)，縣級(jí)政府負(fù)債行為的發(fā)生率為98%。

來(lái)自銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2009年5月末，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的地方融資平臺(tái)公司數(shù)量達(dá)到8221家，其中縣級(jí)平臺(tái)達(dá)到4907家，地方融資平臺(tái)貸款債務(wù)占地方財(cái)力的比例高達(dá)97.8%。

據(jù)中國(guó)人民銀行對(duì)2008年以來(lái)全國(guó)各地區(qū)政府融資平臺(tái)貸款情況的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查顯示，截至2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)家，較2008年年末增長(zhǎng)25%以上，其中，縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)約占70%。而且經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中部、西部地區(qū)縣級(jí)平臺(tái)占比較高，央行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)集中在財(cái)政能力脆弱的縣級(jí)財(cái)政層面，而中西部的縣級(jí)融資平臺(tái)的虧損狀況就更為嚴(yán)重，可能成為地方融資平臺(tái)發(fā)展的巨大隱患。

二、縣級(jí)政府財(cái)力評(píng)價(jià)

根據(jù)已有的研究，政府的發(fā)債規(guī)模通常受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政體制和地方財(cái)政自給度和地方政府規(guī)模的影響。而影響地方政府對(duì)發(fā)債方式的選擇是通常是衡量地方財(cái)力的幾個(gè)變量：地方政府財(cái)政自給度、地方政府支出規(guī)模和地方政府資本投入。財(cái)政自給度是反映地方政府財(cái)力的重要標(biāo)志，財(cái)政自給度高的地方政府對(duì)中央政府的依賴程度較小，發(fā)生預(yù)算軟約束的可能性較低，從而提高地方政府信用，降低融資成本，使債務(wù)負(fù)擔(dān)能力增強(qiáng)。在財(cái)政自給度一定的情況下，地方政府支出規(guī)模越大表明其自有財(cái)政收入能力越強(qiáng)；在財(cái)政自給度和地方政府支出一定的情況下，資本支出比率高表明地方政府的收入除了滿足履行政府職能所需的經(jīng)常性支出外，還有多余的資金進(jìn)行資本性投入。

Freire和 Petersen(2003)認(rèn)為地方政府的財(cái)力（fiscal capacity）是決定其償債意愿和能力的關(guān)鍵。Noel(2000)認(rèn)為按照地方政府的信用等級(jí)來(lái)劃分它們能否進(jìn)入資本市場(chǎng)以及采取的模式。按照其觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模大而且財(cái)力強(qiáng)的地方政府，其信用評(píng)級(jí)較高，可以直接獲得進(jìn)入資本市場(chǎng)融資的機(jī)會(huì)，而財(cái)力較弱的地方政府發(fā)生地方政府債務(wù)違約的可能性更大，因此，出于風(fēng)險(xiǎn)管理的謹(jǐn)慎原則，應(yīng)該限制進(jìn)入資本市場(chǎng)融資，而介于兩者之間的中等財(cái)力地方政府則可以考慮獲取中央政府技術(shù)支持，比如在目前我國(guó)財(cái)政體制下的中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，組成地方聯(lián)合進(jìn)入資本市場(chǎng)。因此，可以通過(guò)對(duì)地方政府財(cái)力的評(píng)價(jià)來(lái)制定地方政府舉債方式選擇的相關(guān)決策。

地方政府財(cái)力是影響地方政府融資模式選擇的重要因素。為考察縣級(jí)政府是否已經(jīng)具備了進(jìn)行債券市場(chǎng)融資的條件，本文通過(guò)測(cè)算地方財(cái)力指數(shù)來(lái)考察縣級(jí)政府進(jìn)行債券市場(chǎng)融資的可能性。

在此通過(guò)四個(gè)與地方政府財(cái)力緊密相關(guān)的變量指標(biāo)構(gòu)建一個(gè)“地方財(cái)力指數(shù)”以測(cè)量地方政府財(cái)力：1.衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的 “人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值”；2.衡量自有財(cái)政收入能力“人均地方財(cái)政一般預(yù)算收入”；3.衡量財(cái)政自給能力的“地方財(cái)政一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出的比值”；4.衡量地方政府資本投入能力的“地方財(cái)政支出中基本建設(shè)支出的比例”。 并通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理和求平均值的辦法來(lái)編制“地方政府財(cái)力指數(shù)”，以湖北省的縣域經(jīng)濟(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)為例，在指標(biāo)下又分別針對(duì)湖北縣（區(qū)）財(cái)力的規(guī)模、增長(zhǎng)速度及綜合水平劃分三個(gè)具體指標(biāo)：湖北省各縣（區(qū)）財(cái)力水平指數(shù)、湖北省各縣（區(qū)）財(cái)力增長(zhǎng)指數(shù)、湖北省各縣（區(qū)）財(cái)力綜合指數(shù)。

數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算公式為：

某縣（區(qū)）指數(shù)=40+[（某縣（區(qū)）財(cái)力指標(biāo)-全部指標(biāo)中最小值]/（全部指標(biāo)中最大值-全部指標(biāo)中最小值）×60

取四個(gè)已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的平均數(shù)得到財(cái)力水平指數(shù)。相應(yīng)地以縣（區(qū)）年平均增長(zhǎng)率標(biāo)準(zhǔn)化后取平均數(shù)得到財(cái)力增長(zhǎng)指數(shù)。將財(cái)力水平指數(shù)和財(cái)力增長(zhǎng)指數(shù)按照1∶3的比例進(jìn)行加權(quán)平均得到財(cái)力綜合指數(shù)，其計(jì)算公式為：

綜合指數(shù)=75%×水平指數(shù)+25%×增長(zhǎng)指數(shù)

鑒于縣域經(jīng)濟(jì)的特殊性，在選取數(shù)據(jù)的時(shí)候，對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)作適度的簡(jiǎn)化處理，反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財(cái)政一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出來(lái)自 《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒-縣域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)》的統(tǒng)計(jì)報(bào)告。在處理地方財(cái)政支出中基本建設(shè)支出的比例時(shí)，參考了湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院數(shù)據(jù)與分析中心的分析結(jié)果（廖長(zhǎng)林，2010），以湖北省固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源構(gòu)成（1991～2008）中預(yù)算內(nèi)資金占比作為地方財(cái)政支出中基建支出的比例，并通過(guò)《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒-縣域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)》中的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額進(jìn)行計(jì)算得到。

計(jì)算得到湖北省各縣（區(qū)）財(cái)力三項(xiàng)指數(shù)如表1、表2、表3所示。

以上結(jié)果表明：

第一，從總體規(guī)模上來(lái)看，目前湖北省縣(市)地區(qū)生產(chǎn)總值已占全省經(jīng)濟(jì)總量的一半以上，縣域經(jīng)濟(jì)已成為影響全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

第二，湖北省促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面完善政策措施，創(chuàng)新體制機(jī)制方面取得了一定的成果，如將擴(kuò)權(quán)縣市擴(kuò)大到所有縣市，推行省管縣和激勵(lì)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政管理體制，建立縣市財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，使縣財(cái)政的財(cái)力增長(zhǎng)趨勢(shì)日益明顯。

第三，在經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，湖北省內(nèi)縣(市)之間的差異也在不斷擴(kuò)大。湖北省縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍有較大差距，省內(nèi)部分縣(市)正處在一個(gè)新的轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期。受自然地理?xiàng)l件的制約，湖北省縣（市）可以分為三種不同地域類(lèi)型的縣域經(jīng)濟(jì)：丘陵縣、山區(qū)縣、平原縣，以及25個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，不同類(lèi)型的縣在發(fā)展水平和發(fā)展模式上均有較大區(qū)別。典型縣市之間在經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、人民生活水平方面差距不斷擴(kuò)大。

三、縣級(jí)政府舉債方式的選擇

湖北省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率較低，湖北省大多數(shù)縣(市)，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)中的絕大多數(shù)企業(yè)屬于勞動(dòng)密集型，企業(yè)的技術(shù)和資本含量相當(dāng)?shù)?。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)極作用較弱，湖北省大多數(shù)縣(市)沒(méi)有骨干企業(yè)，難以支撐和帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入較少，長(zhǎng)期以來(lái)，由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資環(huán)境建設(shè)境況不佳，中央和地方對(duì)縣(市)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度也相當(dāng)有限，至使湖北縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平即使在中部也是滯后的。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析，湖北省縣級(jí)政府應(yīng)該劃分財(cái)力層次，以分別采取不同的融資策略。這同時(shí)也符合湖北省對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體設(shè)計(jì)方向。當(dāng)前湖北縣域經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力不強(qiáng)，統(tǒng)籌能力不足，難題破解的最好辦法是發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，集中優(yōu)勢(shì)資源優(yōu)先扶持經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、重點(diǎn)縣（市）建設(shè)先露頭角，以“不平衡發(fā)展”來(lái)破解“發(fā)展不平衡”，從而帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

結(jié)合以上數(shù)據(jù)分析，用綜合指數(shù)來(lái)進(jìn)行分類(lèi)，得到綜合指數(shù)的頻數(shù)分布圖，并據(jù)此選擇不同的指數(shù)劃分相對(duì)應(yīng)的舉債模式（圖1、表4）。

表1 湖北省各縣（區(qū)）財(cái)力水平指數(shù)

表2 湖北省各縣（區(qū)）財(cái)力增長(zhǎng)指數(shù)

表3 湖北省各縣（區(qū)）財(cái)力綜合指數(shù)

圖1 縣（區(qū)）財(cái)力綜合指數(shù)頻數(shù)分布

從圖表所反映的情況，湖北縣（區(qū)）財(cái)力大部分處于中等和中下等水平，離具備發(fā)債所要求的財(cái)力水平尚有很大差距，如果在全省經(jīng)濟(jì)總體水平發(fā)展保持現(xiàn)狀，地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)仍然不明顯的情況下，縣級(jí)政府大量設(shè)置投融資平臺(tái)通過(guò)土地抵押等方式短期內(nèi)不顧及償債能力的要求導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的行為是不可持續(xù)的，應(yīng)引起地方政府部門(mén)的高度關(guān)注。

表4 縣（區(qū)）政府舉債條件差異分析

四、結(jié)論

構(gòu)建地方政府財(cái)力指數(shù)可以幫助決策者對(duì)地區(qū)的舉債條件進(jìn)行初步判斷，對(duì)有條件的縣（區(qū)）下一步可以據(jù)此選擇舉債方式，對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制。湖北作為中部地區(qū)一個(gè)待發(fā)展省份，目前的財(cái)力水平對(duì)于大多數(shù)基層財(cái)政來(lái)說(shuō)并不具備舉債融資的條件，在當(dāng)前投融資平臺(tái)超速發(fā)展的大潮下，縣級(jí)政府廣泛設(shè)立平臺(tái)并通過(guò)土地抵押等方式開(kāi)展建設(shè)融資，如果不顧及地方財(cái)力約束條件可能給今后財(cái)政償還債務(wù)帶來(lái)巨大的壓力，甚至引發(fā)上級(jí)財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)。大部分縣區(qū)還面臨解決脫貧任務(wù)的現(xiàn)狀下，基層政府應(yīng)該將有限的財(cái)力更多地用于當(dāng)?shù)丶毙璧拈_(kāi)發(fā)項(xiàng)目上，而不是盲目利用平臺(tái)進(jìn)行非理性融資。