■童 偉

引入公民參與構(gòu)建地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

■童 偉

“自古以來(lái)凡是長(zhǎng)期穩(wěn)固繁榮的社會(huì)和政府，都是在廉政建設(shè)上取得相當(dāng)成就的榜樣。而那些短期執(zhí)政迅速崩潰的政府和朝代，無(wú)例外都是法紀(jì)敗壞、腐化奢靡、橫征暴斂的典型。相比之下，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)行廉政建設(shè)，具有更迫切而深遠(yuǎn)的意義?！薄皩?shí)現(xiàn)廉政建設(shè)需要運(yùn)用多種有效的手段，營(yíng)建多方面的必要條件，其中，現(xiàn)代化的財(cái)政監(jiān)督處于關(guān)鍵性的地位。”著名財(cái)政學(xué)家姜維壯教授2002年在 “市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、廉政建設(shè)與財(cái)政監(jiān)督”一文中對(duì)財(cái)政監(jiān)督在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有的重要作用予以了如上精辟而準(zhǔn)確的論述，這一點(diǎn)在十年后的今天，不僅依然適用，而且對(duì)于我國(guó)地方政府的廉政建設(shè)還有著更為深刻而現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

與世界上絕大多數(shù)國(guó)家相比，中國(guó)地方政府在“花好人民的錢”和提供基本公共服務(wù)方面都發(fā)揮著更為重要的作用：地方政府承擔(dān)著為全國(guó)80%以上居民提供70%基礎(chǔ)教育、65%醫(yī)療衛(wèi)生、100%社會(huì)保障的公共服務(wù)責(zé)任，支配著全國(guó)84%（2011年）以上的財(cái)政支出。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，地方財(cái)政規(guī)模進(jìn)一步膨脹，但浪費(fèi)性支出行為（甚至腐敗）亦隨之蔓延開(kāi)來(lái)，三公支出愈演愈烈，批評(píng)之聲時(shí)有耳聞，使約束和控制地方政府行為、對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任比過(guò)去任何時(shí)候都要更加繁重、更加復(fù)雜，也更加重要和緊迫。

在此背景下，對(duì)姜維壯教授關(guān)于財(cái)政監(jiān)督職能的理論進(jìn)行進(jìn)一步深入研究、探索及學(xué)習(xí)，其意義就顯得更加深遠(yuǎn)而更加重要。

一、中國(guó)地方政府行為及地方財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)狀診斷

中央政府因偏好誤識(shí)，可致某些公共物品的供給背離實(shí)際需求，由更了解轄區(qū)居民偏好的地方政府提供本地公共產(chǎn)品，將有助于帕累托改進(jìn)及社會(huì)福利最大化。由此，為增加消費(fèi)者剩余、改善地方公共物品供給，財(cái)政決策權(quán)應(yīng)由上級(jí)政府向下級(jí)分解。

然而，傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論能夠改善地方公共物品供給的理論在中國(guó)卻失去了效力。由于用手投票和以足投票約束機(jī)制尚不健全，單一的政治錦標(biāo)賽激勵(lì)機(jī)制促使地方政府以GDP指標(biāo)代替居民偏好，公民參與被地方政府排斥在預(yù)算決策程序之外，公民偏好和需求未能得到地方政府的及時(shí)回應(yīng)，居民對(duì)公共物品的偏好未能進(jìn)入地方政府的考慮范圍，大量財(cái)政資源被投入到能在短期內(nèi)帶來(lái)增長(zhǎng)的領(lǐng)域，公共服務(wù)領(lǐng)域的投入被忽視。

公共財(cái)政政策的決策過(guò)程長(zhǎng)期為政府部門所壟斷的結(jié)果是：政府行為失去監(jiān)督，公共支出效率低下，浪費(fèi)性支出以及腐敗損失嚴(yán)重，不斷攀升的低效支出持續(xù)侵蝕公眾的財(cái)富與福利，使公共財(cái)政的公共性難以實(shí)現(xiàn)。這也正是導(dǎo)致我國(guó)基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)安全網(wǎng)等百姓需求巨大、偏好顯示強(qiáng)烈的領(lǐng)域資金嚴(yán)重不足的主要原因。

在民主法制社會(huì)，政府的資源得自于人民，理應(yīng)按人民的意愿使用，并產(chǎn)生人們期望的結(jié)果。良好的財(cái)政資源的使用結(jié)果應(yīng)是：政府向民眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能充分滿足人民群眾的偏好和需求。公民的積極參與還可使政府制定出更多反映民眾偏好且獲民眾廣泛支持的公共政策，有利于建設(shè)一個(gè)更少分歧和爭(zhēng)斗、易于管理和規(guī)制的和諧社會(huì)。而公民的財(cái)政參與則使得社會(huì)大眾能夠在財(cái)政支出決策過(guò)程中充分表達(dá)自己的偏好，當(dāng)財(cái)政資金的配置從民眾最需要的地方開(kāi)始時(shí)，其本身就已經(jīng)體現(xiàn)了公共財(cái)政資金配置的效率，因?yàn)閷?duì)公共產(chǎn)品或公共投資項(xiàng)目的偏好集合正是民眾最迫切需求的真實(shí)反映。

公民對(duì)公共財(cái)政的參與，既是參與公共決策的過(guò)程，也是對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程，能夠有效防止公共預(yù)算過(guò)程中容易產(chǎn)生的貪腐行為，從而促使公共預(yù)算的安排更加合理、高效、透明。

“在我國(guó)，財(cái)政監(jiān)督同其他環(huán)節(jié)一樣，要受黨和人民群眾的監(jiān)督。這是財(cái)政監(jiān)督的有效性和公正性的重要保證”。然而，在我國(guó)目前的地方財(cái)政監(jiān)督中，公民參與還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，公民參與的法定代表機(jī)構(gòu)——各級(jí)人民代表大會(huì)還遠(yuǎn)不能發(fā)揮代表公民履行財(cái)政監(jiān)督職能的作用。其突出表現(xiàn)為：

(一)未能充分反映民眾的需求與偏好

前文分析已經(jīng)說(shuō)明：在民主法制社會(huì)，政府的資源得自于人民，理應(yīng)按人民的意愿使用，并產(chǎn)生人們期望的結(jié)果；良好的預(yù)算資源的使用結(jié)果應(yīng)是：政府向民眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能充分滿足人民群眾的偏好和需求。由此，作為最廣大人民群眾代表的地方人大常委會(huì)，有義務(wù)代表人民表達(dá)其對(duì)預(yù)算資金配置的需求和偏好，并將其匯集、反映并體現(xiàn)到預(yù)算決策之中。

然而，在我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算決策過(guò)程中，由地方人大常委會(huì)組織、由社會(huì)各界廣泛參與的預(yù)算辯論、預(yù)算聽(tīng)證還未長(zhǎng)期化、制度化。缺少了廣泛征詢社會(huì)各界意見(jiàn)的聽(tīng)證環(huán)節(jié)，地方人大常委會(huì)將很難充分匯集并準(zhǔn)確表達(dá)民眾對(duì)預(yù)算資金配置的偏好和訴求；缺少了對(duì)預(yù)算資金配置等關(guān)鍵性問(wèn)題的辯論與討論，地方人大常委會(huì)將無(wú)法以民眾的需求與偏好引導(dǎo)和約束地方政府的預(yù)算決策行為。

（二）未能發(fā)揮對(duì)財(cái)政資金配置的引導(dǎo)作用

對(duì)于任何一個(gè)政府來(lái)說(shuō)，執(zhí)政的首要任務(wù)就是確定施政綱領(lǐng)、明確戰(zhàn)略目標(biāo)，以解決當(dāng)下最緊迫的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)施政承諾。

戰(zhàn)略與綱領(lǐng)雖然事關(guān)重大，但只有被融入預(yù)算才能發(fā)揮積極作用：當(dāng)預(yù)算將戰(zhàn)略與政策轉(zhuǎn)換成具有可操作性的支出決定時(shí)，戰(zhàn)略與政策才具有了實(shí)現(xiàn)的可能。離開(kāi)了預(yù)算資金的支持和保障，任何戰(zhàn)略與政策都將是空洞而無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，注重加強(qiáng)戰(zhàn)略與預(yù)算的銜接，以戰(zhàn)略引導(dǎo)和約束預(yù)算，以預(yù)算反映和支撐戰(zhàn)略，應(yīng)成為地方政府及地方人大常委會(huì)關(guān)注的重心。

然而，預(yù)算與戰(zhàn)略及政策脫節(jié)的現(xiàn)象在中國(guó)依然極為普遍，已對(duì)政府施政目標(biāo)的達(dá)成及和諧社會(huì)的構(gòu)建產(chǎn)生不利影響。雖然黨和政府提出了良好的施政理念、崇高的施政目標(biāo)，制定了正確的施政綱領(lǐng)，但卻因現(xiàn)行預(yù)算體系陳舊的基礎(chǔ)框架和落后的預(yù)算理念，使稀缺的財(cái)政資金無(wú)法被準(zhǔn)確地導(dǎo)向政府的施政重點(diǎn)和優(yōu)先方向，公共支出格局無(wú)法有效支撐政府的發(fā)展戰(zhàn)略及施政目標(biāo)。一方面，稀缺的財(cái)政資源被浪費(fèi)在大量華而不實(shí)的活動(dòng)之中，無(wú)法對(duì)國(guó)家和社會(huì)做出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)；另一方面，政府施政和國(guó)家戰(zhàn)略著重強(qiáng)調(diào)的優(yōu)先領(lǐng)域，特別是民眾偏好極為強(qiáng)烈的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域，卻長(zhǎng)期無(wú)法獲得財(cái)政資源的有效保障。

導(dǎo)致預(yù)算決策與政策相脫節(jié)的根本原因在于：缺乏一個(gè)具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)承擔(dān)起聯(lián)接政策與預(yù)算的使命。預(yù)算決策與政策相脫節(jié)既包括政策無(wú)法影響和引導(dǎo)預(yù)算資金的配置，也包括政策的制定不受預(yù)算的約束。中國(guó)目前的政策制定是一種零碎化的威權(quán)體制，黨委、政府以及政府相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人對(duì)政策的制定都具有決定性影響，在這種體制下很難形成統(tǒng)一的戰(zhàn)略計(jì)劃并用來(lái)影響和引導(dǎo)資金的分配。

與這種政策制定體制相對(duì)應(yīng)的是支出權(quán)限的分散化。在我國(guó)，財(cái)政部門尚不是一個(gè)擁有足夠權(quán)力和獨(dú)立性的預(yù)算機(jī)構(gòu)，政策制定既不需要財(cái)政部門進(jìn)行成本審查，以財(cái)政部門為主導(dǎo)的預(yù)算過(guò)程也無(wú)法約束政策的制定。此外，財(cái)政部門也并非唯一一個(gè)擁有預(yù)算決策權(quán)的機(jī)構(gòu)，地方政府正副首腦、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)、科技等部門也都擁有一定的預(yù)算分配權(quán)限，他們都以正式或非正式的方式影響著預(yù)算資金的配置。

政策決策權(quán)的零碎化以及預(yù)算配置權(quán)的分散化，均使預(yù)算過(guò)程充滿了不確定性，也使預(yù)算資金的配置目標(biāo)和配置活動(dòng)難以統(tǒng)一。在此情況下，由一個(gè)具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)承擔(dān)起聯(lián)接政策制定與預(yù)算決策的橋梁，就顯得極為重要和關(guān)鍵。

二、構(gòu)建公民參與的財(cái)政監(jiān)督體系

“與傳統(tǒng)的財(cái)政管理監(jiān)督相比，現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象已不再局限于對(duì)納稅者和財(cái)政資金的接受者和使用管理者的監(jiān)督，而是對(duì)財(cái)政資金收支管理運(yùn)用過(guò)程的普遍監(jiān)督，特別是對(duì)政府主管官員的依法監(jiān)督；實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)，也不再是某個(gè)人和部門的權(quán)威性指示，而是國(guó)家法律的明確規(guī)定；實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的主體，也不再是某個(gè)主管財(cái)政的政府部門或個(gè)人，而是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)構(gòu)的集體；實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的主要政策目標(biāo)，已不再是局限于國(guó)家經(jīng)濟(jì)服務(wù)，而是實(shí)現(xiàn)財(cái)政工作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)并促進(jìn)整個(gè)社會(huì)安定協(xié)調(diào)和健康發(fā)展的一個(gè)十分重要的方面。這種現(xiàn)代化的財(cái)政監(jiān)督管理方式，較集中地體現(xiàn)在國(guó)家預(yù)算的管理制度中?！庇纱耍诩訌?qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督時(shí)，應(yīng)以預(yù)算監(jiān)督為核心，以公民參與為導(dǎo)向，積極構(gòu)建以各級(jí)人民代表大會(huì)為主體的現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督體系。

（一）積極擴(kuò)大公民參與

預(yù)算是財(cái)政資源的配置過(guò)程，百姓以納稅為代價(jià)將私人資源讓渡給政府，并從公共支出中獲益；政府通過(guò)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的“占有”提供令公民滿意的服務(wù)。在這一過(guò)程中，預(yù)算成為發(fā)現(xiàn)公眾偏好并予以回應(yīng)的工具，預(yù)算支出方向及其優(yōu)先性排序就是政府對(duì)民眾偏好的最佳回應(yīng)。預(yù)算也因此成為將民眾偏好轉(zhuǎn)化為政府政策目標(biāo)及公共服務(wù)內(nèi)容的最恰當(dāng)工具。

為此，將公民參與引入地方公共治理，借助預(yù)算過(guò)程的公民參與強(qiáng)化政府受托責(zé)任、改善預(yù)算資金的使用效率、提高政府行政透明度、促進(jìn)民主建設(shè)，就成為以公民偏好集中表達(dá)與體現(xiàn)為己任的各級(jí)地方人大常委會(huì)致力于財(cái)政改革與監(jiān)督的天然使命。

近年來(lái)，公民預(yù)算參與實(shí)踐在世界各地迅速推廣開(kāi)來(lái)，如巴西阿雷格里市、法國(guó)巴黎大區(qū)、德國(guó)埃姆斯代滕市等都先后實(shí)施了參與式預(yù)算。在中國(guó)，浙江溫嶺新河鎮(zhèn)的“民主懇談會(huì)”、江蘇無(wú)錫的“參與式預(yù)算”、上海南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)的“事實(shí)工程”等，通過(guò)民意測(cè)驗(yàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、信息公開(kāi)等方式，將公民參與納入到預(yù)算編制以及重大投資項(xiàng)目、立法、地區(qū)規(guī)劃等重大公共事務(wù)的決策過(guò)程。

公民預(yù)算參與的具體方法包括：

1、預(yù)算征詢制度。各級(jí)政府在編制預(yù)算方案時(shí)，事先對(duì)關(guān)系公眾利益的重大事項(xiàng)(如基礎(chǔ)設(shè)施投資、稅費(fèi)調(diào)整)征求意見(jiàn)，尤其是關(guān)于預(yù)算支出項(xiàng)目的可行性和不可行性意見(jiàn)。預(yù)算征詢可以采取問(wèn)卷、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、座談會(huì)等形式。

2、預(yù)算草案公開(kāi)制度。除涉密信息外，預(yù)算草案在發(fā)放給人大代表審議時(shí)，也同時(shí)向公眾公開(kāi)，即“雙公開(kāi)”制度。草案公開(kāi)可以讓公眾知曉并關(guān)注預(yù)算安排，為后續(xù)監(jiān)督提供依據(jù)。公眾對(duì)草案的反饋意見(jiàn)可以為預(yù)算修改提供參考。此外，預(yù)算修正案、預(yù)算調(diào)整案、預(yù)備費(fèi)動(dòng)用案、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算案、預(yù)算審計(jì)報(bào)告、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等文件，均應(yīng)當(dāng)通過(guò)正式程序向公眾公開(kāi)，或者公眾能夠便捷查詢。

3、預(yù)算聽(tīng)證制度。預(yù)算聽(tīng)證、公共服務(wù)調(diào)查和預(yù)算對(duì)話都是重要的參與機(jī)制。立法機(jī)關(guān)和財(cái)政部門可以在其中發(fā)揮特別重要的引導(dǎo)和組織作用。為使預(yù)算充分反映公民偏好，促進(jìn)預(yù)算資源的公平有效分配和減少腐敗，發(fā)展和鼓勵(lì)公民對(duì)話團(tuán)體，建立由立法機(jī)關(guān)或財(cái)政部門代表與公民團(tuán)體之間的對(duì)話機(jī)制深具意義。這些工作可以率先在基層和社區(qū)的層面上推動(dòng)，也可以先進(jìn)行“試驗(yàn)”。無(wú)論結(jié)果如何，預(yù)算過(guò)程中各種形式的公民參與機(jī)制建設(shè)都是預(yù)算改革與民主進(jìn)程不可或缺的重要組成部分。

4、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。預(yù)算方案在執(zhí)行中細(xì)化成具體的政府行為和公共項(xiàng)目，公眾可以憑借不同身份參與預(yù)算的具體收支活動(dòng)，預(yù)算執(zhí)行中的公眾監(jiān)督因此成為預(yù)算立法上最重要的公眾參與。但這種決策后參與的“糾錯(cuò)”功能與決策時(shí)參與的“預(yù)防”功能相比，成本與代價(jià)要高得多。

5、預(yù)算績(jī)效公眾評(píng)價(jià)制度。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)年度或者項(xiàng)目預(yù)算支出的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行的綜合性考核，以衡量政府履責(zé)和預(yù)算資金使用的效益，是由“合規(guī)預(yù)算”向“績(jī)效預(yù)算”推進(jìn)的過(guò)渡?！吨醒氩块T預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》就規(guī)定了“公眾評(píng)價(jià)法”。作為一種事后參與，公眾績(jī)效評(píng)價(jià)的效果有賴于公眾在預(yù)算決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)中的持續(xù)性參與。

（二）引導(dǎo)財(cái)政資金配置

在我國(guó)，預(yù)算支出決策與國(guó)家戰(zhàn)略、政策間的脫節(jié)，使得政府難以將稀缺的財(cái)政資源配置到公共政策的重點(diǎn)領(lǐng)域，公共支出格局無(wú)法準(zhǔn)確地反映政府施政的優(yōu)先方向。

由此，聯(lián)接政策與預(yù)算，對(duì)預(yù)算支出與地方發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標(biāo)的相關(guān)性進(jìn)行檢查和監(jiān)督，就成為以各級(jí)地方人大常委會(huì)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的首要任務(wù)。

由此，財(cái)政監(jiān)督的一個(gè)重要工作就是：根據(jù)未來(lái)年度國(guó)家及地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家及地方財(cái)政、稅收政策，地方實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及綜合財(cái)力，對(duì)地方預(yù)算草案進(jìn)行總量控制及結(jié)構(gòu)審查，要重點(diǎn)查看預(yù)算資金的配置是否與國(guó)家及地方的戰(zhàn)略目標(biāo)一致，是否符合國(guó)家及地方政策的優(yōu)先性排序。

由此，負(fù)有財(cái)政監(jiān)督義務(wù)的部門在預(yù)算審查過(guò)程中的一個(gè)重要工作就是：根據(jù)未來(lái)年度國(guó)家及地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家及地方財(cái)政、稅收政策，地方實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及綜合財(cái)力，對(duì)地方預(yù)算草案進(jìn)行總量控制及結(jié)構(gòu)審查，要重點(diǎn)查看預(yù)算資金的配置是否與國(guó)家及地方的戰(zhàn)略目標(biāo)一致，是否符合國(guó)家及地方政策的優(yōu)先性排序。

為此，在進(jìn)行預(yù)算審查時(shí)，應(yīng)要求政府提供如下文件：中期宏觀經(jīng)濟(jì)展望、財(cái)政政策目標(biāo)報(bào)告、財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估報(bào)告。

1、全面、可靠和量化的中期宏觀經(jīng)濟(jì)展望。中期（預(yù)算年度之后的3-5年）宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告應(yīng)包括關(guān)鍵性的預(yù)測(cè)及假設(shè)。全面、可靠和量化的宏觀經(jīng)濟(jì)展望是制定預(yù)算的起點(diǎn)和重要依據(jù)，它提供了預(yù)算編制所必需的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)以及預(yù)測(cè)基于的經(jīng)濟(jì)假設(shè)，也為地方人大常委會(huì)進(jìn)行預(yù)算總額控制奠定了基礎(chǔ)。

2、財(cái)政政策目標(biāo)報(bào)告。預(yù)算準(zhǔn)備的各個(gè)階段都會(huì)受到財(cái)政政策目標(biāo)的影響。財(cái)政政策報(bào)告應(yīng)包括政策目標(biāo)及其優(yōu)先性排序，當(dāng)前財(cái)政政策的未來(lái)影響，財(cái)政收支中期預(yù)測(cè)等。財(cái)政政策報(bào)告是將政策與預(yù)算相融合的橋梁與紐帶。

3、財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估報(bào)告。財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估報(bào)告是對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政運(yùn)行狀況的預(yù)測(cè)。如果公共債務(wù)超過(guò)了政府中長(zhǎng)期的清償能力，財(cái)政政策將不可持續(xù)。財(cái)政可持續(xù)評(píng)估報(bào)告是地方財(cái)政政策制定與調(diào)整的重要依據(jù)。

此外，還應(yīng)提交的文件有：中央銀行、公共金融機(jī)構(gòu)和非金融公共企業(yè)的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)報(bào)告；稅收支出報(bào)告；會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告；政府負(fù)債和財(cái)務(wù)資產(chǎn)報(bào)告；審計(jì)報(bào)告等。

(三)加強(qiáng)程序與過(guò)程監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行效率

要確保地方公共部門對(duì)預(yù)算資源的使用產(chǎn)生有意義的結(jié)果，效率必須得到保證。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，財(cái)政監(jiān)督的核心是程序控制，即對(duì)預(yù)算資金使用進(jìn)行的合規(guī)性控制。合規(guī)性控制是財(cái)政支出管理的靈魂與精髓。沒(méi)有合規(guī)性控制，就不可能有牢固的財(cái)政約束和支出控制，而失去控制的支出過(guò)程將成為滋生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)會(huì)主義行為乃至違規(guī)和腐敗的溫床。

財(cái)政支出周期由授權(quán)、撥款、承諾、核實(shí)、支付等階段組成，合規(guī)性控制只有覆蓋支出周期的各個(gè)階段才會(huì)取得成功。在這幾個(gè)階段，合規(guī)性控制的任務(wù)和目標(biāo)各不相同：①授權(quán)與撥款階段。公共部門的支出受制于多重約束，而這些約束首先來(lái)自預(yù)算授權(quán)和依據(jù)授權(quán)進(jìn)行的預(yù)算撥款。在此階段，預(yù)算監(jiān)督的主要任務(wù)是：確保每個(gè)支出機(jī)構(gòu)及每筆支出在預(yù)算年度都獲得了明確的法定授權(quán)。②承諾階段。承諾是支出機(jī)構(gòu)在預(yù)算授權(quán)范圍內(nèi)做出的支出決定，亦即與供應(yīng)商簽訂的合同或發(fā)出的采購(gòu)訂單。承諾階段的監(jiān)督任務(wù)在于：確保支出建議得到批準(zhǔn)；資金按預(yù)定的規(guī)模、類別撥付使用。③核實(shí)階段。核實(shí)是對(duì)供應(yīng)者交付的商品與服務(wù)進(jìn)行審核。核實(shí)階段監(jiān)督活動(dòng)集中于確認(rèn)所收到的商品和服務(wù)與訂單或合同相符。④付款階段。付款是公共部門為所購(gòu)商品與服務(wù)支付貨款的行為。在此階段的監(jiān)督重點(diǎn)是確保已發(fā)生有效的、需要進(jìn)行會(huì)計(jì)記錄的付款義務(wù)；有適當(dāng)?shù)娜藛T證實(shí)商品與服務(wù)已如期交付；申請(qǐng)付款所需憑證正確并適當(dāng)。

由此，將公民參與引入財(cái)政監(jiān)督，充分發(fā)揮地方人大常委會(huì)在財(cái)政監(jiān)督，特別是預(yù)算監(jiān)督中的積極作用，構(gòu)建覆蓋預(yù)算周期全過(guò)程的地方財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系，將可形成一個(gè)良好的激勵(lì)與約束機(jī)制，推動(dòng)地方政府增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)責(zé)任，提高管理與決策水平，強(qiáng)化財(cái)政資金使用績(jī)效，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院）