■宋 超 宋立根

近年來,“吃空餉”問題逐漸成為媒體曝光評論的焦點，“吃空餉”卷土重來凸顯財政供給模式改革的迫切性?！俺钥震A”是指財政供給單位,通過各種非法形式占用財政供養(yǎng)編制、套取財政工資津補貼,造成財政資金流失的腐敗行為。筆者著重分析“吃空餉”問題屢禁不止的主要原因，提出強化工資性支出管理，建立財政防范“吃空餉”長效機制。

一、“吃空餉”基本概念的解讀

（一）“吃空餉”的概念

各級行政機關、國有事業(yè)單位和國有企業(yè)，存在虛報人數(shù)冒領工資福利的現(xiàn)象，通俗地稱為“吃空餉”。所謂“吃空餉”的概念，也叫吃空額，是指財政供養(yǎng)人員在編而不在崗、死亡而不注銷、調出而不下編、冒領虛報工資等福利待遇，即領薪不上班的行為，通俗的說法即為“吃空餉”。從“吃空餉”的語源分析，“餉”本意指軍糧，引申為軍人的俸給。所以，“吃空餉”本意是指軍官虛報兵員冒領軍餉；從法理上講，吃空餉者無異于“詐騙”國家錢財?，F(xiàn)在媒體把此現(xiàn)象與職務犯罪聯(lián)系起來，直接關系到政府形象。所謂吃空餉，是指公職人員，不上班照樣領工資，享待遇。從腐敗現(xiàn)象分析，“吃空餉”增加了財政負擔，造成了財政資金浪費，直接扭曲了社會公平和正義。著名雜文家、時評家鄢烈山認為：“吃空餉”有兩種，一種是少數(shù)人搞鬼，形同貪污，見不得陽光；另一種是制度性的“吃空餉”，光天化日，理直氣壯，甚至還有“顧全大局”的“犧牲”。

“吃空餉”現(xiàn)象的本質性根源，那就是相關措施和制度根本沒有得到貫徹和執(zhí)行。制度不執(zhí)行或者執(zhí)行不力，再好的制度也只能是擺設?！俺钥震A”現(xiàn)象在一些地方縣級政府，特別是基層黨政機關和事業(yè)單位更容易發(fā)生。由于是處于制度執(zhí)行的末梢,外在約束和限制條件逐步減弱,有章不循和有法不依的現(xiàn)象更為突出。加之人情關系和濫用權力的介入,對嚴格執(zhí)行制度構成極大影響,使“吃空餉”現(xiàn)象屢禁不止。

（二）“吃空餉”的表現(xiàn)形式

2005年，中央機構編制委員會印發(fā)的《中央編辦關于對“吃空餉”問題開展督促檢查的通知》（中央編辦發(fā)[2005]25號），將“吃空餉”現(xiàn)象劃分為五種：在編不在崗的；已經調離，但不辦理核減編制等有關手續(xù)的；虛報人員編制，騙取財政撥款的；已經死亡未核銷編制的；其他形式“吃空餉”的。因此，“吃空餉”的具體表現(xiàn)形式可謂多種多樣：

一是單位弄虛作假。有的單位在編報工資表時，隱瞞實有人數(shù)，上報虛假人數(shù)多于實有，多出來人的工資就是“空餉”；有的單位領導利用職權，編造一些虛假工作人員信息，將多出的工資和福利據(jù)為己有，形成貪污；有的單位對在編職工經商或亡故后，故意隱瞞不報，仍向財政部門領取工資及辦公經費歸單位所有；有的人受到黨紀政紀處分或司法處理后，工資待遇并沒及時進行相應調整；一些人根本沒有編制、人事關系和檔案，卻在財政部門領著全額工資。

二是個人弄虛作假。在單位有職位，但是，長期以來根本不上班，仍然足額領取工資；有的未經組織人事部門批準，擅自辦企業(yè)經商或在企業(yè)兼職，一人領取雙份工資；有的財政供養(yǎng)人員已亡故多年，仍然由家屬繼續(xù)領取工資或離退休費；有的不符合或以前符合現(xiàn)在不符合領取條件，仍然繼續(xù)領取遺屬困難補助；有的已調整工作單位，由于原單位工資金額相對較高，故意長期不轉工資關系；有的用少量工資聘用其他人頂崗，而自己兼職從事其他工作獲取雙份報酬。如此看來，“吃空餉”反映出了基層行政機關和事業(yè)單位工資管理的漏洞。治理“吃空餉”現(xiàn)象，當務之急是有關部門認真貫徹和執(zhí)行相關規(guī)章制度，清理上述各類不當行為。

三是財政供養(yǎng)在編、離退休、遺屬補助人員“吃空餉”的范圍：在編不在崗，個人仍然領取或單位截留財政撥付工資的（包括擅自離崗、長期曠工、請病假事假在外從業(yè)、在外進修學習期滿無正當理由逾期不歸等情形）；跨單位、跨系統(tǒng)借用后雙重或多重取酬，或以借用為由長期不上崗工作的；非組織選派離崗學習的；長期請病假、事假不按規(guī)定調整領取病事假工資的；到齡不辦理退休手續(xù)，仍按在編在職人員領取工資的（經組織批準離崗不占編制的除外）；已調離但未按規(guī)定時間辦理有關工資轉移手續(xù)，繼續(xù)在原單位領取財政撥付工資的；受司法處理、紀律處分、組織人事處理后未按規(guī)定進行相應工資調整的；已故人員家屬超期領取工資、離退休費、養(yǎng)老金的，遺屬補助對象超過規(guī)定補助期限或已死亡仍在領取遺屬補助的；以其他形式“吃空餉”的情況等。

二、“吃空餉”現(xiàn)象的原因分析

現(xiàn)代制度經濟學的研究表明，制度或制度的設計是影響市場效率和生產力發(fā)展水平最重要的因素之一?！俺钥震A”存在的原因，可以從多方面和多視角進行分析。

中央對地方轉移支付力度的增加，保證了地方各級政府正常地履行其職能的需要。分稅制財政管理體制改革以來，中央財政對地方建立了一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制，轉移支付規(guī)模持續(xù)快速增長，例如2006年達到1527億元，是1995年的72倍多，年均增長47.8%，其中94%用于財政較為困難的中西部地區(qū)。2011年，中央對地方一般性轉移支付1.83萬億元，增長38.3%；專項轉移支付1.65萬億元，增長17.1%。通過轉移支付，相應形成地方財政收入并由地方安排財政支出。說明基層財政供養(yǎng)人員工資福利資金來源由中央、省級、市級各級財政資金組成，尤其是一些欠發(fā)達地區(qū)基層財政供養(yǎng)人員工資主要靠上級財政撥款，“吃空餉”，虛增人員編制，騙取財政資金的現(xiàn)象，騙的就是上級財政的錢。一般轉移支付根據(jù)地區(qū)間人口、經濟、財力和支出標準等綜合因素，科學測算“標準支出”和“標準收入”，確定標準支出的范圍和計量方式，屬于制度性單向撥款的鏈條，人員工資和公用經費總預算的年度撥款與財政供養(yǎng)人員總量處于正相關的關系，據(jù)觀察，在這個鏈條上財政供養(yǎng)人員數(shù)，往往是“只增不減”，有多少“吃空餉”者，需要強化經常性全方位審核監(jiān)督力度。

從制度層面分析“吃空餉”問題成因。所謂“制度性”吃空餉，一是制度性漏洞，主要是財政支出缺乏公開。如果各級財政預決算公開透明，不用說工資薪酬支出，就是每個單位公務招待都在網(wǎng)上可查，吃空餉便無法隱藏。二是制度性特權。違反黨紀國法而倚仗各種“潛規(guī)則”，通常表述是，“官本位”和“權貴利益集團”寵出了“吃空餉”行為。三是制度性無奈。干部年齡進退一刀切(雖然依職級高低略有不同)，沒到退休年紀，甚至正當盛年，就要你退崗賦閑。四是實際操作一定程度上存在 “吃空餉”制度性漏洞，平時缺乏財政資金流向、人員編制的監(jiān)控；缺乏周圍現(xiàn)場人舉報、監(jiān)督的正義驅動；缺乏審計、紀檢、組織人事等部門多部門聯(lián)動性審核，針對預算編制中的人員數(shù)、工資福利額、辦公設施等多項支出標準作預算細化審核，缺乏消除個別人暗箱操作空間的相關舉措。

從停薪留職和退居“二線”層面分析。所謂“停薪留職”，對行政機關和具有行政執(zhí)法管理職能的事業(yè)單位人員來說，精簡機構與編制人員與國有企業(yè)改制職工大量下崗不同，不能損害干部的既得利益，分流的人員有的去國企，有的去公費讀書，也可以選擇停薪留職，即不占編制而保留“檔案待遇”。這就給其中有人“下海”還領錢提供了可能。

所謂退居 “二線”，即孔夫子所說“不在其位，不謀其政”，中層干部到了一定年限必須讓出行政崗位，給年輕干部升職機會。通常在省級機關，廳級單位的處級干部；市縣局級機關科級干部；還有“調研員”、“巡視員”等非領導職位。

另外，在市場經濟轉型過程中,“就政府而言,制度強制力的行使必然要求相應的機構和人員提供支持?！庇捎谵k公經費按‘人頭’撥付,人不在單位上班,每月的辦公費照撥不誤;然而在編不在崗人員的工資并非都落到當事人手中,而是被單位挪用。在大多數(shù)地方實行財政辦公經費包干的背景下,單位對外出人員既不設限,也不向上級匯報,不少人就與單位串謀“吃空餉”,利益均沾；再者，當事單位與“吃空餉”者之間的信息不對稱。如兼職創(chuàng)業(yè)者崗位多是閑時兼職,忙時上班,查時頂崗,且事先一般都“打好招呼”,監(jiān)察單位不易察覺。再如長期病假。是否符合病假條件、怎樣進行監(jiān)督檢查等往往難以落實,造成部分人員利用醫(yī)療福利制度漏洞“吃空餉”；關鍵是“吃空餉”單位與相關職能部門之間的信息不對稱。由于激勵機制的缺乏,機關單位在人事編制和工資自查方面動力不足,甚至蓄意隱瞞。操作程序失范，實際人員變動應由本單位主動上報人事部門,然后手續(xù)經財政局、社保局,由于監(jiān)管部門工作被動,為“調出不下編”提供了滋生土壤。

深入分析“吃空餉”原因，一是擁有權力者占有公共資源，存有公家便宜不占白不占的想法；二是現(xiàn)行體制機制存在顯著漏洞，說明所謂事前防范，事中監(jiān)督，事后懲戒制度流于形式，起不到預防和震懾作用；三是“吃空餉”與“發(fā)空餉”之間呼應配合。每一起“吃空餉”現(xiàn)象，不管是由于體制原因、“吃空餉”個人原因、單位領導原因或其他原因，共同點就是單位負責人對 “吃空餉”現(xiàn)象心知肚明，并給予了默許甚至明示。正是單位負責人這個“發(fā)空餉”者的認同態(tài)度，才使得“吃空餉”能夠大行其道。

“吃空餉”涉及歷史、政治、社會、管理的問題，制度存在缺陷，管理存在“盲區(qū)”，需要區(qū)分不同情況分析。首先，這種現(xiàn)象的產生，與以往在行政事業(yè)單位改革中，為能夠盡快分流富余人員所采取的一些政策有一定關系。比如為鼓勵一些工作人員離開黨政機構，允許一些人停薪留職，到市場創(chuàng)業(yè)。也有的地方給離開黨政機構下海創(chuàng)業(yè)的人員一定過渡期，在過渡期工資照發(fā)，待過渡期結束后，再停止其工資和福利。其次，一些上級黨政機關、事業(yè)單位，往往喜歡從下級借調工作人員，工資福利仍然由原單位發(fā)放，這也客觀上為變相吃空餉提供一定的空間。再次，目前我國縣鄉(xiāng)兩級對領導干部的年齡要求過于死板，往往領導干部剛過50歲，就要從第一線退下來，退到二線實際等于可以自由、回家不上班了，但所有工資福利仍然按照在職對待。所以，有些未必是“吃空餉”，如借用、借調、抽調人員，這些人是經上下級機關同意的；“上班不夠正常”的中層正職退居二線人員，甚至在一定程度上是全國通例?！耙选诰幉辉趰彙钥震A’區(qū)分開來，如借調、生病不具備工作能力，這些都不能算‘吃空餉’?！?/p>

刑法學專家曲新久分析，“空餉”若留在單位不發(fā)給個人，用于公務支出，就不好說構成犯罪；但是，若用于個人消費，就可能涉及犯罪。如果個人通過偽造檔案等騙取編制、領取工資，相關責任人就已經涉嫌犯罪了。完全不符合國家相關規(guī)定而離崗卻領工資的人員，也已涉嫌犯罪，還涉及單位相關人員玩忽職守問題。

三、建立財政防范“吃空餉”長效機制

溫家寶總理指出“讓權力在陽光下運行”“加強對權力的有效監(jiān)督”，只有讓權力在陽光下運行，實行廣泛有效的監(jiān)督，權力腐敗才能得到遏制，政府的透明度與公信力才能得到提升。

從體制機制上解決問題，一是財政信息透明。財政信息透明是政府的義務，政府實現(xiàn)財政信息透明，需要對單位與個人相關工資福利信息明確公開，事業(yè)單位登記管理信息，應當在本單位網(wǎng)站公開，或以其他便于公眾知曉的方式公開，給出公開時間的限制，并對財政信息公開的內容給出科學平易的解讀。二是財政制度規(guī)范。財政支出標準統(tǒng)一，財政信息公開透明，財政運行機制的合規(guī)透明，關鍵是需要科學規(guī)范的機制來約束。

從制度上根本解決問題，需要來自制度的剛性。首先，通過針對“吃空餉”不同情況和類型進行嚴格規(guī)范，建立完善相關制度規(guī)定。處理原則的把握，各部門依法依規(guī)討論處理方案；遵守以人為本的原則，如生病不在崗的工作人員要酌情處理；實事求是通過媒體公布；聯(lián)合各部門探索長效管理機制。其次，從權力源頭上，杜絕此類現(xiàn)象產生。完善人事管理機制，嚴堵編制漏洞，推行政務公開，編制、工資、人員在崗情況“三公開”，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用；再次，對提供“吃空餉”者加大懲責力度，上升到啟動行政問責制度，甚至可以定性為腐敗或瀆職，應給予更高的處分，從根本上鏟除“吃空餉”的社會環(huán)境。

從法律治理角度解決問題，一是健全法律體系。嚴格限定國家公職人員行為，促使國家公職人員遵守法紀法規(guī)，保障維護行政機關事業(yè)單位正常運轉提供法制保障。二是強化權力約束和監(jiān)督。遏制“發(fā)空餉”，需追究“發(fā)空餉”者的法律責任，就堵塞了漏洞，治理了“吃空餉”。同理，“吃空餉”等同詐騙，更應追究“吃空餉”者法律責任。

從源頭上預防“吃空餉”現(xiàn)象的滋生和蔓延，必須嚴肅財經紀律，堵塞支出漏洞，建立財政“吃空餉”人員長效防范機制。從執(zhí)行層面，著重抓住三個方面：

（一）轉變管理方式

為了嚴肅機構編制、組織人事和財經紀律，加強和規(guī)范財政供養(yǎng)人員管理，清理糾正單位和個人虛報冒領財政工資等“吃空餉”問題，一是要建立人事管理長效約束機制。對財政供養(yǎng)人員的管理，本著誰用人誰管理誰負責的原則，由財政和人事部門負責審核為主，改為由各預算單位負責，定期清理人員變動等情況，及時辦理組織、行政、編制、工資等關系；二是對財政供養(yǎng)人員的清理檢查，由財政部門定期集中檢查改為由各預算單位經常性主動申報與相關部門聯(lián)合集中檢查相結合，及時核減在職死亡人員的編制、工資關系；核減離退休死亡人員的離退休生活費；及時核減非組織選派的離崗學習人員的工資；及時核減不符合遺屬補助條件人員的遺屬補助等，進一步強化部門管理責任。三是基層財政預算管理單位對本單位所有財政供養(yǎng)人員，包括在職、離退休、遺屬、臨時工、優(yōu)撫對象等人員情況，每月初要將人員工資花名冊如實報財政部門申請核發(fā)工資和補助，變化情況不能漏報，杜絕“吃空餉”現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）嚴格獎罰制度

一是各級財政預算管理單位對財政供養(yǎng)人員的死亡、離職、調出、享受遺屬補助年限到期和在冊不在崗等情況，必須及時如實上報財政部門，并停止或按規(guī)定削減上述人員經費供給。對及時如實上報人員變動情況的單位，財政部門對單位當年減人不減經費，其節(jié)支資金用于彌補單位公用經費不足；對隱瞞不報或漏報、遲報（超領一個月工資為限），一經查出或被舉報查實，不僅對單位要核減該人員的人均剩余經費，而且對多領的工資補助等也要在該單位公用經費中加倍扣除。二是要及時掌握在冊不在崗人員情況，對發(fā)現(xiàn)未經批準擅自長期離崗、私自找人替崗、冒名頂替上崗的，一經查實，財政部門必要即停發(fā)其工資，人事部、監(jiān)察部門要根據(jù)情節(jié)給予相應處理，直至除名，并追究有關責任人員的責任。三是財政供養(yǎng)人員死亡，家屬有義務主動上報人員的死亡時間、喪葬情況。如不及時上報，超時限（一個月以上）的，經查出或被舉報查實的，所屬單位和財政部門要扣發(fā)其應享受的埋葬費、一次性撫恤金、遺屬補助政策待遇。對長期瞞報冒領的，財政部門除對單位實施經費加倍扣罰外，還要依法進行追償。

（三）強化監(jiān)督檢查

從源頭和根本上解決 “吃空餉”問題，就必須改變體制，改變現(xiàn)有的人事、工資制度管理，改變超權越權，充分發(fā)揮人大、紀檢，充分發(fā)揮群眾、社會監(jiān)督，讓權力在陽光下運行。

對財政供養(yǎng)“吃空餉”人員，地方政府每年不定期地組織財政、紀檢、監(jiān)察、審計、民政等有關部門開展專項清理檢查，發(fā)現(xiàn)一起處理一起，問題嚴重的要給予黨政紀處分。各財政供養(yǎng)單位也要組織人員不定期地開展人員核查，特別要把離退休、遺屬、優(yōu)撫對象等人員作為重點，逐家逐人見面，及時掌握情況。財政、民政、人事勞動等部門要密切配合，對各類型財政供養(yǎng)人員的變動，要及時溝通情況，嚴格把關，定期檢查。要強化社會監(jiān)督，對財政供養(yǎng)人員“吃空餉”問題，要在不斷加強政策宣傳的基礎上，調動社會力量進行監(jiān)督，鼓勵知情干部群眾進行舉報。財政部門對舉報人的情況要嚴格保密，反映情況一經查實，要給予舉報人一定的獎勵。