黃溶冰

(南京審計(jì)學(xué)院 江蘇省公共工程審計(jì)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京210029)

一、引言

當(dāng)今社會(huì)和政府的運(yùn)作都存在于公共受托責(zé)任關(guān)系中，社會(huì)公眾作為終極委托人，賦予各級(jí)政府、國(guó)有企業(yè)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部參與制定公共政策、分配和使用公共資源的重要決策權(quán)，同時(shí)又對(duì)公共受托責(zé)任提出了要求。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的是一種“公共受托責(zé)任”，表現(xiàn)為應(yīng)按照法律規(guī)定取得公共資源、合法并經(jīng)濟(jì)有效地使用公共資源，從而最大限度地提高公共福利。從2006年開(kāi)始，在社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注下，我國(guó)開(kāi)始了以“官員問(wèn)責(zé)”為主要內(nèi)容的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐，這種以等級(jí)為主的問(wèn)責(zé)方式既有成效，也面臨著挑戰(zhàn)［1］。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性，以及審計(jì)技術(shù)方法的專(zhuān)業(yè)性，使其成為國(guó)家治理機(jī)制中不可或缺的構(gòu)成部分，作為一種權(quán)力制約監(jiān)督制度和異體問(wèn)責(zé)的手段，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)就是要確保公共受托責(zé)任的全面有效履行，從而減少道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為。

2006年，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)被寫(xiě)入新修訂的《審計(jì)法》，2010年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，將中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)推向了一個(gè)新的歷史高度。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)證研究成果尚比較薄弱，作為一種探索性研究，本文可能的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)體現(xiàn)在:通過(guò)實(shí)證分析研究了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的分布特征，針對(duì)分析結(jié)果，從規(guī)制俘獲理論視角對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中查證與問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)相脫節(jié)的“問(wèn)責(zé)悖論”現(xiàn)象進(jìn)行了解釋。本文研究結(jié)果對(duì)于完善具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督制度，促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制的多元化、推動(dòng)責(zé)任政府、責(zé)任企業(yè)建設(shè)及領(lǐng)導(dǎo)干部公共受托責(zé)任的履行具有指導(dǎo)意義。

二、文獻(xiàn)回顧

公共受托責(zé)任是存在于公共領(lǐng)域特殊形式的受托責(zé)任，它是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部使國(guó)民確信其活動(dòng)與產(chǎn)出符合預(yù)定目標(biāo)與規(guī)范的一系列方法、機(jī)制與程序的集合［2］。公共權(quán)力是公共受托責(zé)任的本源、基礎(chǔ)和前提［3］，失去權(quán)力“公共性”這個(gè)假設(shè)，公共受托責(zé)任便無(wú)從談起。從歷史上看，基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系和市場(chǎng)交易所產(chǎn)生的財(cái)務(wù)受托責(zé)任，很早就在人們的經(jīng)濟(jì)交往中得到承認(rèn)和履行。對(duì)政府部門(mén)所承擔(dān)的公共受托責(zé)任則隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮下“重塑政府”呼聲的日益高漲，以及“主權(quán)在民”、公共資源“取之于民，用之于民”的思想深入人心，逐漸得以明確。由于在國(guó)有企業(yè)，同樣擁有大量的國(guó)家資金、政府投資形成的公共財(cái)產(chǎn)，國(guó)有企業(yè)與政府部門(mén)同樣承擔(dān)著公共受托責(zé)任［4］。

Sinclair認(rèn)為受托責(zé)任是一種主觀構(gòu)成，隨著環(huán)境的變化而變化，她甚至用“變色龍”來(lái)形容受托責(zé)任內(nèi)容和表述方式的多樣性［5］;王光遠(yuǎn)也指出“受托責(zé)任是一個(gè)含有豐富內(nèi)容的動(dòng)態(tài)的概念”［6］。Smith將政府官員的受托責(zé)任劃分為三大類(lèi)九小類(lèi)，分別為:(1)政治方面的受托責(zé)任，包括憲法、地方分權(quán)和協(xié)同方面的受托責(zé)任;(2)管理方面的受托責(zé)任，包括事業(yè)、資源和職業(yè)方面的受托責(zé)任;(3)法律方面的受托責(zé)任，包括司法、準(zhǔn)司法和程序方面的受托責(zé)任［7］。Stewart認(rèn)為，公共受托責(zé)任是一個(gè)層次分明的“梯形受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任”，它由高到低分為5個(gè)層次，依次是:(1)正直和合法受托責(zé)任;(2)過(guò)程受托責(zé)任;(3)業(yè)績(jī)受托責(zé)任;(4)項(xiàng)目受托責(zé)任;(5)政策受托責(zé)任［8］。Romzek和Dubnick認(rèn)為，公共受托責(zé)任的含義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了給予答復(fù)和接受監(jiān)督的范疇，在更廣泛的意義上，公共受托責(zé)任應(yīng)包括“政府官員及其工作人員對(duì)組織內(nèi)、外部各種期望進(jìn)行管理所使用的方法［9］”。Patton，蔡春從履職順序的角度將公共受托責(zé)任界定為行為責(zé)任(程序性受托責(zé)任)和報(bào)告責(zé)任(結(jié)果性受托責(zé)任)兩方面［10-11］，行為責(zé)任的主要內(nèi)容是按照保全性、合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等要求經(jīng)管受托經(jīng)濟(jì)資源;報(bào)告責(zé)任的主要內(nèi)容是按照公允性或可信性的要求編制報(bào)告。Gray和Jenkins，陳立齊、李建發(fā)根據(jù)委托代理鏈條，將公共受托責(zé)任劃分為內(nèi)部受托責(zé)任和外部受托責(zé)任［12-13］，前者是指政府組織內(nèi)各層次之間的受托責(zé)任——公務(wù)員對(duì)行政長(zhǎng)官、行政部門(mén)對(duì)立法部門(mén)的受托責(zé)任;后者是指整個(gè)政府對(duì)社會(huì)公眾所承擔(dān)的受托責(zé)任。

一方關(guān)系人對(duì)另一方或其他關(guān)系人負(fù)有履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的義務(wù)這樣一種關(guān)系，是審計(jì)存在的重要前提［14］。實(shí)施審計(jì)是為了審查、評(píng)價(jià)受托者所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，從而確定或解除其應(yīng)負(fù)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以確保受托者經(jīng)濟(jì)責(zé)任的切實(shí)履行［15］。無(wú)論是政府部門(mén)還是公營(yíng)企事業(yè)單位，只要存在受托經(jīng)營(yíng)管理的公共財(cái)產(chǎn)，就必須要承擔(dān)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，就應(yīng)該由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其受托責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的的產(chǎn)生和發(fā)展體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制轉(zhuǎn)軌的內(nèi)在要求，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督訴求的一種制度安排，通過(guò)審計(jì)手段來(lái)達(dá)到履行權(quán)力制約監(jiān)督的目的。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的公共受托責(zé)任包括五個(gè)方面的目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，分別是:合法性經(jīng)濟(jì)責(zé)任、合規(guī)性經(jīng)濟(jì)責(zé)任、績(jī)效性經(jīng)濟(jì)責(zé)任、安全性經(jīng)濟(jì)責(zé)任、社會(huì)性經(jīng)濟(jì)責(zé)任［16］。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有特殊的審計(jì)路徑，常規(guī)審計(jì)是由“事”及“人”，即首先考慮發(fā)生了什么經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，然后再考慮誰(shuí)是責(zé)任人;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是由“人”及“事”，即首先確定責(zé)任人，然后再看責(zé)任人在任期內(nèi)負(fù)責(zé)了哪些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，責(zé)任人對(duì)于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的開(kāi)展情況和結(jié)果應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任［17］。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是在中國(guó)“黨管干部”的政治背景下產(chǎn)生的，1985年開(kāi)始試點(diǎn)時(shí)僅包括縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人;2005年黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍擴(kuò)大到地廳級(jí);目前正在探索省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的制度化，并擴(kuò)大黨委書(shū)記審計(jì)的覆蓋面。國(guó)家審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)在談到中國(guó)國(guó)家審計(jì)特色時(shí)說(shuō):“中國(guó)開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也可能是世界上唯一的［18］”。作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是確保政府部門(mén)、國(guó)有企業(yè)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有效履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重大舉措，也是現(xiàn)代審計(jì)制度在中國(guó)的一種創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將對(duì)“人”和對(duì)“事”的監(jiān)督明確地結(jié)合在一起。這種結(jié)合使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)質(zhì)上成為對(duì)特定人群公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的手段，進(jìn)而成為考核和任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要輔助手段［19］。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容，包括領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本地區(qū)、本部門(mén)(系統(tǒng))、本單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況，固定資產(chǎn)的管理和使用情況，重要項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況，內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況，對(duì)下屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督情況等①參見(jiàn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》(中辦發(fā)〔2010〕32號(hào))。。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不僅包括財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的責(zé)任，即財(cái)務(wù)責(zé)任;而且還包括其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的責(zé)任，即管理責(zé)任［20］。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，只審查而不對(duì)查出的問(wèn)題進(jìn)行處理，這種審查不會(huì)有實(shí)際意義。因此，當(dāng)受托人未恰當(dāng)履行受托責(zé)任時(shí)，就應(yīng)該啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序［21］。作為一種國(guó)家治理工具，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅包括對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受托責(zé)任的評(píng)價(jià)，而且還包括對(duì)未履行受托責(zé)任的問(wèn)責(zé)，審計(jì)問(wèn)責(zé)體系被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要制度保障和機(jī)制保證［22］。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的分布特征

(一)初步的經(jīng)驗(yàn)觀察

1.總體情況

如圖1、圖2所示，根據(jù)審計(jì)署2003-2010年度《審計(jì)情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果》，截至2010年，我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)累計(jì)審查的單位數(shù)274081個(gè)，審計(jì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任人281682人;審計(jì)查出領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌個(gè)人經(jīng)濟(jì)問(wèn)題101102萬(wàn)元，移交司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部和其他人員4933人。

圖1 2003-2010年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)總體情況(一)

圖2 2003-2010年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)總體情況(二)

2.描述性統(tǒng)計(jì)

為進(jìn)一步研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中審計(jì)發(fā)現(xiàn)的分布特征，本文分別按照審計(jì)主體和審計(jì)對(duì)象進(jìn)行分層，開(kāi)展描述性統(tǒng)計(jì)。

本文的樣本來(lái)源于2004-2010年度《中國(guó)審計(jì)年鑒》、2003-2010年度審計(jì)署《審計(jì)情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果》中有關(guān)全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。其中:審計(jì)查證查出問(wèn)題分別利用違規(guī)金額比率、管理不善金額比率、損失浪費(fèi)金額比率表示;審計(jì)問(wèn)責(zé)強(qiáng)度利用領(lǐng)導(dǎo)干部的千人問(wèn)責(zé)比率表示;審計(jì)問(wèn)責(zé)方式分別利用內(nèi)部問(wèn)責(zé)比率(撤職、降職，其他)、外部問(wèn)責(zé)比率(移交司法機(jī)關(guān)、移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān))表示。

(1)按審計(jì)主體的描述性統(tǒng)計(jì)

如表1所示，在查證環(huán)節(jié)，不同審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)金額占審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題總金額(違規(guī)金額+管理不規(guī)范金額+損失浪費(fèi)金額)比率的均值在18.73%-32.52%之間，其波動(dòng)幅度最大。從審計(jì)署到縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)的違規(guī)金額比率均值呈上升趨勢(shì);但從總體上看，未超過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題總金額的1/3。不同審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的管理不善金額占審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題總金額比率的均值在63.09%-69.57%之間，其所占比率最高，但波動(dòng)幅度較小;損失浪費(fèi)金額占審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題總金額比率的均值在2%-9.84%之間。

在問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)，不同審計(jì)機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)強(qiáng)度存在較大差別，審計(jì)署的千人問(wèn)責(zé)率均值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方審計(jì)機(jī)關(guān)，且省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)強(qiáng)度呈逐級(jí)遞減趨勢(shì)。不同審計(jì)機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)方式也有所差異，其中，審計(jì)署選擇內(nèi)部問(wèn)責(zé)的比率最低(均值8.33%)。

(2)按審計(jì)對(duì)象的描述性統(tǒng)計(jì)

如表2所示，在查證環(huán)節(jié)，對(duì)國(guó)有企業(yè)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題中，損失浪費(fèi)金額的比率達(dá)到8.28%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府部門(mén)的均值水平0.53%。在問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)，對(duì)國(guó)有企業(yè)和對(duì)政府部門(mén)不存在明顯差別。

表1 按審計(jì)主體的審計(jì)發(fā)現(xiàn)描述性統(tǒng)計(jì)表(%)

表2 按審計(jì)對(duì)象的審計(jì)發(fā)現(xiàn)描述性統(tǒng)計(jì)表(%)

表3 按審計(jì)主體的審計(jì)發(fā)現(xiàn)參數(shù)檢驗(yàn)與非參數(shù)檢驗(yàn)結(jié)果

表4 按審計(jì)對(duì)象的審計(jì)發(fā)現(xiàn)參數(shù)檢驗(yàn)與非參數(shù)檢驗(yàn)結(jié)果

(二)參數(shù)與非參數(shù)檢驗(yàn)

根據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在查證與問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)分布特征存在差異。為進(jìn)一步驗(yàn)證上述差異，本文通過(guò)參數(shù)與非參數(shù)檢驗(yàn)，驗(yàn)證上述差異在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上是否顯著。

1.按審計(jì)主體的參數(shù)與非參數(shù)檢驗(yàn)

如表3所示，在查證環(huán)節(jié)，審計(jì)查出主要問(wèn)題在不同審計(jì)機(jī)關(guān)不存在顯著差異。在問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)，審計(jì)署的問(wèn)責(zé)強(qiáng)度與各地方審計(jì)機(jī)關(guān)的差異皆在10%的水平下顯著;審計(jì)署采取內(nèi)部問(wèn)責(zé)方式的比率要遠(yuǎn)低于各地方審計(jì)機(jī)關(guān)，這一差異皆在1%的水平上顯著。

2.按審計(jì)對(duì)象的參數(shù)與非參數(shù)檢驗(yàn)

如表4所示，在查證環(huán)節(jié)，審計(jì)查出主要問(wèn)題在國(guó)有企業(yè)和政府部門(mén)之間存在差異，且在5%的水平下顯著。在問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)，不論是問(wèn)責(zé)強(qiáng)度還是問(wèn)責(zé)方式，對(duì)國(guó)有企業(yè)和對(duì)政府部門(mén)皆不存在顯著差異。

四、問(wèn)責(zé)悖論

作為中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)形式，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，把領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)政績(jī)水平與公共受托責(zé)任的履行情況有機(jī)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)，進(jìn)而明確或解除黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的公共受托責(zé)任，保護(hù)包括社會(huì)公眾在內(nèi)的廣大納稅人等委托人的合法權(quán)利，為組織部門(mén)考察干部業(yè)績(jī)提供依據(jù);同時(shí)，作為一種權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，可以依法揭露和懲治腐敗分子，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、依法行政和有效履行其各項(xiàng)職責(zé)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的意義以及所產(chǎn)生的作用和影響，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了審計(jì)本身;它是一種機(jī)制，一種具有中國(guó)特色的對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行管理監(jiān)督的制度和辦法。根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)作用的途徑，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是以對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行查證作為程序起始點(diǎn)的，通過(guò)評(píng)價(jià)受托責(zé)任，再轉(zhuǎn)入問(wèn)責(zé)或協(xié)助問(wèn)責(zé)，最后提出改進(jìn)工作的審計(jì)建議;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在查證“定責(zé)”的基礎(chǔ)上必須同步開(kāi)展“問(wèn)責(zé)”行動(dòng)，只有這樣才能固化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)結(jié)果，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)權(quán)力制約監(jiān)督和懲戒預(yù)防腐敗的“免疫系統(tǒng)”功能，兩者相輔相成、缺一不可。如果審計(jì)查出主要問(wèn)題在不同審計(jì)主體或?qū)徲?jì)對(duì)象之間存在差異，那么其選擇的問(wèn)責(zé)強(qiáng)度、問(wèn)責(zé)方式也會(huì)有所不同;反之亦然。

但實(shí)際上，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在查證和問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)卻存在著相互脫節(jié)的現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果表明:審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)不同層級(jí)審計(jì)主體之間在審計(jì)查出主要問(wèn)題上不存在顯著差異，但在問(wèn)責(zé)強(qiáng)度與問(wèn)責(zé)方式上卻存在顯著差異，高層級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)強(qiáng)度大，且較少采取內(nèi)部問(wèn)責(zé)的方式。國(guó)有企業(yè)和政府部門(mén)不同審計(jì)對(duì)象之間在審計(jì)查出主要問(wèn)題上存在顯著差異，國(guó)有企業(yè)的損失浪費(fèi)現(xiàn)象更為嚴(yán)重，但不論是問(wèn)責(zé)強(qiáng)度還是問(wèn)責(zé)方式上，對(duì)國(guó)有企業(yè)和對(duì)政府部門(mén)并不存在顯著差異。

本文將上述現(xiàn)象稱(chēng)作我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的“問(wèn)責(zé)悖論”。

五、一個(gè)理論解釋

(一)規(guī)制俘獲理論

“規(guī)制俘獲”常用來(lái)形容被規(guī)制者控制了規(guī)制機(jī)構(gòu)政策過(guò)程這樣一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，例如，一些研究表明，政府在航空業(yè)、電信業(yè)以及公用事業(yè)制定的固定價(jià)格和限制進(jìn)入等政策，實(shí)際上是由于特定利益集團(tuán)通過(guò)政治獻(xiàn)金方式成功俘獲了規(guī)制者，從而在政府規(guī)制中作出了有利于他們的政策規(guī)定，進(jìn)而獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，抑制競(jìng)爭(zhēng)者或潛在競(jìng)爭(zhēng)者［23］。規(guī)制似乎是為了讓某些企業(yè)獲得更高的利潤(rùn)，而不是從公共利益最大化角度出發(fā)［24］。

規(guī)制俘獲理論(The Capture Theory of Regulation)的起源可以追溯到馬克思關(guān)于大企業(yè)控制制度的觀點(diǎn)，該理論主要強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)在公共政策形成方面的作用。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人——芝加哥學(xué)派的斯蒂格勒(Stigler)將規(guī)制因素內(nèi)生化，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法指出無(wú)效規(guī)制存在的原因［25］，即利益集團(tuán)向規(guī)制者支付了“對(duì)價(jià)”，俘獲了作為規(guī)制者的政府，使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)或是產(chǎn)業(yè)間出現(xiàn)了進(jìn)入壁壘、差別補(bǔ)貼等一系列無(wú)效率的政府保護(hù)措施。這一研究為從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角解釋政治問(wèn)題提供了開(kāi)創(chuàng)性的思路。此后，佩茲曼(Peltzman)［26］、貝克爾(Becker)［27］等學(xué)者進(jìn)一步豐富和拓展了斯蒂格勒的思想。同時(shí)，弗吉尼亞學(xué)派從社會(huì)福利損失的角度，利用“尋租”理論補(bǔ)充規(guī)制俘獲理論的內(nèi)容［28］，與芝加哥學(xué)派共同豐富了傳統(tǒng)規(guī)制俘獲理論的內(nèi)涵。

二十世紀(jì)90年代開(kāi)始，拉豐(Laffont)和梯若爾(Tirole)提出了新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)制俘獲理論［29-31］，該理論將信息不對(duì)稱(chēng)作為分析前提，引入委托——代理理論作為分析框架，為規(guī)制俘獲理論的繼續(xù)深化提供了開(kāi)拓性的思路。他們將規(guī)制過(guò)程視為一個(gè)兩層的委托代理關(guān)系，第一層是國(guó)會(huì)與規(guī)制機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系，第二層是規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)的委托代理關(guān)系。在第二層委托代理關(guān)系中，被規(guī)制企業(yè)向規(guī)制機(jī)構(gòu)報(bào)告有關(guān)成本效率的信息，但被規(guī)制企業(yè)和規(guī)制機(jī)構(gòu)之間存在著明顯的信息不對(duì)稱(chēng)，具體表現(xiàn)為被規(guī)制企業(yè)對(duì)自身生產(chǎn)技術(shù)等信息更為了解，而規(guī)制機(jī)構(gòu)則需根據(jù)被規(guī)制企業(yè)的報(bào)告或者實(shí)地調(diào)查去收集有關(guān)技術(shù)及成本等方面的確切信息;在第一層委托代理關(guān)系中，同樣存在著信息不對(duì)稱(chēng)，國(guó)會(huì)作為委托人，是社會(huì)福利的代表，追求社會(huì)福利的最大化，但國(guó)會(huì)只能依賴(lài)于規(guī)制機(jī)構(gòu)提供的信息來(lái)掌握企業(yè)運(yùn)行情況并制定體現(xiàn)社會(huì)公眾利益的法律法規(guī);而規(guī)制機(jī)構(gòu)受?chē)?guó)會(huì)委托，負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)會(huì)制定的法律法規(guī)，同時(shí)根據(jù)國(guó)會(huì)的意志，具體制定企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品價(jià)格等方面需遵守的政策。規(guī)制機(jī)構(gòu)所處的地位或角色，使它具備憑借信息優(yōu)勢(shì)相機(jī)行事的權(quán)力，例如，它有可能對(duì)國(guó)會(huì)有選擇的報(bào)告信息甚至是隱瞞信息;在這種情況下，被規(guī)制企業(yè)從自身利益最大化出發(fā)，就有動(dòng)機(jī)賄賂和收買(mǎi)規(guī)制機(jī)構(gòu)，使其向國(guó)會(huì)提供對(duì)自身有利的信息，作為委托人的國(guó)會(huì)如果不能就此做出準(zhǔn)確的判斷和選擇，規(guī)制機(jī)構(gòu)就有可能選擇對(duì)利益集團(tuán)有利而對(duì)公眾不利，甚至損害公眾利益的規(guī)制政策，從而發(fā)生規(guī)制俘獲。

圖3 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中委托代理關(guān)系示意圖

(二)基于規(guī)制俘獲理論對(duì)問(wèn)責(zé)悖論的解釋

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的委托代理關(guān)系

根據(jù)規(guī)制俘獲理論，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中同樣存在著兩種委托代理關(guān)系，如圖3所示，一是原生性委托代理關(guān)系，即社會(huì)公眾和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就公共財(cái)產(chǎn)(公共資源)使用權(quán)的委托代理關(guān)系，在該層委托代理關(guān)系中，由于社會(huì)公眾作為委托人為數(shù)眾多而且分散，委托人的實(shí)際權(quán)力由代表廣大人民群眾根本利益的黨委組織部門(mén)行使;二是派生性委托代理關(guān)系，即社會(huì)公眾和審計(jì)機(jī)關(guān)存在公共受托責(zé)任監(jiān)督權(quán)的委托代理關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)依此享有審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

2.問(wèn)責(zé)悖論問(wèn)題的規(guī)制俘獲模型分析

根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)委托代理關(guān)系，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中規(guī)制過(guò)程的三方參與人分別是:委托人——代表社會(huì)公眾利益的黨委組織部門(mén)，規(guī)制機(jī)構(gòu)——審計(jì)機(jī)關(guān)，被規(guī)制者——黨政領(lǐng)導(dǎo)干部(及其所在部門(mén))。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門(mén)(單位)擁有公共財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)，其數(shù)量為可供支配的財(cái)政支出q，財(cái)政支出的邊際效用為p，財(cái)政支出的邊際成本為c，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門(mén)財(cái)政支出的生產(chǎn)函數(shù)為Y=Q(q)=pq，q≥0;社會(huì)公眾從q單位財(cái)政支出中獲得的效用為V(q)=p(q-ci)。c的高低與黨政領(lǐng)導(dǎo)干任職期間的努力程度直接相關(guān)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履職努力程度高(盡職盡責(zé))，則不容易出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)、管理不善和損失浪費(fèi)等問(wèn)題，財(cái)政支出邊際成本低(邊際成本為cL);領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履職努力程度低(未盡職盡責(zé))，則較容易出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)、管理不善和損失浪費(fèi)等問(wèn)題，財(cái)政支出邊際成本高(邊際成本為cH)。因此，可以利用c的高低來(lái)衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的履職努力程度。c只有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自己知道，但其概率分布為共同知識(shí)，假設(shè)P(c=cL)=φ，P(c=cH)=1-φ。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以了解黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職努力程度的信息，為了便于問(wèn)題的分析，假設(shè)審計(jì)機(jī)關(guān)有充裕時(shí)間和足夠經(jīng)費(fèi)獲取真實(shí)的信息。

表5 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)制過(guò)程中的情形與福利計(jì)算

根據(jù)審計(jì)查證發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，假設(shè)審計(jì)機(jī)關(guān)向黨委組織部門(mén)(委托人)報(bào)告問(wèn)責(zé)信息，同時(shí)開(kāi)展問(wèn)責(zé)行動(dòng)的概率為ξ，未報(bào)告和開(kāi)展問(wèn)責(zé)行動(dòng)的概率為1-ξ。黨委組織部門(mén)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任免的重要依據(jù)，為激勵(lì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部維持或提高履職努力程度，黨委組織部門(mén)需根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的努力水平c為其提供效用T，在信息完備的條件下，應(yīng)有Ti=f(ci)，i=L，H，且TL＞TH。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)制過(guò)程中可能出現(xiàn)的四種情形如表5中Ⅰ～Ⅳ列所示。

由表5可知，只有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職努力程度低，財(cái)政支出邊際成本較高時(shí)，規(guī)制俘獲現(xiàn)象才可能發(fā)生。被審計(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為俘獲審計(jì)機(jī)關(guān)，需要向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供轉(zhuǎn)移支付s，不過(guò)s并不局限于現(xiàn)金和實(shí)物，還包括各種非實(shí)物方面的收益以及不接受俘獲可能帶來(lái)的機(jī)會(huì)成本，由于存在影子成本λ，轉(zhuǎn)移支付λ的總成本為(1+λ)s。為避免規(guī)制俘獲的發(fā)生，黨委組織部門(mén)應(yīng)該對(duì)提供真實(shí)問(wèn)責(zé)信息的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)金，獎(jiǎng)勵(lì)金的數(shù)額不應(yīng)低于s。

在上述四種情形下，參與規(guī)制各方的效用水平(wi)及總社會(huì)效用(W)見(jiàn)表5中Ⅴ ～Ⅷ列所示。

最大化總社會(huì)效用目標(biāo)函數(shù):

計(jì)算結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，履職努力程度低的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部向規(guī)制機(jī)構(gòu)——審計(jì)機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到時(shí)，就可能出現(xiàn)規(guī)制俘獲現(xiàn)象。其概率為

3.問(wèn)責(zé)悖論中的規(guī)制俘獲機(jī)理

上文模型的分析結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)產(chǎn)生“問(wèn)責(zé)悖論”的原因在于:審計(jì)機(jī)關(guān)作為規(guī)制機(jī)構(gòu)在審計(jì)結(jié)果處理的問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了被黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及有關(guān)利益集團(tuán)等被規(guī)制者俘獲的現(xiàn)象;而在查證環(huán)節(jié)卻沒(méi)有發(fā)生規(guī)制俘獲的情況。

(1)規(guī)制俘獲成因分析

在查證環(huán)節(jié)有兩個(gè)方面的因素導(dǎo)致規(guī)制俘獲發(fā)生的可能性很小。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)作為規(guī)制機(jī)構(gòu)在是否開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問(wèn)題上沒(méi)有自由裁量權(quán)或相機(jī)抉擇權(quán)。因?yàn)榘凑铡秾徲?jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》以及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》等法律法規(guī)的要求，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間和離任時(shí)都需接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不允許存在例外情況。其次，被規(guī)制者在查證環(huán)節(jié)缺少俘獲審計(jì)機(jī)關(guān)的動(dòng)機(jī)。政府部門(mén)或國(guó)有企業(yè)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)要證明自己忠于職守、盡職盡責(zé)地履行了公共受托責(zé)任，不存在徇私舞弊、貪污腐敗等違紀(jì)失職問(wèn)題，他們比審計(jì)人員掌握更多的本單位或本部門(mén)信息，擁有信息優(yōu)勢(shì)，而在查證環(huán)節(jié)能否發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)了哪些問(wèn)題完全依靠審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)勝任能力，具有很大的不確定性。如果在查證環(huán)節(jié)就動(dòng)用各種政治資源去影響審計(jì)人員或者采取拒不提供資料、提供虛假資料等方式，反而會(huì)使自身問(wèn)題過(guò)早地暴露，結(jié)果往往得不償失。

在問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)，審計(jì)機(jī)關(guān)獲取了被規(guī)制者——黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受托責(zé)任履行情況比較充分的信息，具備了相對(duì)于委托人的信息優(yōu)勢(shì)。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，根據(jù)其性質(zhì)是否需要問(wèn)責(zé)，對(duì)哪些責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，以及在問(wèn)責(zé)時(shí)是建議采取外部問(wèn)責(zé)方式(移送司法機(jī)關(guān)，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān))還是內(nèi)部問(wèn)責(zé)方式(撤職、降級(jí)，其他處分)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為規(guī)制者擁有較大的自由裁量權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)在問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)擁有的信息優(yōu)勢(shì)和自由裁量權(quán)，成為規(guī)制俘獲的關(guān)鍵“觸發(fā)”因素，為實(shí)現(xiàn)自身或單位利益的最大化，被審計(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有充分的激勵(lì)通過(guò)各種關(guān)系收買(mǎi)或說(shuō)服審計(jì)機(jī)關(guān)，作出有利于自身的審計(jì)決定。

(2)規(guī)制俘獲機(jī)理分析

按照《憲法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)縣級(jí)以上人民政府設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)。在中央層面，審計(jì)署(含特派辦、派出局)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，處級(jí)以上干部由審計(jì)署任免，經(jīng)費(fèi)來(lái)源由中央財(cái)政保障，其獨(dú)立性較強(qiáng);在地方層面，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)為主，審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人由本級(jí)人民政府任命并報(bào)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案，經(jīng)費(fèi)來(lái)源由本級(jí)財(cái)政保障，其獨(dú)立性相對(duì)較弱。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，因各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不同，被俘獲的可能性也有較大差異。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的許多問(wèn)題往往是各級(jí)政府部門(mén)為謀求地方利益最大化的產(chǎn)物，一旦處理牽涉面較大，具有“一損俱損、一榮俱榮”的效應(yīng)。以地方政府債務(wù)問(wèn)題為例，雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得舉債，但在官員選拔和提升以GDP為導(dǎo)向的晉升錦標(biāo)賽模式中［32］，在財(cái)經(jīng)法紀(jì)執(zhí)行上，上有政策、下有對(duì)策是比較普遍的現(xiàn)象，違反《預(yù)算法》舉債的行為已被地方政府及財(cái)政部門(mén)所普遍接受或認(rèn)可。因此，地方政府對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題往往存在“地方保護(hù)”主義傾向。同時(shí)，被審計(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部往往擁有各種各樣的權(quán)力，而這些權(quán)力對(duì)本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)而言又是至關(guān)重要的。例如，作為被審計(jì)對(duì)象的財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的年度預(yù)算，直接影響著審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的多寡。正是由于上述錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)在問(wèn)責(zé)時(shí)可能被各種利益集團(tuán)的指示、說(shuō)教、勸戒所俘獲，問(wèn)責(zé)強(qiáng)度和問(wèn)責(zé)方式的選擇往往是經(jīng)過(guò)利益協(xié)調(diào)和關(guān)系博弈的結(jié)果，受到的干擾因素越多，越有可能采取相對(duì)妥協(xié)的問(wèn)責(zé)處理方式。相對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)而言，審計(jì)署無(wú)論在人事任免還是經(jīng)費(fèi)來(lái)源上都具有更強(qiáng)獨(dú)立性，較少受到宗親或地緣關(guān)系的干擾。因此其問(wèn)責(zé)強(qiáng)度最高，且最少采取內(nèi)部問(wèn)責(zé)的方式。

根據(jù)天則經(jīng)濟(jì)研究所2010年發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》研究報(bào)告①天則經(jīng)濟(jì)研究所《國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》(修訂稿)全文本，http://www.ideobook.com/1120/nature-performance-reformstate-owned-enterprises/。，在19個(gè)部委的副部級(jí)官員中，有國(guó)有企業(yè)工作經(jīng)歷的56人;在47家國(guó)有企業(yè)中，115名高管具有政府工作背景;一些新聞媒體也披露了國(guó)有企業(yè)管理者與政府官員之間的身份互換現(xiàn)象②19家高速收費(fèi)路橋公司竟有17名董事長(zhǎng)曾為政府官員，http://news.ccvic.com/shehui/gnyw/2011/0810/85374_2.shtml/。。與所有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家一樣，在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)管理者與政府官員的這種親密關(guān)系一般由兩個(gè)原因造成:第一，政府部門(mén)的一些成員以前在國(guó)企任職;第二，“旋轉(zhuǎn)門(mén)”現(xiàn)象，即政府部門(mén)的官員離任后，可能會(huì)在國(guó)企任職。這就使得我國(guó)的國(guó)有企業(yè)與政府部門(mén)之間總是存在著“剪不斷、理還亂”的千絲萬(wàn)縷聯(lián)系。雖然經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)表明，國(guó)有企業(yè)損失浪費(fèi)金額的比率大約是政府部門(mén)的15倍，揭示了國(guó)有企業(yè)管理粗放和資產(chǎn)流失的黑洞，但在問(wèn)責(zé)時(shí)并沒(méi)有表現(xiàn)出更高的問(wèn)責(zé)強(qiáng)度。究其原因并不難理解，作為審計(jì)對(duì)象，國(guó)有企業(yè)管理者并非處于“弱勢(shì)權(quán)力”的一方，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人大多具有很深的“官商”背景，甚至在當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘f(xié)都占據(jù)著一席之地，因此國(guó)有企業(yè)和政府部門(mén)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一樣，都擁有足夠的社會(huì)資源去直接或間接影響審計(jì)機(jī)關(guān)的生存環(huán)境或重要關(guān)系人的利益，進(jìn)而通過(guò)規(guī)制俘獲解除其所承擔(dān)的公共受托責(zé)任。

六、政策啟示

針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中規(guī)制俘獲的成因與俘獲機(jī)理，本文提出如下政策建議:

(一)減少規(guī)制機(jī)構(gòu)和被規(guī)制者合謀可能性，進(jìn)一步提高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

為防止規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制者的“合謀”，建立合理的規(guī)制體系和規(guī)制制度顯得尤為重要。我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)由本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以本級(jí)人民政府為主的領(lǐng)導(dǎo)體制，增加了地方審計(jì)機(jī)關(guān)被各種利益集團(tuán)俘獲的可能性，導(dǎo)致審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題處理更多地?fù)诫s地方政府的“意志”，往往是發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多、問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)少，即使問(wèn)責(zé)也采取比較溫和的內(nèi)部問(wèn)責(zé)方式，移交到司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理的人員少，長(zhǎng)此以往，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的公信力就會(huì)被削弱。因此，要真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為權(quán)力制約監(jiān)督工具的建設(shè)性作用，需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的組織再造力度，改革現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，探索地方審計(jì)機(jī)關(guān)由中央或省級(jí)政府進(jìn)行垂直化管理。

(二)減少規(guī)制俘獲發(fā)生的空間與幾率，加大責(zé)任政府建設(shè)和政企分離力度

合理的激勵(lì)與約束機(jī)制，有助于減少被規(guī)制者通過(guò)掌控的政治資源施加影響俘獲規(guī)制機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)。我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)，按照“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政管理體制要求，不斷加強(qiáng)責(zé)任型政府、服務(wù)型政府建設(shè)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制和公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自我約束機(jī)制。另外，雖然我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革取得了一定的成效，但政企分開(kāi)仍然是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府部門(mén)和國(guó)有企業(yè)應(yīng)該分別承擔(dān)起公益法人和經(jīng)營(yíng)法人的社會(huì)角色，為減少?lài)?guó)有企業(yè)“俘獲”規(guī)制者現(xiàn)象的發(fā)生，在制度建設(shè)上就應(yīng)該賦予國(guó)有企業(yè)真正的經(jīng)營(yíng)法人地位，減少政府官員與國(guó)企管理者之間的交叉任職情況。

(三)減少委托人和規(guī)制者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告

降低信息不對(duì)稱(chēng)的程度，有助于減少規(guī)制俘獲發(fā)生的可能性。預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)結(jié)果公告正在我國(guó)中央和省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)逐步推行，但關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況的信息基本上未見(jiàn)公開(kāi)，這在一定程度上限制了民眾的知情權(quán)，也給媒體監(jiān)督留下了遺憾。推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告，將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間的履職情況予以公開(kāi)、透明地披露，可以利用社會(huì)公眾的廣泛參與，降低審計(jì)機(jī)關(guān)作為規(guī)制機(jī)構(gòu)操縱信息的空間。充分公開(kāi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的信息，可以使監(jiān)督主體大眾化，借助社會(huì)各界的力量，督促經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問(wèn)責(zé)工作，保證審計(jì)問(wèn)責(zé)的客觀公正，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“問(wèn)責(zé)到人”的力度。

(四)減少規(guī)制機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，貫徹經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的聯(lián)席會(huì)議制度

當(dāng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力過(guò)于集中時(shí)，它就有可能成為一個(gè)具有廣泛自由裁量權(quán)的權(quán)力孤島，有可能濫用行政權(quán)力或者行政不作為，并與被規(guī)制者同流合污。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，適當(dāng)降低審計(jì)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，必須在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中貫徹落實(shí)好聯(lián)席會(huì)議制度，建立相關(guān)職能部門(mén)與審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同問(wèn)責(zé)的工作平臺(tái)。通過(guò)設(shè)置日常機(jī)構(gòu)、制定議事日程，由審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、司法等部門(mén)合署辦公，定期就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行審議和討論，通過(guò)相互制衡機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)責(zé)的權(quán)力適當(dāng)分散，加大規(guī)制俘獲的交易成本和敗露風(fēng)險(xiǎn)，減少審計(jì)機(jī)關(guān)被規(guī)制俘獲的可能性。

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