李 鑫，歐名豪，肖長江

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究

李 鑫，歐名豪，肖長江

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

研究目的：對(duì)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)，研究土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)影響內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與方法。研究方法：問卷調(diào)查法，模糊綜合評(píng)價(jià)法。研究結(jié)果：土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)影響主要表現(xiàn)在糧食安全、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施供給、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)及新增建設(shè)用地分配與擴(kuò)張5方面。土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平、社會(huì)發(fā)展與社會(huì)文化4個(gè)方面。模糊綜合評(píng)價(jià)法是社會(huì)影響評(píng)價(jià)最為合適的方法。研究結(jié)論：開展土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)影響評(píng)價(jià)具有重要理論意義和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。

土地規(guī)劃；社會(huì)影響評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系；影響內(nèi)容

社會(huì)影響評(píng)價(jià)（SIA）最早源自于美國1969年的環(huán)境政策法，其第102條規(guī)定項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)不僅要考慮生態(tài)影響，還要考慮社會(huì)影響，于是社會(huì)影響評(píng)價(jià)應(yīng)運(yùn)而生，經(jīng)過幾十年發(fā)展，國外在項(xiàng)目、計(jì)劃、規(guī)劃、政策和戰(zhàn)略等領(lǐng)域都已形成較完備的社會(huì)影響評(píng)價(jià)體系，而國內(nèi)絕大多數(shù)的探索和實(shí)踐還集中在項(xiàng)目領(lǐng)域[1-4]。土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)對(duì)區(qū)域土地資源進(jìn)行時(shí)空配置的宏觀戰(zhàn)略措施，其具體目標(biāo)是提高土地資源利用效率，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化，其總體目標(biāo)是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。在土地利用規(guī)劃中，生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)已逐步完善，而社會(huì)影響評(píng)價(jià)卻幾乎處于空白狀態(tài)，所受重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而實(shí)際中由土地利用引起的社會(huì)問題不斷加劇，征地與移民問題嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定，糧食問題已成為國家戰(zhàn)略安全問題，自然文化遺產(chǎn)保護(hù)也成為社會(huì)文化的重要組成部分，基礎(chǔ)設(shè)施供給更關(guān)系社會(huì)的公平與公正[5]。

本文在國內(nèi)外有關(guān)研究基礎(chǔ)上，探討土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響的內(nèi)容、評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系與方法，并以揚(yáng)州市邗江區(qū)為例對(duì)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)，以規(guī)避規(guī)劃實(shí)施帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)從而確保規(guī)劃目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

1 土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響內(nèi)容

在中國土地利用總體規(guī)劃體系中，縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃居于核心地位，既是省、市級(jí)規(guī)劃實(shí)施的重要組成部分，又是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)，同時(shí)也是微觀土地利用活動(dòng)的管制依據(jù)。本文對(duì)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施后可能造成的社會(huì)影響進(jìn)行分析、識(shí)別與評(píng)價(jià)，以期消除或降低規(guī)劃實(shí)施所帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障規(guī)劃的有效實(shí)施和目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)區(qū)域土地資源在時(shí)空上的重新分配，作為一項(xiàng)事關(guān)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源政策導(dǎo)向，在實(shí)際運(yùn)作過程中不可避免的對(duì)社會(huì)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生一定影響，本文從耕地保護(hù)與糧食安全、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施供給、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)和新增建設(shè)用地的分配與擴(kuò)張等方面分析土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)影響內(nèi)容。（1）目前實(shí)際情況看，耕地社會(huì)功能包括社會(huì)保障和社會(huì)穩(wěn)定兩方面，耕地仍然是廣大農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，糧食生產(chǎn)不僅是一種經(jīng)營手段，也是一種生活方式，由于目前農(nóng)村還沒有建立完整的社會(huì)保障體系，耕地不僅起到生產(chǎn)資料的作用，更起到農(nóng)村社會(huì)保障的作用，從這一角度看，耕地起到穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，保障社會(huì)持續(xù)發(fā)展的作用，保持一定數(shù)量的耕地，可保證國家糧食安全，避免因糧食危機(jī)引發(fā)恐慌心理和社會(huì)震蕩，而維護(hù)區(qū)域社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定。（2）土地整理主要包括農(nóng)地整理和農(nóng)村建設(shè)用地整理，農(nóng)地整理通過田、水、路、林、村的綜合改造，完善排灌設(shè)施和防護(hù)林體系，形成大面積高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，從而改變耕作習(xí)俗與灌溉方式，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營與農(nóng)村發(fā)展[6]。村莊形態(tài)本身就是一種社會(huì)文化現(xiàn)象，具有一定的社會(huì)文化價(jià)值，通過農(nóng)村居民點(diǎn)整治，農(nóng)村的居住環(huán)境、居住類型和居住結(jié)構(gòu)都會(huì)在原來基礎(chǔ)上發(fā)生重大變化，這種變化首先帶來居住區(qū)人口數(shù)量、居住條件及生活方式的變化，其次還會(huì)重新構(gòu)建社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，重新分配社區(qū)資源。（3）交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多會(huì)涉及征地與移民問題，該過程中農(nóng)民權(quán)益容易受侵犯，而造成利益受損和福利下降，從而對(duì)社會(huì)環(huán)境的安全與穩(wěn)定產(chǎn)生一定威脅，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也會(huì)對(duì)項(xiàng)目區(qū)周圍的人口、居住與就業(yè)等產(chǎn)生有利影響，如方便周圍人們出行，促進(jìn)對(duì)外交流與思想觀念轉(zhuǎn)變等，而土地利用總體規(guī)劃以指標(biāo)形式規(guī)定了各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，從而在源頭上控制了基礎(chǔ)設(shè)施的供給。（4）歷史文化作為人類文明遺產(chǎn)，承載著一定的歷史和文化價(jià)值，是當(dāng)代社會(huì)巨大財(cái)富，是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要文化資源，自然文化具有普遍的審美和科學(xué)研究價(jià)值，在提供審美素材或陶冶情操方面有不可替代的作用。在土地利用規(guī)劃中，應(yīng)劃定自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)核心區(qū)，禁止一切與維護(hù)主體功能無關(guān)的開發(fā)活動(dòng)，把具有自然歷史文化價(jià)值的東西保留下來，融入新時(shí)代精神風(fēng)貌，保障自然歷史文物的社會(huì)效益持續(xù)發(fā)揮，若實(shí)際編制中偏離這一原則，將會(huì)對(duì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，給社會(huì)文明帶來重大損失。（5）新增建設(shè)用地指標(biāo)的不合理分配可能會(huì)使中心城市過多占用地方指標(biāo)，造成資源在空間上的不合理分配，使地方地區(qū)喪失經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)遇，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，不同地區(qū)人們所享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來福利差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這不僅不符合以人為本、科學(xué)分配的分配理念，更未體現(xiàn)資源分配所應(yīng)貫徹的社會(huì)公平原則，成為致使社會(huì)環(huán)境不穩(wěn)定的潛在誘因。新增建設(shè)用地邊界擴(kuò)張是城鎮(zhèn)發(fā)展的物質(zhì)外延擴(kuò)展，將徹底改變擴(kuò)張區(qū)域的實(shí)體形態(tài)，給擴(kuò)張區(qū)注入新鮮的城市文化血液，帶來大量發(fā)展機(jī)遇，對(duì)人們的生活、學(xué)習(xí)與工作產(chǎn)生巨大影響，同時(shí)城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張區(qū)也是社會(huì)矛盾多發(fā)區(qū)，強(qiáng)制征地、拆遷與非自愿移民是這些社會(huì)矛盾的集中表現(xiàn)，所以在規(guī)劃編制中應(yīng)貫徹社會(huì)公平與公正原則，合理分配新增建設(shè)用地指標(biāo)，科學(xué)論證新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張方向，以減少由該方面帶來的社會(huì)影響，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

2 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置

土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響內(nèi)容，借鑒已有社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究成果，遵循整體性、全面性和定性定量相結(jié)合原則而建立。它從社會(huì)環(huán)境構(gòu)成角度綜合反映土地利用總體規(guī)的社會(huì)影響，具體包括社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)文化4方面。

圖1 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Fig.1 Indicators system of county-level land use general planning SIA

上述指標(biāo)大多難以定量，而主要靠定性描述，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行說明時(shí)能定量的一定要定量計(jì)算，其余可用定性分析描述，這樣可給專家直觀深刻的認(rèn)識(shí)，方便其填寫社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)語表（表1），以得到更為準(zhǔn)確的指標(biāo)隸屬度。在社會(huì)穩(wěn)定準(zhǔn)則層中，征地與拆遷對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響主要用補(bǔ)償金額大小表示，糧食安全則用實(shí)際耕地保有量與上級(jí)下達(dá)耕地指標(biāo)的比較結(jié)果表示，村莊整治對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響主要用被整治村民對(duì)新居住環(huán)境或補(bǔ)償金額的滿意程度表示，這一結(jié)果可通過對(duì)典型整治區(qū)的走訪調(diào)查獲取。在社會(huì)公平準(zhǔn)則層中，農(nóng)地整理資金構(gòu)成的公平性一項(xiàng)主要通過農(nóng)民資金占資金總額比率這一數(shù)值來說明，其余3項(xiàng)需通過專家對(duì)所要評(píng)價(jià)的土地規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)了解之后而做出正確的評(píng)語選擇，新增建設(shè)用地分配的公平性主要看新增建設(shè)用地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的分配是否與實(shí)際需求相符，基礎(chǔ)設(shè)施供給公平性主要看基礎(chǔ)設(shè)施資源在空間上的配置是否合理，而城鎮(zhèn)擴(kuò)張的公平性則主要看城鎮(zhèn)是否按建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行了擴(kuò)張。在社會(huì)發(fā)展準(zhǔn)則層中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)擴(kuò)張對(duì)人們生活與福利水平的提高及土地利用活動(dòng)對(duì)社會(huì)就業(yè)水平的提高3項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)語主要通過規(guī)劃專家對(duì)規(guī)劃區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地規(guī)劃本身的深刻了解而確定，村莊整治與農(nóng)地整理對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在前者對(duì)村容與村貌水平的提高以及后者對(duì)農(nóng)地結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化，這兩項(xiàng)主要通過對(duì)典型區(qū)域做群眾調(diào)查，為專家確定指標(biāo)評(píng)語提供依據(jù)。社會(huì)文化準(zhǔn)則層中，自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)水平可用實(shí)際的自然與文化遺產(chǎn)面積與規(guī)劃的自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)面積的比值大小予以說明，而思想觀念的提升以及被安置者對(duì)新居住環(huán)境的滿意度兩項(xiàng)指標(biāo)可通過典型調(diào)查而確定其評(píng)語。

表1 土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)語表Tab.1 The questionnaire for the SIA of land use general planning

3 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)方法

在土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，首先指標(biāo)之間存在一定模糊性，即有些指標(biāo)既屬于某一準(zhǔn)則層又可能屬于其他準(zhǔn)則層，但最終只能隸屬于一個(gè)準(zhǔn)則層；其次指標(biāo)的社會(huì)影響之間存在相交部分，每一指標(biāo)的社會(huì)影響可能是多方面的，因此在某一方面，指標(biāo)之間的社會(huì)影響會(huì)形成交集；專家對(duì)于指標(biāo)的評(píng)語（較好、一般等）本身就沒有明確的界限與定義，具有一定的模糊性[7-8]。因此用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)土地用規(guī)劃進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)會(huì)取得最佳結(jié)果。

4 實(shí)證分析——以揚(yáng)州市邗江區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）為例

4.1 社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)說明

筆者通過參與邗江區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）的主要編制工作，獲取有關(guān)定量指標(biāo)的數(shù)據(jù)。在邗江區(qū)國土資源局的支持與幫助下，調(diào)查邗江區(qū)典型的農(nóng)地整理與村莊整治區(qū)的基本情況以及對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活的影響，最終根據(jù)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與調(diào)查成果形成邗江區(qū)土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)的說明（表2）。

4.2 社會(huì)影響評(píng)價(jià)具體過程

本文用文獻(xiàn)8中的改進(jìn)層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，選擇20位有社會(huì)學(xué)知識(shí)背景的專家對(duì)準(zhǔn)則層與指標(biāo)層進(jìn)行打分，權(quán)重計(jì)算結(jié)果如下：社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平、社會(huì)發(fā)展與社會(huì)文化4個(gè)準(zhǔn)則層的權(quán)重W=［0.3524，0.2357，0.2836，0.1283］；社會(huì)穩(wěn)定準(zhǔn)則層中各指標(biāo)權(quán)重是 W1=［0.3568，0.3214，0.2401，0.0817］；社會(huì)公平準(zhǔn)則層權(quán)重是W2=［0.3012，0.2310，0.2011，0.2667］；社會(huì)發(fā)展準(zhǔn)則層中各指標(biāo)的權(quán)重是 W3=［0.2186，0.2342，0.3002，0.0971，0.1499］；社會(huì)文化準(zhǔn)則層中各指標(biāo)的權(quán)重是W4=［0.3868，0.1436，0.4696］。

第一步，根據(jù)專家對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)語，計(jì)算求取各準(zhǔn)則層的評(píng)價(jià)矩陣R1、R2、R3、R4。

表2 邗江區(qū)土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)情況說明Tab.2 The illustration of index in land use general planning SIA in Hanjiang district

第二步，計(jì)算各準(zhǔn)則層的評(píng)價(jià)結(jié)果向量 S1、S2、S3、S4。

第三步，根據(jù)各準(zhǔn)則層評(píng)價(jià)結(jié)果，形成二級(jí)綜合評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)矩陣R，由向量S1、S2、S3、S4組成。

第四步，計(jì)算最終評(píng)價(jià)結(jié)果S。

第五步，評(píng)價(jià)結(jié)果分析。在評(píng)價(jià)結(jié)果向量S中由于0.2937和0.2995比較接近，且λ=0.298<0.7，表明最大隸屬度原則失效。在分析中令δ=［0.2995/（0.2937+0.2995）］=0.5859，則評(píng)價(jià)結(jié)果在第3-0.5859=2.4141級(jí)，表明邗江區(qū)土地利用總體規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果介于第二級(jí)“較好”與第三級(jí)“一般”之間，但更接近于第二級(jí)。說明邗江區(qū)本輪土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)影響總體較好，其實(shí)施有利于邗江區(qū)社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定，有利于人們生活福利水平提高，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)論與展望

本文以社會(huì)影響評(píng)價(jià)理論為基礎(chǔ)，從土地利用規(guī)劃對(duì)社會(huì)環(huán)境的作用途徑角度探討了土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)環(huán)境影響，并以揚(yáng)州市邗江區(qū)為例做了實(shí)證分析，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)邗江區(qū)本輪規(guī)劃的社會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果是介于“較好”與“一般”之間，有利于整個(gè)區(qū)域的社會(huì)穩(wěn)定及發(fā)展。

土地利用規(guī)劃從糧食安全、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施供給、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)及新增建設(shè)用地分配與擴(kuò)張等方面影響社會(huì)環(huán)境，從社會(huì)環(huán)境構(gòu)成角度看土地利用規(guī)劃的社會(huì)影響主要表現(xiàn)在社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平、社會(huì)發(fā)展與社會(huì)文化等方面。隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入人心，政府與學(xué)者日益認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要性，于是對(duì)土地利用總體規(guī)劃開展社會(huì)影響評(píng)價(jià)，從戰(zhàn)略源頭預(yù)防、解決社會(huì)問題會(huì)成為必然選擇，這不僅可以促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)創(chuàng)造一個(gè)公平、穩(wěn)定與可持續(xù)的社會(huì)環(huán)境。目前關(guān)于土地利用規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)的研究較少，許多領(lǐng)域（如規(guī)劃對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響內(nèi)容，評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，社會(huì)影響評(píng)價(jià)與公眾參與的關(guān)系等）都需要進(jìn)一步研究，本文意在拋磚引玉，提醒大家不僅要關(guān)注土地利用規(guī)劃的生態(tài)影響，同時(shí)要關(guān)注土地利用規(guī)劃的社會(huì)影響。

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Assessing the Social Effects of the County-level Land Use General Planning

LIXin,OU Ming-hao,XIAO Chang-jiang
（College of Land Management,Nanjing Agriculture University,Nanjing 210095,China）

The purpose of this paper is to study the social effects of the land use general planning at county-level,focusing on establishing the indexes system and method.Methods of questionnaire survey and Fuzzy Comprehensive Evaluation were employed.The social effects of the county-level land use general planning include five aspects,such as food security,land consolidation,infrastructure provision,natural and cultural heritage protection and the distribution and expansion of construction land.The indicators system for the assessmentmainly consists of social stability,social justice,social development and social cultural.Fuzzy Comprehensive Evaluation is themost appropriatemethod.It is concluded that the assessment on the effects of the land use general planning has important theoreticalmeaningfulness and practical guidance value.

land planning;SIA;index system;contentof social impact

F301.23

A

1001-8158（2012）11-0003-06

2011-02-24

2012-10-27

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國建設(shè)用地總量控制與差別化管理政策研究”（11JZD031）。

李鑫（1986-），男，山東沂水人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與土地經(jīng)濟(jì)。E-mail:topzcg@126.com

歐名豪（1964-），男，安徽霍邱人，教授、博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與管理。E-mail:mhou@njau.edu.cn