文/程 博

根據(jù)我國(guó)新聞出版體制改革的總體方向，出版單位確定為公益性出版和經(jīng)營(yíng)性兩類(lèi)，并實(shí)行分類(lèi)管理。公益性出版單位是新聞出版業(yè)一種制度創(chuàng)新的結(jié)果，對(duì)于這種創(chuàng)新的制度安排形式，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)其的關(guān)注主要集中在從宏觀層面探討公益性出版單位體制改革與發(fā)展思路方面，而微觀層面研究公益性出版單位文獻(xiàn)甚少，基于此動(dòng)因，本文從財(cái)務(wù)治理這一微觀視角展開(kāi)研究。

一、治理焦點(diǎn)：控制權(quán)分配與制衡

公益性出版單位是不以營(yíng)利為目的，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的新聞出版服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)“政治性、公益性出版任務(wù)”，旨在提高公共文化服務(wù)的能力，滿足人民群眾基本的物質(zhì)文化和精神文化的需求，影響人們的思想、道德和情操，對(duì)人們的意識(shí)形態(tài)有著潛移默化的引導(dǎo)作用，為我國(guó)公共文化事業(yè)的發(fā)展起到推波助瀾的作用[1]。根據(jù)新聞出版總署《關(guān)于深化出版發(fā)行體制改革工作實(shí)施方案》、中宣部、新聞出版總署等多個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)少數(shù)民族文字出版事業(yè)扶持力度的通知》相關(guān)文件規(guī)定，人民出版社、民族出版社、中國(guó)盲文出版社、中國(guó)藏學(xué)出版社、新疆大學(xué)出版社、少數(shù)民族文字出版和軍隊(duì)等部分出版社被定性為公益性出版單位[2]。公益性出版單位是不同于政府組織和企業(yè)的非營(yíng)利組織，旨在解決政府做不了或做不好、市場(chǎng)不好做或者交易成本太高的工作，它為社會(huì)提供部分公共物品與服務(wù)，強(qiáng)調(diào)奉獻(xiàn)、互益等價(jià)值觀念，具有非營(yíng)利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性、非分配約束性等重要特征。

根據(jù)Coase(1960)、Demsetz(1988)、Alchain(1994)等學(xué)者的觀點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，是指各行為主體在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中圍繞財(cái)產(chǎn)而建立的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，它表明一個(gè)組織可以做什么、不可以做什么以及應(yīng)該如何對(duì)其行為負(fù)責(zé)。[3]公益性出版單位的出資者是政府，管理者是出版社，受益者是廣大社會(huì)公眾。出版單位對(duì)資產(chǎn)享有、使用、收益和處分的控制權(quán)，但由于公益性出版單位具有非分配約束的特性，即不能把獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人，只能作為組織進(jìn)一步發(fā)展的基金。實(shí)際上是對(duì)公共權(quán)利和收益內(nèi)部化的一種有力制度約束，從而使得公益性出版單位的管理者只享有控制權(quán)，不享有剩余收益分配權(quán)。公益性出版單位資產(chǎn)具有公益屬性，其資產(chǎn)的所有權(quán)理應(yīng)屬于社會(huì)公眾，同時(shí)社會(huì)公眾又是公益性出版單位的受益者，享有受益權(quán)。

公益出版社的這種制度的安排形式使得公益性出版單位管理者缺乏一種來(lái)自所有者的強(qiáng)有力的監(jiān)督，如果不對(duì)公益性出版單位財(cái)務(wù)加以監(jiān)督，出現(xiàn)管理者違紀(jì)違規(guī)、責(zé)任缺失和敗德行為等現(xiàn)象得不到監(jiān)控，勢(shì)必導(dǎo)致公益性出版單位效率降低甚至無(wú)效率。財(cái)權(quán)是產(chǎn)權(quán)的派生物，通常包括財(cái)務(wù)決策、收益分配、監(jiān)督、激勵(lì)與約束等一組權(quán)力集，[4]公益性出版單位特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定著其財(cái)權(quán)也有其特殊性，公益性出版單位擁有和支配這些財(cái)產(chǎn)，雖然不享有所有權(quán)和受益權(quán)，但控制權(quán)可能為管理者帶來(lái)諸多好處，如增加報(bào)酬、休閑時(shí)間和在職消費(fèi)等。

目前，大多數(shù)公益性出版單位沿襲事業(yè)單位的管理體制，實(shí)行社長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、總編負(fù)責(zé)制、社委會(huì)負(fù)責(zé)制等體制模式，很難依據(jù)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)和人員的性質(zhì)，實(shí)行事企分開(kāi)。只有少數(shù)的公益性出版單位，按照事企分開(kāi)的原則，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，探索政管事、事辦(控)企的體制模式。如人民出版社，在2010 年1 月經(jīng)新聞出版總署批準(zhǔn)設(shè)立人民東方出版?zhèn)髅接邢薰?，邁出了公益性出版事業(yè)單位改革的第一步，完全實(shí)行事企分開(kāi)、市場(chǎng)化管理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)控制權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行配置，以服務(wù)黨和國(guó)家大局、服務(wù)人民為目的，整合現(xiàn)有資源，管好錢(qián)，用好錢(qián)，講服務(wù)，講社會(huì)效益。無(wú)論是事業(yè)單位性質(zhì)的公益性出版單位，還是轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的公益性出版單位，如何進(jìn)行控制權(quán)配置、建立何種治理機(jī)制對(duì)其權(quán)利進(jìn)行制衡，成為公益性出版單位財(cái)務(wù)治理的焦點(diǎn)。

二、治理關(guān)鍵：信息不對(duì)稱

自詹森和麥克林(Jensen & Meckling)1976 年開(kāi)拓性地提出“代理成本理論”以來(lái)，代理問(wèn)題一直是營(yíng)利和非營(yíng)利組織治理研究的重點(diǎn)。[5]委托代理關(guān)系的存在，委托人和代理人在信息獲取和傳遞中可能存在不一致或不完全，這就出現(xiàn)了信息不對(duì)稱，代理人在利益的驅(qū)動(dòng)下，可能會(huì)進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，必然產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。在公益性出版單位的委托代理關(guān)系中，政府是出資者，也是重要的委托人，出版單位的編委會(huì)、社委會(huì)、總編室和管理者等則扮演著代理人的角色。同時(shí)，出版單位的編委會(huì)(社委會(huì)、總編室)等又作為委托人，將一部分獲取、控制和使用經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力轉(zhuǎn)授給管理者。公益性出版單位提供的公共文化產(chǎn)品或服務(wù)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、品質(zhì)與數(shù)量難以度量，加之其特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系導(dǎo)致所有者的虛擬性或監(jiān)督主體缺位等，使得公益性出版單位的委托代理關(guān)系比企業(yè)更為復(fù)雜。以人民出版社為例，總編室是管理部門(mén)，既是社領(lǐng)導(dǎo)處理有關(guān)出版業(yè)務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又是其他各生產(chǎn)部門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu)?？偩幨蚁略O(shè)了馬列·國(guó)際編輯室、政治編輯室、經(jīng)濟(jì)綜合編輯室、哲學(xué)編輯室等八個(gè)專(zhuān)業(yè)性編輯室。總編室管理職能主要包括：選題管理、發(fā)稿管理、書(shū)號(hào)管理、稿酬管理、書(shū)稿終審管理、CIP 數(shù)據(jù)管理、圖書(shū)版權(quán)管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)管理、圖書(shū)質(zhì)量管理等。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，使得公益性出版單位的資產(chǎn)管理、運(yùn)營(yíng)管理以及出版權(quán)管理高度集中，不僅容易出現(xiàn)決策判斷失誤，而且可能使得管理者(代理人)會(huì)進(jìn)行投機(jī)活動(dòng),產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

政府與公益性出版單位委托和受托關(guān)系的存在，由于雙方在信息獲取和傳遞中不一致，就可能會(huì)產(chǎn)生代理人的機(jī)會(huì)主義行為。如何解決控制權(quán)的分配與制衡問(wèn)題，消除委托人和受托人之間的信息不對(duì)稱是公益性出版單位財(cái)務(wù)治理的關(guān)鍵。為了有效解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，消除代理人的機(jī)會(huì)主義行為，可以借助信息生態(tài)鏈理論剖析信息生產(chǎn)者、信息傳遞者、信息消費(fèi)者之間的依存關(guān)系，[6]在信息服務(wù)生態(tài)鏈中，以信息傳遞者為紐帶，連接信息生產(chǎn)者和信息消費(fèi)者，如圖1 所示。

圖1 信息服務(wù)生態(tài)鏈依存關(guān)系圖

圖1 中自左至右的實(shí)線箭頭表示正向信息流，自右至左的實(shí)線箭頭表示反饋信息流，虛線部分是指保證信息生產(chǎn)者和信息傳遞者所生產(chǎn)和傳遞信息質(zhì)量的治理措施。仍以人民出版社為例，信息生產(chǎn)者是人民出版社管理層，信息傳遞者是出版社指定的信息發(fā)布媒體、咨詢機(jī)構(gòu)等，信息消費(fèi)者是出版社的管理機(jī)構(gòu)(如新聞出版總署)、社會(huì)公眾等。要解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，首先，要從源頭上控制信息的質(zhì)量，保證人民出版社管理層“生產(chǎn)”的信息真實(shí)、可靠、公允、客觀。其次，要控制好信息處理過(guò)程，保證信息公開(kāi)、及時(shí)披露，防止信息傳遞者造假或炮制信息，誤導(dǎo)信息消費(fèi)者的現(xiàn)象發(fā)生。最后，信息消費(fèi)者和信息傳遞者在使用和傳遞信息過(guò)程遇到的問(wèn)題及時(shí)反饋給信息生產(chǎn)者，以便提高信息的質(zhì)量和含量。

“垃圾輸入——垃圾輸出”(Garbage in-Garbage out)是計(jì)算機(jī)模擬研究中一條著名的原理，如果輸入的信息是垃圾，則輸出的信息也必然是垃圾。[7]在信息服務(wù)生態(tài)鏈中，滿足信息消費(fèi)者信息需求期望的關(guān)鍵是信息質(zhì)量本身的高低，因此，信息生產(chǎn)者在信息生態(tài)鏈中起決定性作用。通?？刂迫丝刂浦嫘猿霭鎲挝坏倪\(yùn)營(yíng)活動(dòng)全過(guò)程，擁有內(nèi)部的各種信息，利益驅(qū)動(dòng)的誘因?qū)е聝?nèi)部控制人對(duì)外發(fā)布信息傾向于有利于自己的方向，不發(fā)布或少發(fā)布不利信息。為保證信息的質(zhì)量和含量，可以制定一套行之有效的制度體系，從制度上保障信息生產(chǎn)的客觀、完整，加強(qiáng)公益性出版單位內(nèi)部控制，避免“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。為了進(jìn)一步提高生產(chǎn)信息的質(zhì)量，建立財(cái)務(wù)報(bào)告三審制度，即內(nèi)部審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)、政府審計(jì)，鑒證產(chǎn)出的信息質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)報(bào)和舞弊應(yīng)提請(qǐng)公益性出版單位調(diào)整，情節(jié)嚴(yán)重者可以上報(bào)政府主管部門(mén)，加大舞弊處罰力度。信息傳遞者通常包括公益性出版單位發(fā)布信息的指定媒體、信息咨詢機(jī)構(gòu)、高等院校的科研機(jī)構(gòu)等。在信息傳遞過(guò)程中，應(yīng)無(wú)偏無(wú)倚，不加修飾和炮制的信息對(duì)外傳遞，并受社會(huì)輿論、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府有關(guān)部門(mén)以及信息服務(wù)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督。

政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督是指政府通過(guò)制定法律法規(guī)，對(duì)公益性出版單位信息披露的方式、時(shí)間、內(nèi)容等進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，如要求公益性出版單位信息披露不僅包括系統(tǒng)全面反映財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)成果、現(xiàn)金流量的信息，而且應(yīng)包括成本耗費(fèi)、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)資源的限定、受托責(zé)任履行等方面的信息。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督是指政府賦予權(quán)力的新聞出版總署或期刊行業(yè)協(xié)會(huì)等參照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、借鑒《上市公司信息披露管理辦法》（中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)[第40 號(hào)令]）來(lái)加大監(jiān)管力度。

中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督的地位和作用也是毋庸置疑的，如可以建立資信評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)公益性出版單位的信息披露情況，收集相關(guān)運(yùn)作及財(cái)務(wù)信息并進(jìn)行評(píng)級(jí)，向信息使用者提供評(píng)估結(jié)果，從而提高公益性出版單位信息透明度或證實(shí)組織的公信力。社會(huì)輿論監(jiān)督是指社會(huì)公眾通過(guò)閱讀公開(kāi)的文件和資料，利用新聞媒體公開(kāi)發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。[8]

三、治理路徑：共同治理與相機(jī)治理耦合

公益性出版單位雖然享有控制權(quán)，但由于出資人是政府，受政府職能部門(mén)左右，公益性出版單位的日常運(yùn)營(yíng)難以真正獨(dú)立，缺少自主運(yùn)營(yíng)權(quán)，束縛了公益性出版單位的發(fā)展。公益性出版單位由政府出資，編委會(huì)、社委會(huì)或類(lèi)似決策機(jī)構(gòu)行使最高決策權(quán)。雖然有部分公益性出版社管理體制進(jìn)行了改制，但是不少公益性出版單位的管理層和治理層采取的“兩套班子、一套人馬”，治理層難以起到有效的監(jiān)督作用。此外，公益性出版單位是適合我國(guó)國(guó)情的一種創(chuàng)新的制度安排形式，是不以營(yíng)利為目的公共產(chǎn)品或服務(wù)的新聞出版服務(wù)機(jī)構(gòu)。正因?yàn)槭遣灰誀I(yíng)利為目的機(jī)構(gòu)，缺乏組織績(jī)效評(píng)價(jià)和激勵(lì)與約束機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)管理者的積極性。如何真正分配與制衡控制權(quán)和解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，是公益性出版單位財(cái)務(wù)治理有待解決的一個(gè)重要課題。如人民出版社進(jìn)行轉(zhuǎn)制后，其愿景是希望轉(zhuǎn)制后能夠從服務(wù)能力和資金收益等方面補(bǔ)充、回饋事業(yè)主體，緊緊圍繞政治性、理論性、指令性出版任務(wù)，著重做好出版馬列主義經(jīng)典著作、黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人著作、宣傳黨和國(guó)家路線方針政策的著作，出版黨和國(guó)家文件、文獻(xiàn)以及政府部門(mén)以官方名義發(fā)布、體現(xiàn)政府立場(chǎng)的出版物，出版代表國(guó)家水平、體現(xiàn)時(shí)代特色的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)著作，滿足政府、社會(huì)公眾的需要，最終以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益最大化為目標(biāo)，以滿足社會(huì)公眾利益為使命。其財(cái)務(wù)治理目標(biāo)是協(xié)調(diào)組織各利益相關(guān)者的利益沖突，解決信息不對(duì)稱和利益制衡問(wèn)題，是利益相關(guān)者對(duì)組織在財(cái)權(quán)方面的一種監(jiān)督和制衡機(jī)制。由于利益相關(guān)者廣泛，各利益相關(guān)者訴求也不盡相同，如何提高公益出版單位社會(huì)效益和工作績(jī)效，滿足并超越利益相關(guān)者的訴求，治理社會(huì)化是財(cái)務(wù)治理的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者共同治理和相機(jī)治理耦合的治理機(jī)制是公益性出版單位必然選擇。

利益相關(guān)者共同治理，本質(zhì)上就是一種獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的方式，一方面理解利益相關(guān)者的需求并通過(guò)一定的努力滿足這些需求，充分調(diào)動(dòng)他們參與運(yùn)營(yíng)管理的積極性；另一方面還可以利用利益相關(guān)者的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所蘊(yùn)藏的潛在資源和能力。樹(shù)立利益相關(guān)者共同治理思路，與利益相關(guān)者相互了解、達(dá)成共識(shí)、贏得信任、采納建議等措施，規(guī)范公益性出版單位的行為，提高治理水平。

財(cái)務(wù)相機(jī)治理是一種財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)治理，是指控制權(quán)隨單位績(jī)效或運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的變化而變動(dòng)的一種治理機(jī)制，通過(guò)恰當(dāng)?shù)亟缍ò才咆?cái)權(quán)契約當(dāng)事人在不同狀態(tài)下的責(zé)、權(quán)、利在動(dòng)態(tài)中尋求平衡和穩(wěn)定，根據(jù)單位動(dòng)態(tài)發(fā)展的可能性而調(diào)整財(cái)權(quán)契約，化解沖突和矛盾協(xié)調(diào)達(dá)成一致，力求決策效用最大化，實(shí)現(xiàn)單位的價(jià)值創(chuàng)造和社會(huì)效益[9]。

特殊的產(chǎn)權(quán)屬性，決定了監(jiān)督主體的多元性。特殊的委托代理關(guān)系，決定了信息需求內(nèi)容多樣化。利益相關(guān)者雖然具有創(chuàng)租優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在效率困境問(wèn)題。財(cái)務(wù)相機(jī)治理會(huì)影響利益相關(guān)者控制權(quán)行使效率，導(dǎo)致利益相關(guān)者不能有效相機(jī)。只有將利益相關(guān)者共同治理與相機(jī)治理耦合、互補(bǔ)，以共同治理實(shí)現(xiàn)公益性出版單位社會(huì)價(jià)值最大化而進(jìn)行的合作，以相機(jī)治理解決利益相關(guān)者財(cái)務(wù)沖突問(wèn)題并保證合作狀態(tài)持續(xù)穩(wěn)定，才能完成公益性出版單位提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的使命，提高出版軟實(shí)力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值最大化。

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