王 穎 劉學(xué)良

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)大城市尤其是北京、上海、深圳等特大城市，住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快現(xiàn)象明顯。以上海為例，從1995年到2010年商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格增長(zhǎng)了4倍多（圖1）。特大城市意味非常龐大的城市人口群體，與此相應(yīng)，也意味著其中必然會(huì)存在一個(gè)非常龐大的低收入階層。這些生活在特大城市中的低收入階層，面對(duì)節(jié)節(jié)上升的高房?jī)r(jià)，面臨越來(lái)越大的住房壓力。因此一直以來(lái)，城市面向低收入階層的住房問(wèn)題已經(jīng)受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，由此保障性住房作為低收入階層住房解決的直接途徑而被提出。保障性住房經(jīng)過(guò)近10年的建設(shè)發(fā)展，雖然在為部分低收入家庭提供了住房保障等方面發(fā)揮了積極作用，但仍有大量低收入、中低收入的階層，無(wú)法納入保障性住房覆蓋的范圍。政府如何針對(duì)低收入階層的住房需求，促進(jìn)市場(chǎng)的有效供給，特別是中低端住房租售市場(chǎng)的供給，主要面向城市中的低收入階層，就成為了非?，F(xiàn)實(shí)的選擇。

1 現(xiàn)有保障性住房建設(shè)存在的若干局限性

1.1 保障性住房供給與低收入家庭的實(shí)際需求之間存在較大缺口

保障性住房是伴隨住房市場(chǎng)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)而出現(xiàn)的。就上海來(lái)看，上海的住房保障對(duì)象，是指本市常住戶口，家庭人均收入低于低收入線，且人均居住面積低于本市人均住房保障居住面積標(biāo)準(zhǔn)的家庭。同時(shí)將以有杰出貢獻(xiàn)的工作者，以老、弱、病、殘成員為主的家庭和年老體弱、大病重病單身戶的特殊群體，幾代同堂的住戶作為重點(diǎn)。

1 上海市1995-2010年商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格及增長(zhǎng)率演化資料來(lái)源：根據(jù)2000-2011年上海統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)整理

表1 2010年城鎮(zhèn)居民家庭收入分級(jí)及其所占比重（全國(guó)）

表2 上海各收入層次的人口數(shù)量

2 上海里弄房屋的主要分布范圍

3 長(zhǎng)樂(lè)村

4 上海1990年代前原單位公房的主要分布范圍

5 永和二村

可以看出，占城市人口總量相當(dāng)大的一部分低收入家庭，尤其是非戶籍的低收入家庭住房需求沒(méi)有涵蓋在國(guó)家保障性住房范圍內(nèi)（表1）。因此，城市中還有存在大量不能滿足上述條件的低收入階層，其住房仍需在住房市場(chǎng)中以商品住房租住或購(gòu)買(mǎi)的方式獲得。

據(jù)介紹，“十二五”期間，上海預(yù)計(jì)將供應(yīng)各類(lèi)保障性住房100萬(wàn)套，其中新增廉租住房受益家庭7.5萬(wàn)（套）戶，累計(jì)廉租受益家庭約15萬(wàn)（套）戶。“十二五”期間，新開(kāi)工建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房2000萬(wàn)平方米，結(jié)合“十一五”期間已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)的房源，可新增經(jīng)濟(jì)適用住房2500萬(wàn)平方米，約40萬(wàn)套。開(kāi)工建設(shè)動(dòng)拆遷安置住房3200萬(wàn)平方米，約40萬(wàn)套①。

參照國(guó)家對(duì)收入層次的總體估計(jì)（表2），2010年上海市常住人口2301.9萬(wàn)人（六普數(shù)據(jù)），上海低收入階層（包括最低收入戶和低收入戶）的總量約為2301.9·20%=460.4萬(wàn)人，大約為185萬(wàn)戶，其中最低收入戶約93萬(wàn)戶。其中戶籍低收入階層280.9萬(wàn)人，大約為112.4萬(wàn)戶，非戶籍低收入階層179.6萬(wàn)人，大約為71.8萬(wàn)戶。因此，一方面即使上海市“十二五”保障性住房的目標(biāo)能夠完全實(shí)現(xiàn)，也僅能覆蓋低收入階層家庭的50%左右，僅能滿足最低收入戶（大約90萬(wàn)戶）的住房要求，仍有將近100萬(wàn)戶低收入家庭若要解決住房需求，需要依賴(lài)自身的經(jīng)濟(jì)條件，通過(guò)現(xiàn)有的住房市場(chǎng)解決。另一方面在目前戶籍和收入雙重標(biāo)準(zhǔn)下，保障性住房對(duì)戶籍低收入階層的覆蓋率明顯較高，非戶籍低收入階層的住房仍未納入到住房保障體系中來(lái)。就理想的“高端有市場(chǎng)，低端有保障”的住房供應(yīng)體系目標(biāo)來(lái)看，還是有相當(dāng)多的低收入家庭還是需要依賴(lài)現(xiàn)有的住房市場(chǎng)解決居住問(wèn)題。

1.2 保障性住房制度建設(shè)尚不完善， 大規(guī)模建設(shè)存較大社會(huì)隱憂

為了緩解特大城市住房的社會(huì)壓力，目前各地政府都積極推進(jìn)大規(guī)模保障性住房的建設(shè)，但保障性住房制度設(shè)計(jì)上存在諸多不足，“權(quán)利尋租”現(xiàn)象層出不窮，實(shí)際“適用性”尚存疑問(wèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京、西安、太原3個(gè)城市至少有將近3成的經(jīng)濟(jì)適用住房不是落在低收入者手里用于居住，而是被非低收入者用于投資。濟(jì)南、杭州、廣州、深圳、昆明等城市先后出現(xiàn)經(jīng)適房遭棄購(gòu)現(xiàn)象。究其原因，多數(shù)被棄購(gòu)的經(jīng)適房遠(yuǎn)離城區(qū)，交通極不便利，配套設(shè)施也存在較大問(wèn)題。

另一方面，從國(guó)外保障性住房的發(fā)展來(lái)看，大規(guī)模建設(shè)帶來(lái)貧困集中等諸多不良影響，存在較大的潛在社會(huì)隱憂。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在二戰(zhàn)后大多經(jīng)歷了大規(guī)模公共住房建設(shè)，實(shí)踐證明大規(guī)模公共住房建設(shè)會(huì)帶來(lái)弱勢(shì)群體的地理集中。貧困集中地區(qū)由于高比例社會(huì)底層人口的集聚，創(chuàng)造了明顯不同的社會(huì)背景，居民的行為模式逐漸遠(yuǎn)離傳統(tǒng)角色。這些社會(huì)環(huán)境特性使得高度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入和就業(yè)機(jī)會(huì)下降，社會(huì)隔離和社會(huì)歧視加劇，并對(duì)孩子造成諸多不良影響，引起這些地區(qū)商業(yè)服務(wù)等配套設(shè)施短缺，犯罪率居高不下，甚至引發(fā)社會(huì)騷亂。

隨著我國(guó)保障性住房的大規(guī)模建設(shè)，集中大規(guī)模建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，會(huì)人為地引導(dǎo)低收入群體在特定區(qū)域集聚。這些地區(qū)的發(fā)展還會(huì)對(duì)其周邊地區(qū)產(chǎn)生影響，使貧困傳播和擴(kuò)散，并可能對(duì)城市整體產(chǎn)生難以估量的負(fù)面影響。未來(lái)這類(lèi)社區(qū)中大規(guī)模弱勢(shì)群體的地理集中問(wèn)題也將逐步顯現(xiàn)。

2 對(duì)上海城市低收入階層構(gòu)成和空間分布的分析

2.1 上海低收入階層的規(guī)模估算

通常，保障性住房對(duì)于城市低收入階層認(rèn)定采用戶籍、收入等標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文對(duì)于上?！暗褪杖腚A層”的認(rèn)定也采用這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)六普統(tǒng)計(jì)，2010年，上海市常住人口2301.9萬(wàn)，其中，戶籍常住人口1404.7萬(wàn)，非戶籍常住人口898萬(wàn)。參照國(guó)家對(duì)低收入階層的估計(jì)，上海市低收入階層大致為2301.9*20%=460.4萬(wàn)人?？紤]到上海還有龐大的流s動(dòng)人口群體，上海市低收入階層應(yīng)在600萬(wàn)人以上，甚至在七八百萬(wàn)人左右。從戶籍上來(lái)說(shuō)，城市低收入階層包括城市內(nèi)以下崗失業(yè)人員等為主體的戶籍低收入階層和以農(nóng)民工等外來(lái)人口為主體的非戶籍低收入階層，二者在住房狀況、空間分布上有明顯不同。

表3 2005年上海各區(qū)縣外來(lái)常住人口分布

2.2 上海戶籍低收入階層的居住空間分布

以上海為例，戶籍低收入階層的住房分布主要有三種類(lèi)型，分別是舊城延續(xù)型、內(nèi)環(huán)附近單位分配型、城區(qū)邊緣動(dòng)遷安置型。

（1）舊城延續(xù)型，主要指上海內(nèi)環(huán)以內(nèi)的各類(lèi)舊里弄房屋（圖2），上海舊城的“危改項(xiàng)目”基本屬于這一類(lèi)型。里面的居民多為居住多年的老住戶，隨著房屋年限的延長(zhǎng)，居住質(zhì)量不斷下降，有一定經(jīng)濟(jì)能力的住戶多遷走了，空出來(lái)的房屋出租對(duì)象，也多是收入不高的階層。如建于1936年的長(zhǎng)樂(lè)村（圖3）就屬于該種類(lèi)型，位于上海原盧灣區(qū)陜西南路39弄（原屬法租界，多為二層聯(lián)排式別墅，長(zhǎng)樂(lè)村整個(gè)小區(qū)內(nèi)共有140幢式樣不一的西班牙式花園住宅，建國(guó)前曾是法租界中的高級(jí)住宅區(qū)之一，現(xiàn)被列為保護(hù)建筑），小區(qū)總建筑面積為19781平方米。由于歷史原因，原完整的別墅單元均被割成多戶居??；居民中除有不少離退休人員外，由于歷史原因，居民成分較為混雜。由于建成年代較久，居民的住房條件不佳，甚為擁擠。長(zhǎng)樂(lè)村居民月總收入800元至2000元的占到56.4%，2100元至5000元的占35.9%。

（2）內(nèi)環(huán)附近單位分配型，主要是分布在上海市中心城區(qū)內(nèi)環(huán)線附近，多是1990年代以前各個(gè)企事業(yè)單位的居民新村和職工宿舍等。在1990年代實(shí)行補(bǔ)交部分房款后，單位住房屬性轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人住房的政策，即通過(guò)住房制度改革，個(gè)人補(bǔ)差價(jià)，單位公房轉(zhuǎn)為私有住房（圖4）。浦東新區(qū)張楊路北小區(qū)就屬于該類(lèi)型，其中的住房多是單位分配住房。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，該小區(qū)居民月收入在2500元以下的住戶占50%以上。居民收入以低收入居多，中等收入也占一部分。目前的房型90%是一室一廳或兩室戶，住房建筑面積較小。

（3）中心城區(qū)邊緣動(dòng)遷安置型，這類(lèi)主要分布在上海中環(huán)、外環(huán)附近。永和二村（圖5）即屬于這類(lèi)社區(qū)，小區(qū)位于上海市閘北區(qū)彭浦鎮(zhèn)，東鄰原平路，南接永和農(nóng)民新村，西至高平路，北靠交城路，占地約17公頃。小區(qū)以5-6層行列式住宅為主，共計(jì)134幢3250戶，目前實(shí)住2800余戶，9000人左右。該區(qū)居民主要是從黃浦、靜安兩區(qū)搬遷至此?？梢哉f(shuō)，永和二村是上海近年來(lái)舊城區(qū)改造建設(shè)、市中心人口大量往郊區(qū)及近郊區(qū)遷移形成的社區(qū)。

6 上海市外來(lái)人口空間分布

7 2005年和2010年上海市每百戶居民家庭房屋產(chǎn)權(quán)構(gòu)成（%）

表4 2005年美國(guó)典型城市的住房自有率

表5 上海2000-2003年上海市流動(dòng)人口居住類(lèi)型（單位：%）

2.3 上海非戶籍低收入階層的空間分布

非戶籍的流動(dòng)人口在特大城市中均已達(dá)到較高的比重，以上海為例，2010年外省市來(lái)滬常住人口898萬(wàn)，與上海戶籍人口比從“五普”的1/3上升到“六普”的2/3（圖6）。根據(jù)2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查，近郊的寶山、閔行、浦東、嘉定4區(qū)是外來(lái)人口分布最為集中的地區(qū)，占到整個(gè)外來(lái)人口的51.2%，其次為遠(yuǎn)郊6區(qū)，共占外來(lái)人口的26.7%（表3）。中心城區(qū)9個(gè)區(qū)有97萬(wàn)外來(lái)常住人口，占全市外來(lái)常住人口的22.2%。

由于戶籍低收入階層聚居社區(qū)中供出租的房屋一般租金價(jià)格較低，因此也吸引了相當(dāng)多的非戶籍居民居住在這類(lèi)不同的小區(qū)。因此在空間分布上，戶籍低收入階層與非戶籍低收入階層較為接近。此外有部分納入城市轄域的“城中村”也多是非戶籍的低收入階層的居住地。

隨著上海城市人口的嚴(yán)重飽和，政府近兩年加大危舊住房的改造，在逐步改進(jìn)拆遷和安置政策的背景下，低收入階層分布的空間重心逐漸向外圍擴(kuò)散，戶籍以及非戶籍的低收入階層在城鄉(xiāng)交接的結(jié)合地區(qū)，居住比例存在不斷升高的趨勢(shì)。受到房?jī)r(jià)門(mén)檻的調(diào)節(jié)和限制，低收入階層的居住空間分布存在越來(lái)越遠(yuǎn)離中心城區(qū)（經(jīng)濟(jì)繁華及有影響區(qū)域）的趨勢(shì)。

3 上海低收入階層解決住房需求的典型方式分析

3.1 “保障性住房”涵蓋之外的上海多數(shù)低收入階層解決住房需求的典型方式

（1）戶籍低收入階層大多通過(guò)商品房和動(dòng)遷房解決住房需求

根據(jù)2011年上海統(tǒng)計(jì)年鑒，上海市戶籍居民解決住房大多是通過(guò)商品房和房改房獲得住房。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海市2成家庭租房，4成家庭購(gòu)房、接近4成家庭房改房，而低收入家庭主要是通過(guò)獲得房改房和租賃住房這兩種方式解決住房需求。

根據(jù)上海“十二五”規(guī)劃所確定的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，保障性住房對(duì)戶籍低低收入階層的覆蓋面明顯較大。

2010年上海戶籍居民家庭的住房自有率接近80%（79.2%），比2005年（73.3%）上升了將近6個(gè)百分點(diǎn)（圖7）。且居民住房解決方式上有較大變化，購(gòu)買(mǎi)商品房解決住房需求的比重上升了超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)，租賃住房的比重下降了6.7個(gè)百分點(diǎn)。相比較而言，上海戶籍居民家庭住房自有率大大高于紐約、費(fèi)城、波士頓等美國(guó)城市（表4）。

我國(guó)大城市中住房自有率相對(duì)其他國(guó)家的城市，明顯偏高且仍有不斷上升的趨勢(shì)。一個(gè)普通的上海家庭，生活消費(fèi)中最大的比例基本都用于住房的開(kāi)銷(xiāo)。盡管住房自有率過(guò)高可能存在一定統(tǒng)計(jì)上的原因（調(diào)查取樣只針對(duì)有戶籍的上海家庭，而以租房為主的外來(lái)人口并沒(méi)有納入到統(tǒng)計(jì)范圍。同時(shí)部分租房交易是以個(gè)人的方式完成，未納入正式的租房管理范圍）。但是總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)城市的住房自有率還是明顯高于國(guó)際特大城市的平均水平。

（2）非戶籍低收入階層大多通過(guò)租賃來(lái)解決住房，住房自有率非常低，住房條件總體較差

根據(jù)2005年人口抽樣調(diào)查，近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的流動(dòng)人口分布與制造業(yè)的空間分布密切相關(guān)，閔行、嘉定、松江等制造業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)流動(dòng)人口分布比較密集，企業(yè)員工宿舍、工棚等集體居住方式的比例比較高②。居住在中心城區(qū)的非戶籍人口高學(xué)歷、高收入的居多。非戶籍居民中，流動(dòng)人口的居住方式更為突出，超過(guò)7成依靠租賃解決住房需求，另有2成左右的人居住于宿舍工棚等簡(jiǎn)易住宅中（表5）。

3.2 自有住房仍然是大多數(shù)人的現(xiàn)實(shí)需求和理性選擇

住房自有率高是我國(guó)特殊國(guó)情的集中體現(xiàn)，“居者有其屋”、“有恒產(chǎn)者有恒心”的社會(huì)文化心理，使得一般家庭多數(shù)只要稍有條件還是傾向選擇購(gòu)房，而把租房只作為一個(gè)短期的解決方案，即使低收入家庭，也常常會(huì)盡其所能購(gòu)置住房。擁有自己的住房仍是大多數(shù)低收入群體的生活目標(biāo)。

就目前來(lái)說(shuō)，擁有住房也是低收入階層應(yīng)對(duì)物價(jià)上漲通貨膨脹的理性選擇。以上海為例，一套100平方米的住房，只考慮平均價(jià)格的情況下，1995年大約為26萬(wàn)，2000年變成了36萬(wàn)，2005年則達(dá)到了68萬(wàn)，2009年則更是達(dá)到128萬(wàn)，對(duì)于區(qū)位好一點(diǎn)的住房，漲幅則更高。因此，擁有住房也是低收入階層應(yīng)對(duì)物價(jià)上漲，尤其是房?jī)r(jià)上漲的理性選擇。

總體而言，目前特大城市戶籍中低收入階層受制于有限的購(gòu)買(mǎi)力，其解決住房需求的典型方式就是能買(mǎi)則買(mǎi)，不能買(mǎi)則租。而租房多數(shù)只是家庭短期內(nèi)的權(quán)宜之計(jì)，有了一定積蓄與經(jīng)濟(jì)能力后，仍會(huì)致力于購(gòu)置自己的住房。其中低收入階層購(gòu)買(mǎi)的自有住房主要有兩種情況，一種是城區(qū)內(nèi)小戶型的二手住房，貼近就業(yè)，通勤成本也較低。另一種是通過(guò)動(dòng)遷等獲得離城市中心較遠(yuǎn)的郊區(qū)商品房，單價(jià)較低，通勤成本相對(duì)較高。這類(lèi)住房產(chǎn)品的一個(gè)突出共性就是低總價(jià)，也就是說(shuō)低收入階層關(guān)注的住房主要是住房市場(chǎng)中的低總價(jià)住房產(chǎn)品部分（低總價(jià)住房一般也是租金較低的住房）。

3.3 住房市場(chǎng)能更好地滿足低收入階層的不同住房偏好

由于居民所處人生發(fā)展階段的不同，對(duì)于住房的面積有不同的要求，單身階段、新婚階段、撫育子女階段、退休階段，財(cái)力有所差別，對(duì)住房的要求也有較大的不同。單身階段大多是租房居住，并為購(gòu)買(mǎi)商品住房積攢資金。在戀愛(ài)新婚階段開(kāi)始第一次購(gòu)買(mǎi)住房，由于收入有限，大多選擇靠近工作場(chǎng)所、交通方便、低總價(jià)的小戶型。隨著收入的增長(zhǎng)，特別是在生育之后，人們開(kāi)始注重家庭氣氛的營(yíng)造，于是需要更大面積并便于子女入學(xué)的住房。到了退休階段，當(dāng)人們不再上班之后，對(duì)自然環(huán)境和醫(yī)療環(huán)境的偏好大大增強(qiáng)，更傾向于購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療便利的住房，以滿足頤養(yǎng)天年的需要。在住房選擇上，有的家庭傾向于居住在離就業(yè)崗位近些的地區(qū)，擁有一套較小的住房。而另外一些家庭，則愿意選擇離中心城區(qū)遠(yuǎn)些的新住房。住房市場(chǎng)規(guī)模龐大，結(jié)合新房市場(chǎng)以及二手房市場(chǎng)，有可能滿足各類(lèi)低收入階層的不同住房偏好。相對(duì)來(lái)說(shuō)，保障性住房在適應(yīng)低收入階層多元化需求中，還存在較大的局限性。因此政府除了加快建設(shè)保障性住房外，還應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有低總價(jià)住房的政策支持，幫助保障性住房涵蓋之外的低收入家庭解決基本居住需求。

4 規(guī)劃及政策建議

我國(guó)現(xiàn)有的“低端有保障、高端有市場(chǎng)”的分層次住房政策，重點(diǎn)是關(guān)注兩大領(lǐng)域，即住房的市場(chǎng)化和保障性住房的大規(guī)模建設(shè)，對(duì)于那些沒(méi)有足夠經(jīng)濟(jì)能力從市場(chǎng)上獲得住房，而又處于保障性住房涵蓋之外的低收入階層，其住房問(wèn)題應(yīng)該引起政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。政府應(yīng)通過(guò)制訂一定的政策和措施為保障性住房涵蓋之外的低收入階層獲得住房提供支持和幫助。

4.1 調(diào)整住房政策， 充分發(fā)揮住房市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用

目前，雖然住房總量并不缺乏，但高房?jī)r(jià)將大多數(shù)低收入階層排除在商品住房之外。因此，要使得低收入階層能夠獲得住房，除了直接的保障性住房供給之外，更應(yīng)該采取措施打擊炒房，平抑房?jī)r(jià)，充分發(fā)揮住房市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。在德國(guó)，自有自用的住宅只繳納宅基地的土地稅，不需繳納不動(dòng)產(chǎn)稅（用于買(mǎi)賣(mài)的房地產(chǎn)首先要繳納評(píng)估價(jià)值1%-1.5%的不動(dòng)產(chǎn)稅，房屋買(mǎi)賣(mài)還要繳3.5%的交易稅），如果通過(guò)買(mǎi)賣(mài)獲得盈利，還要繳15%的差價(jià)盈利稅。美國(guó)打擊炒房，主要利用利率和抵押貸款證券化等房地產(chǎn)市場(chǎng)金融政策。

此外，政府除了平抑房?jī)r(jià)，還應(yīng)特別重點(diǎn)關(guān)注低總價(jià)住房的市場(chǎng)情況。在增加面向低收入階層的住房供給方面，政府除了鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商建設(shè)90平方米以下的小套型住房外，現(xiàn)有城市的巨大存量住房應(yīng)該存在非常大的供給潛力。根據(jù)2004年建設(shè)部公布的《2003年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》透露，上海人均住房建筑面積達(dá)29.35平方米，居全國(guó)（除港澳臺(tái)）之首。在住房?jī)r(jià)格穩(wěn)定的情況下，隨著部分家庭收入的提高，在改善自身的居住條件過(guò)程中，會(huì)將原有的住房或者銷(xiāo)售、或者租賃，而推向市場(chǎng)，就會(huì)自然增加低總價(jià)住房的供給，這就為更多的低收入階層提供了更多的選擇機(jī)會(huì)。在房?jī)r(jià)不斷上漲的條件下，房主的投資動(dòng)機(jī)增加，存量住房的市場(chǎng)供給則不會(huì)明顯增加。2010年上海房地產(chǎn)調(diào)控政策實(shí)施以來(lái)，上海二手房的上市量就出現(xiàn)了明顯增加，其中不乏大量面向低收入階層的低總價(jià)住房。

4.2 加強(qiáng)完善全國(guó)個(gè)人住房信息系統(tǒng)建設(shè)，調(diào)整住房政策， 切實(shí)改善非戶籍低收入階層的住房狀況

盡管保障性住房制度實(shí)施了較長(zhǎng)時(shí)間，但非戶籍的城市低收入居民一直被排斥在外，城市政府一直未對(duì)非戶籍低收入階層給予足夠的重視和安置。最新實(shí)施的住房限購(gòu)等政策也對(duì)非戶籍居民購(gòu)房作出諸多限制，一刀切的做法盡管抑制了房?jī)r(jià)快速上漲的勢(shì)頭，但對(duì)非戶籍居民低收入階層解決住房問(wèn)題也帶來(lái)諸多不便。城鎮(zhèn)個(gè)人住房信息系統(tǒng)的建設(shè)給非戶籍低收入階層解決住房問(wèn)題、改善住房條件帶來(lái)新的機(jī)遇。政府應(yīng)按照個(gè)人現(xiàn)有住房狀況、家庭收入狀況，綜合考慮居住地情況，打破城鄉(xiāng)二元分割，重新調(diào)整現(xiàn)有住房政策，打擊炒房與改善低收入階層住房狀況同步進(jìn)行，徹底改變非戶籍低收入群體無(wú)法享受住房保障的局面，尤其對(duì)于那些無(wú)房戶、租房戶家庭購(gòu)買(mǎi)首套房，政府應(yīng)給予充足信貸等政策優(yōu)惠支持。

4.3 在住房開(kāi)發(fā)過(guò)程中， 推進(jìn)住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的混合配置

在住區(qū)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目配置比例進(jìn)行控制，推進(jìn)住區(qū)高檔商品房與中檔商品房、中檔商品房與低檔商品房、中低檔商品房與保障性住房的混合配置，實(shí)現(xiàn)住房類(lèi)型的多元化。一方面，不同層次住房的混合配置能夠增加低價(jià)住房的市場(chǎng)供應(yīng)，為低收入階層提供更多住房選擇。另一方面，住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的混合配置又能在很大程度上降低社會(huì)空間分異，避免低收入階層的過(guò)度集聚。需要注意的是，商品住房項(xiàng)目的混合配置應(yīng)避免住區(qū)內(nèi)部目標(biāo)人群差異過(guò)大，加劇社會(huì)沖突。住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的混合配置對(duì)我國(guó)目前推行的大規(guī)模保障性住房住區(qū)建設(shè)顯得尤為重要。大型保障性住房基地的建設(shè)在緩解部分低收入家庭住房需求的同時(shí)，也通過(guò)過(guò)濾機(jī)制將貧窮的弱勢(shì)群體聚集于此，可能對(duì)我國(guó)城市的居住空間和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)較多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。未來(lái)應(yīng)對(duì)保障性住房基地建設(shè)住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行混合配置，配置相應(yīng)比例的中低檔商品住房，避免弱勢(shì)群體的大規(guī)模地理集中。

4.4 通過(guò)必要的貨幣補(bǔ)貼政策支持保障性住房未涵蓋的低收入階層解決基本居住需求

貨幣補(bǔ)貼政策取代實(shí)物福利住房（公共住房）是目前國(guó)際住房政策發(fā)展演化的大趨勢(shì)，政府通過(guò)各種形式的住房補(bǔ)貼、居住津貼、住房?jī)?yōu)惠券、租房?jī)?yōu)惠券等幫助低收入階層提高住房支付能力，使得居民能夠自我選擇購(gòu)買(mǎi)住房或者租賃住房。貨幣補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)，首先在于使用靈活，給予低收入家庭相當(dāng)大的住房自主選擇權(quán)，能夠最大化地起到援助作用，滿足不同家庭多元化的住房需求。同時(shí)，與大規(guī)模公共住房建設(shè)相比，貨幣補(bǔ)貼政策的覆蓋面廣、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)小而又能夠避免弱勢(shì)群體的大規(guī)模地理集中，降低社會(huì)空間分異。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，貨幣補(bǔ)貼能夠促進(jìn)住房的消費(fèi)，促進(jìn)住房市場(chǎng)和租房市場(chǎng)的健康發(fā)展。最后，從管理角度來(lái)看，補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助比例、補(bǔ)助方式都可以根據(jù)政府財(cái)力進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，且所有財(cái)政資金都可以直接用于補(bǔ)助貧困人口，而公共住房建設(shè)則耗資大、審查管理成本高。當(dāng)然貨幣補(bǔ)貼政策也有一定的局限性，尤其是實(shí)施效果很大程度上取決于當(dāng)?shù)刈》渴袌?chǎng)狀況。如果當(dāng)?shù)刈》抗?yīng)緊張，則貨幣補(bǔ)貼則有可能起到催動(dòng)房?jī)r(jià)或房租上漲，進(jìn)一步加劇住房緊張狀況。

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