歐陽(yáng)芊

1 背景

近年來(lái)，我國(guó)內(nèi)地逐漸出現(xiàn)了一些對(duì)于軌道交通車輛基地綜合利用的案例，如北京的四惠車輛段、深圳的前海灣等等，然而由于缺乏完善的規(guī)劃以及統(tǒng)籌管理的機(jī)制，出現(xiàn)了諸多問題，如車輛段的噪音通風(fēng)影響，居民的步行流線組織以及用地的權(quán)屬問題等等，從而導(dǎo)致了大量社會(huì)問題。

上海也不例外，雖然上海的吳中路車輛段上蓋的綜合利用作為一個(gè)試點(diǎn)正在進(jìn)行建設(shè)，然而由于缺乏總體層面上的管控，將來(lái)具體的開發(fā)和使用中的問題和矛盾將不可避免。隨著對(duì)于軌道交通車輛基地綜合利用的呼聲越來(lái)越高，需要從總體上對(duì)于上海軌道交通車輛基地進(jìn)行整體統(tǒng)籌，完善其管控機(jī)制，才能更好地促進(jìn)城市的發(fā)展。

在這方面，香港的經(jīng)驗(yàn)可以很好地為內(nèi)地所借鑒。香港對(duì)于軌道交通車輛基地的綜合利用起于20世紀(jì)80年代初，發(fā)展到現(xiàn)在已有30多年的歷史，同時(shí)也形成了一套完善的統(tǒng)籌、管理及綜合利用的機(jī)制，在此機(jī)制的基礎(chǔ)上也對(duì)多處車輛基地進(jìn)行了綜合利用。

2 香港經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及借鑒

香港軌道現(xiàn)營(yíng)運(yùn)7條重型鐵路線、2條中型鐵路線和1個(gè)輕鐵網(wǎng)絡(luò)。目前共設(shè)有9個(gè)車輛基地，為港鐵市區(qū)線、機(jī)場(chǎng)快線和輕鐵提供服務(wù)。其中有6個(gè)車輛基地進(jìn)行了上蓋物業(yè)的綜合利用（圖1）。

1 香港軌交車輛基地示意圖

香港軌道交通車輛基地綜合利用的經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下3個(gè)方面：

2.1 整體統(tǒng)籌

香港對(duì)于軌道交通車輛基地的綜合利用有城市總體層面的安排和統(tǒng)籌。首先是對(duì)城市公園及各類生態(tài)空間的預(yù)留，其次是對(duì)城市土地利用的嚴(yán)格控制，節(jié)約集約利用土地。在總體統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，香港對(duì)于軌道交通車輛基地的綜合利用要求充分利用土地，并綜合基地的區(qū)位、周邊的規(guī)劃情況及交通等條件，統(tǒng)籌考慮基地的綜合利用模式。

香港現(xiàn)狀已建成的車輛基地共有9處，其中6處已經(jīng)進(jìn)行了上蓋綜合利用。這些車輛基地都處在香港的中心區(qū)以及周邊新市鎮(zhèn)內(nèi)，周邊都是成熟的商業(yè)區(qū)或居住區(qū)，并且這些基地都與軌道交通站點(diǎn)緊密結(jié)合進(jìn)行綜合利用，其中九龍灣、荃灣、柴灣、將軍澳、屯門5個(gè)車輛基地都是直接與地鐵站相連，何東樓車輛基地與地鐵站相距500米左右。而香港對(duì)于處在城市生態(tài)地區(qū)的軌交基地，如八鄉(xiāng)和小濠灣兩處車輛基地則不進(jìn)行綜合利用。

對(duì)于中國(guó)內(nèi)地的城市而言，應(yīng)首先綜合研究軌道交通車輛基地的發(fā)展條件，統(tǒng)一規(guī)劃，并從整體層面上控制和引導(dǎo)軌交基地的綜合利用，將市區(qū)的集約化與郊區(qū)的生態(tài)化有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)。

2.2 機(jī)制完善

（1）完善的開發(fā)制度

香港對(duì)于軌道交通車輛基地的綜合利用也有完善的機(jī)制保障。軌道交通車輛基地主要由港鐵公司進(jìn)行開發(fā)，而港鐵公司選擇的是一種商業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式，這一模式精髓在于軌道運(yùn)營(yíng)與物業(yè)產(chǎn)權(quán)并重，每開發(fā)一條線路，香港地鐵公司首先向政府取得發(fā)展車站以及車輛基地上層空間的權(quán)利，而政府則以差額轉(zhuǎn)讓的方式將土地出讓給港鐵公司，港鐵公司則與其他下一級(jí)的開發(fā)商共同對(duì)上蓋空間進(jìn)行開發(fā)。土地的綜合利用并非開發(fā)部門的額外利潤(rùn)。

（2）合理的開發(fā)時(shí)序

對(duì)于車輛基地上蓋的綜合利用，香港也有完整的時(shí)序控制，對(duì)于有條件進(jìn)行上蓋綜合利用的車輛基地，其上蓋與車輛基地同步建設(shè)完成。但港鐵公司并不急于對(duì)上蓋進(jìn)行開發(fā)，而是先行發(fā)展車輛基地周邊地區(qū)，待周邊條件成熟之后才啟動(dòng)對(duì)于上蓋的綜合利用，而對(duì)于上蓋綜合利用的功能類型也需要通過詳細(xì)的論證和各方的參與協(xié)商之后才能決定。對(duì)于開發(fā)時(shí)序的合理控制一方面符合市場(chǎng)規(guī)律，另一方面也可以更有效地利用土地。

2.3 管理高效

（1）嚴(yán)格的上位規(guī)劃指導(dǎo)

荃灣車廠上蓋的小區(qū)開發(fā)-社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)地

香港在總體區(qū)劃規(guī)劃中，確立了“綜合發(fā)展區(qū)”及其特征和實(shí)施審批機(jī)制，專門對(duì)全港的“綜合發(fā)展區(qū)①”提出綜合部署，軌道交通車輛基地也屬于“綜合發(fā)展區(qū)”的一部分，提出布局規(guī)劃導(dǎo)向（圖2）。

而在整個(gè)香港的規(guī)劃體系中，對(duì)“綜合發(fā)展區(qū)”的開發(fā)利用具有嚴(yán)格的審批流程，開發(fā)者必須提交詳細(xì)的“總綱發(fā)展藍(lán)圖”，在通過多個(gè)環(huán)節(jié)的公共參與之后，交由香港的城市規(guī)劃委員會(huì)審批通過之后方可進(jìn)行開發(fā)。

（2）嚴(yán)密的技術(shù)規(guī)范保障

作為“綜合發(fā)展區(qū)”一部分的軌交基地，其開發(fā)者必須向城市規(guī)劃委員會(huì)提交“總綱發(fā)展藍(lán)圖”，總綱發(fā)展藍(lán)圖的內(nèi)容除了滿足常規(guī)的城市規(guī)劃要求外，需要提交一個(gè)整體性的城市設(shè)計(jì)方案，從整體層面保障車輛基地這樣的特殊地區(qū)良好的景觀秩序。除此之外，開發(fā)者還需提交環(huán)境評(píng)估報(bào)告，市政影響評(píng)估報(bào)告以及交通影響評(píng)估報(bào)告，詳細(xì)研究建設(shè)中及建設(shè)后所有本身發(fā)展可能遇到的環(huán)境、交通、給排水等問題以及對(duì)于地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生的各類影響，并提出合理的解決方案?？偩V發(fā)展藍(lán)圖的各方面內(nèi)容最終也會(huì)通過《批地條款》和《建筑管理?xiàng)l例》進(jìn)行落實(shí)，并直接體現(xiàn)在軌交基地的綜合利用之中。

總綱發(fā)展藍(lán)圖從整體層面上對(duì)軌道交通車輛基地的技術(shù)問題進(jìn)行了考慮，提供了解決方案，有效地避免了將來(lái)上蓋物業(yè)使用過程中碰到的各類問題。

而中國(guó)內(nèi)地已開發(fā)的車輛基地在進(jìn)行上蓋綜合利用后已經(jīng)遇到了很多當(dāng)初始料未及的問題，如北京的四惠車輛基地出現(xiàn)了噪音、通風(fēng)以及采光等問題，同時(shí)小區(qū)的出行交通以及居民的步行環(huán)境設(shè)計(jì)不合理，為小區(qū)居民帶來(lái)了諸多不便。這些問題都是由于事先缺乏良好的整體設(shè)計(jì)以及充分的環(huán)境評(píng)估所致，嚴(yán)密的技術(shù)規(guī)范是軌交基地的重要保障。

（3）較高的城市管理水平

香港較高的城市管理水平也是香港軌道交通車輛基地合理開發(fā)利用的重要支撐。香港對(duì)軌道交通車輛基地上蓋物業(yè)的管理非常重視細(xì)節(jié)，如荃灣車廠上蓋開發(fā)的綠楊新村，物業(yè)不僅配置基本的社區(qū)活動(dòng)設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、停車設(shè)施，同時(shí)還配有社區(qū)醫(yī)院以及教堂等設(shè)施，并通過良好的管理使其各類設(shè)施都能夠合理地運(yùn)作，加之與地鐵站的結(jié)合，居民可以更方便地出行。

整體的統(tǒng)籌、完善的機(jī)制、高效的管理，這些都是香港軌道交通車輛基地進(jìn)行綜合利用的根基。以此為基礎(chǔ)的軌交基地綜合利用，也才能更有底氣。

3 對(duì)上海的規(guī)劃啟示

3.1 軌道交通車輛基地基本情況

（1）軌道交通建設(shè)發(fā)展迅速，車輛基地?cái)?shù)量多、規(guī)模大

本市軌道交通建設(shè)發(fā)展迅速，迄今已建成11條線路，規(guī)劃及在建11條線路，與之配套的軌道交通車輛基地?cái)?shù)量多、規(guī)模大，共規(guī)劃36處車輛基地，總面積約10.5平方公里（其中已建18處，占地面積約4.6平方公里；在建2處，占地面積約0.3平方公里；規(guī)劃16處，規(guī)劃面積約5.6平方公里）。

（2）軌交車輛基地的用地規(guī)模取決于其承擔(dān)的具體功能

軌交車輛基地具體功能有停車場(chǎng)、定修段和車輛段三種類型。根據(jù)《上海市社會(huì)事業(yè)用地指南》，停車場(chǎng)規(guī)模最小，單線用地規(guī)模約為15-20公頃；定修段規(guī)模居其次，單線用地規(guī)模約為20-30公頃；車輛段規(guī)模最大，單線用地規(guī)模約為35公頃。

（3）軌交車輛基地主要分布在中心城邊緣及外圍地區(qū)

36處軌交車輛基地中，有14個(gè)位于中心城內(nèi)，基本處于內(nèi)外環(huán)之間，且大部分靠近外環(huán)線（圖3），總面積約4.5平方公里，平均規(guī)模約32公頃；有22個(gè)位于中心城外，總面積約5.7平方公里，平均規(guī)模約27公頃，其中8個(gè)位于生態(tài)用地和基本農(nóng)田保育區(qū)內(nèi)。

（4）軌交車輛基地與軌交站點(diǎn)關(guān)聯(lián)度低

根據(jù)調(diào)研分析，36處軌交車輛基地中只有1處是與軌交站點(diǎn)結(jié)合設(shè)置。

（5）軌交車輛基地占地富余量大

由于專項(xiàng)工程規(guī)劃充分考慮了一定的工程設(shè)計(jì)富余量，以確保工程實(shí)施，因此，在理論上，軌交車輛基地完全建成后存在一定的用地余量。本文從實(shí)際建成情況、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)比照、與香港案例比較3個(gè)角度對(duì)基地規(guī)劃規(guī)模進(jìn)行了比對(duì)，發(fā)現(xiàn)大部分基地用地規(guī)模存在富余。

實(shí)際建成情況：已建成使用的車輛基地中，有7個(gè)基地實(shí)際用地有富余（占總數(shù)的40%），富余用地總量約64公頃（占總面積的13%）；這部分富余用地目前部分已由申通公司使用，比如蒲匯塘停車場(chǎng)富余用地用作申通公司的辦公用房，富錦路定修段富余用地用作駕駛員培訓(xùn)用地。

2 綜合發(fā)展區(qū)審批流程圖

相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)比照：參照《上海市社會(huì)事業(yè)用地指南》中的“上海城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)車輛基地用地指標(biāo)表”，已建、在建基地規(guī)?；驹跇?biāo)準(zhǔn)內(nèi)；但規(guī)劃基地規(guī)模大多超出標(biāo)準(zhǔn)，理論富余用地約1平方公里，占總面積的20%。與香港案例比較：香港軌交車輛基地單線停車場(chǎng)規(guī)模為10-15公頃，車輛段規(guī)模為15-20公頃，均小于《上海市社會(huì)事業(yè)用地指南》中軌交車輛基地的相關(guān)指標(biāo)。如按照香港的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃軌交車輛基地理論上可釋放2.6平方公里用地，占總面積的40%。

3.2 軌道交通車輛基地綜合利用的指導(dǎo)思想

（1）遵循整體統(tǒng)籌、多方論證、試點(diǎn)先行的策略

軌道交通車輛基地綜合利用涉及面廣，規(guī)劃必須整體統(tǒng)籌，開發(fā)方案必須多方論證，建設(shè)實(shí)施必須試點(diǎn)先行。

（2）落實(shí)節(jié)約集約利用土地的原則

優(yōu)化土地利用方式，節(jié)約集約利用軌交車輛基地的土地，明確規(guī)劃分類指導(dǎo)、功能公益為先、空間留有余地、配套層層銜接、開發(fā)加強(qiáng)評(píng)估、建設(shè)分期實(shí)施等落實(shí)節(jié)約集約利用土地的原則。

（3）提前統(tǒng)籌儲(chǔ)備城市未來(lái)發(fā)展空間

綜合考量各軌道交通車輛基地發(fā)展條件，倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展理念，按照利用、儲(chǔ)備、控制三結(jié)合的思路，積極儲(chǔ)備城市未來(lái)發(fā)展空間。

3.3 規(guī)劃措施

（1）軌交車輛基地的富余用地優(yōu)先用于綠化、市政、交通和社會(huì)公益性設(shè)施

考慮到軌交車輛基地的特點(diǎn)，建議富余用地優(yōu)先用于綠化、市政、交通和社會(huì)公益性設(shè)施，以利于所在地區(qū)空間布局的優(yōu)化；富余用地較大的基地應(yīng)調(diào)整所在地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃；在生態(tài)和基本農(nóng)田保育區(qū)的軌交車輛基地，其富余用地原則上應(yīng)予以返還。

3 上海市軌道交通車輛基地分布圖

表1 軌交車輛基地平均規(guī)模與用地指標(biāo)對(duì)比表

（2）綜合考評(píng)發(fā)展條件，有條件開展立體綜合利用

借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，本著節(jié)約集約的原則，在科學(xué)統(tǒng)籌、系統(tǒng)研究、保障基地基本功能需求的前提下，規(guī)劃認(rèn)為一般在城市中心、城市副中心、地區(qū)中心等重點(diǎn)地區(qū)，且與軌道交通站點(diǎn)綜合設(shè)置，周邊公交、道路系統(tǒng)完善的軌交車輛基地，可以有條件進(jìn)行立體綜合利用，并充分考慮為城市提供保障性、公益性功能（圖4）。如徐涇車輛段和金橋定修段可開展綜合功能開發(fā)研究。

4 對(duì)策建議

4.1 試點(diǎn)先行，分步實(shí)施，探索綜合利用經(jīng)驗(yàn)

上海尚不具備大規(guī)模立體綜合利用軌交基地的條件，應(yīng)試點(diǎn)先行，分步實(shí)施，結(jié)合試點(diǎn)基地完善相關(guān)機(jī)制，為未來(lái)立體綜合利用奠定基礎(chǔ)。

4 上海市規(guī)劃軌道交通車輛基地規(guī)劃導(dǎo)向圖

荃灣地鐵站的交通走廊

荃灣車廠上蓋的小區(qū)開發(fā)-中心綠地

4.2 建立節(jié)約集約整體統(tǒng)籌機(jī)制，都市區(qū)的高強(qiáng)度綜合利用與市域生態(tài)環(huán)境改善整體聯(lián)動(dòng)

都市區(qū)高密度、高強(qiáng)度綜合利用與郊區(qū)自然生態(tài)空間的拓展與共享是一個(gè)整體。軌道交通車輛基地的綜合利用是節(jié)約集約利用理念的體現(xiàn)，同時(shí)又需要在提升城市整體環(huán)境品質(zhì)和資源共享的框架下統(tǒng)籌。

4.3 完善軌交車輛基地立體綜合開發(fā)的相關(guān)制度

形成上位規(guī)劃指導(dǎo)制度，制定相關(guān)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，科學(xué)引導(dǎo)工程建設(shè)時(shí)序，提高城市管理水平。

4.4 建立包括軌交車輛基地在內(nèi)的工程類用地實(shí)施后富余用地統(tǒng)籌機(jī)制

考慮到工程類項(xiàng)目規(guī)劃需要預(yù)留一定規(guī)模的實(shí)際特點(diǎn)，應(yīng)建立完善的過程督導(dǎo)機(jī)制，動(dòng)態(tài)跟蹤和評(píng)估工程類項(xiàng)目土地使用情況，將富余用地及時(shí)納入城市規(guī)劃整體統(tǒng)籌。

4.5 健全相關(guān)機(jī)制

香港政府是以差額轉(zhuǎn)讓的方式將土地出讓給港鐵公司建設(shè)基地，從一開始，就將軌交車輛基地綜合利用（特指立體綜合開發(fā)）開發(fā)獲利作為了建設(shè)成本的一部分。目前上海的軌交基地建設(shè)采用的是全額行政劃撥供地方式，因此，需要進(jìn)一步完善對(duì)其經(jīng)營(yíng)開發(fā)獲利予以合理分配的相關(guān)制度。

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