●時 剛 唐 亮

延安時期，中國共產黨領導廣大軍民進行了艱苦卓絕的革命斗爭，同時也積極推進民主法治建設。這一時期，中共中央、各革命根據地和各解放區(qū)制定并頒布實施了大量的法律法規(guī)，展開了法制建設的偉大實踐，特別是軍事行政法制建設，在實踐中得到了較為科學、系統(tǒng)、全面的發(fā)展。

一、延安時期軍事行政法制建設的歷史背景

延安時期軍事行政法制建設受到諸多因素的影響，既有地域、政治、經濟等客觀因素，也有黨的領導等主觀因素，這些構成了其建設發(fā)展的獨特背景。

（一）黨的領導提供了正確的主觀指導 華北事變后，中國共產黨提出要適應新的斗爭形勢確立相應的政策。1935年召開的瓦窯堡會議通過了《中央關于目前政治形勢與黨的任務決議》，正式提出了建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的問題?？谷彰褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線確立之后，黨面臨著如何堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線之下的獨立領導權問題，這是我黨自成立以來所面臨的一個重大課題。為此，在中共中央的直接領導下，八路軍、新四軍根據改編建設后的實際，建立“軍委分會、軍政委員會”等領導制度，恢復政治機關、政治委員等政治工作制度。這些制度的建立和恢復，有效地保證了統(tǒng)一戰(zhàn)線下政權的穩(wěn)定和黨的堅強領導。延安時期革命政權在我黨領導下得到了較大發(fā)展，把握了正確的斗爭方向，給予根據地民主政權以穩(wěn)定的政治環(huán)境。同時，黨的堅強領導也為根據地的軍事行政法制建設提供了正確的主觀指導，使得這一時期的軍事行政法制建設，既實現了自身的發(fā)展，也為各項作戰(zhàn)和建設提供了有力的制度保障。

（二）相對的和平環(huán)境提供了有利的發(fā)展空間 延安時期，我黨在敵后建立了以陜甘寧邊區(qū)為中心的多個革命根據地，為軍事行政法制建設的創(chuàng)立及發(fā)展提供了相對集中、穩(wěn)定的地域條件。這對于延安初期亟需休養(yǎng)和恢復的人民軍隊來說是極為有利的，各根據地軍民能夠在自己局部政權的支持下，以主要精力從事軍事行政法制的各項建設。這一時期，廣大革命根據地開展了大規(guī)模的經濟建設活動?！俺_展農業(yè)大生產外，還白手起家，興辦工業(yè)，先后創(chuàng)辦了紡織廠、兵工廠、石油廠、化學廠、造紙廠、火柴廠、肥皂廠以至煉鐵廠等許多小型工業(yè)企業(yè)”①。經濟上獨立自主的方針，對于人民軍隊在戰(zhàn)時經濟困難條件下加強后勤保障，實現戰(zhàn)時供給，具有重要意義，有力地促進了部隊后勤裝備制度的豐富完善，也為軍事行政法制建設提供了必要的客觀物質條件。有利的環(huán)境條件使軍事行政法制建設有了長足的發(fā)展，一方面，初步構建了軍事行政法律體系，形成了以組織、政治工作、兵役、后勤裝備為主要內容的一系列軍事行政法律規(guī)范。另一方面，在實踐中不斷發(fā)展、完善已有的法律規(guī)范，抗日民主法制體系中出現了關于軍隊組織的“三結合”原則、關于紀律方面的“獎懲”制度等。馬錫五審判方式和人民調解制度也得以推廣，深入人心②。這些軍事行政法律法規(guī)的制定適應了當時的形勢需要，維護了根據地政權的穩(wěn)定，推動了根據地建設的整體發(fā)展。

（三）豐富的革命斗爭實踐提供了深厚的理論來源 延安時期，正是中華民族處于生死存亡的危難之際，中國社會民族矛盾和階級矛盾的尖銳性、復雜性達到了空前的程度。這是軍事行政法制建設得以展開和達于成熟的客觀社會條件和實踐基礎。延安的13年之中，是抗日戰(zhàn)爭最艱難的階段，日本帝國主義集中其侵華的主要軍事力量打擊中共領導的人民抗日力量，對敵后根據地實施“三光”政策；在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線內部，國民黨頑固派在日本帝國主義的政治誘降和英、美的綏靖主義政策下，多次發(fā)動反共磨擦，掀起反共高潮。1939年1月，國民黨五屆五中全會確定了溶共、防共、限共、反共的反動方針。從1940年冬天起，國民黨政府斷絕了供給我方的抗日經費，而且對我延安及陜甘寧邊區(qū)進行了軍事包圍和經濟封鎖，等等。這些豐富的革命斗爭實踐，是軍事行政法制建設的主要理論來源，促使人民軍隊不斷調整軍事領導體制、軍事組織體制，不斷完善各項紀律法規(guī)，有效加強政治工作、后勤裝備等法制建設，從而使得延安時期的軍事行政法制建設有了較為充分的發(fā)展，為完善軍事行政法制建設，起到了巨大的推動作用。

（四）邊區(qū)民主制度的普遍確立提供了良好的法制建設環(huán)境 軍隊內部實現民主制度是我軍一項重要的建軍原則，是黨的群眾路線在軍隊建設中的體現，是延安時期各項建設的一個顯著特點，同時也為軍事行政法制建設提供了民主的法制建設環(huán)境。1937年10月25日，毛澤東在《和英國記者貝特蘭的談話》中，結合北伐國民革命軍、紅軍和八路軍的歷史經驗，第一次完整地提出了政治工作的三大原則，即官兵一致的原則、軍民一致的原則、瓦解敵軍和寬待俘虜的原則③。1938年中央軍委頒布的《八路軍政治工作暫行條例》中保留了戰(zhàn)時通訊處這一設置，對于保障戰(zhàn)士的民主權利，調動戰(zhàn)士的革命積極性發(fā)揮了重要的作用。延安時期之所以堅持民主的法制建設，是因為法制建設是人民群眾革命、建設的實踐經驗總結，是以廣大勞動群眾意志為主要依據的。如“陜甘寧邊區(qū)就曾規(guī)定，立法提案權屬于人民群眾及其代表，只要一人提案，有10-20人聯署，即可成為正式提案。一個法律草案提出，代表們各抒己見，展開充分熱烈的討論和爭辯，如有分歧，在施政綱領的基礎上，本著有利于團結、有利于革命事業(yè)的原則，民主協(xié)商解決。一個條例草案擬訂出來或某一決定公布以后，如果因調查不深入或者違反人民群眾的某些利益，就會受到人民權力機關的否定”④。這些民主制度的普遍確立，對于推進民主法制建設，貫徹群眾路線，特別是為軍事行政法制建設，提供民主的法制建設環(huán)境發(fā)揮了重要作用。

二、延安時期軍事行政法制建設的主要內容

延安時期初步形成了以軍事組織法律制度為核心，涵蓋軍事管理法律制度、兵役法律制度、政治工作法律制度、后勤裝備法律制度等內容的相對完整的軍事行政法律體系。

（一）軍事組織法律制度

軍事組織法律制度的建設，關系著黨在軍隊中的領導地位，決定著部隊體制編制的基本構成，是軍事行政法制建設的核心內容。延安時期的軍事組織法律制度，始終圍繞著如何加強人民軍隊的領導體制和組織體制建設而展開。

1.軍事領導體制 延安時期的軍事領導體制建設經歷了抗日戰(zhàn)爭中的不斷調整、充實，解放戰(zhàn)爭中的進一步加強和鞏固，從總體上適應了形勢的發(fā)展，為加強黨對軍隊的絕對領導發(fā)揮了重要作用。

抗日戰(zhàn)爭時期，因維護統(tǒng)一戰(zhàn)線的實際需要，我黨的軍事工作要接受國民政府軍事委員會的統(tǒng)一領導和指揮。此間，曾取消了政治委員制度，在八路軍和新四軍中實施官階制度等，使黨的領導一度陷入了極為被動的局面。為此，完善和加強軍事領導體制建設，保證黨對軍隊的絕對領導勢在必行。1937年8月25日，洛川會議決定：中共中央革命軍事委員會統(tǒng)一領導八路軍、新四軍、華南抗日縱隊、東北抗日聯軍及敵后戰(zhàn)場的軍事工作⑤。在紅軍改編為國民革命軍、主力開赴抗戰(zhàn)前線的情況下，中央決定前方設黨的軍委分會，以朱德、彭德懷、任弼時、張浩、林彪、聶榮臻、賀龍、劉伯承、關向應等九人組織之⑥。1937年10月22日，黨決定在軍隊中恢復政治委員和政治機關等原有制度。1940年5月6日，黨中央和總政治部在《對于新四軍政治工作的指示》中指出：“軍隊中的政治工作，仍舊是中國共產黨的黨的工作，并不因統(tǒng)一戰(zhàn)線的環(huán)境和戰(zhàn)區(qū)的指揮關系而有所改變?！雹?941年2月，中央軍委頒布《軍政委員會條例》和《關于各級軍政委員會人員之批準權限的規(guī)定》，規(guī)定在團級以上單位成立軍政委員會。軍政委員會按照規(guī)定在軍、師、旅、團及縱隊、大隊、軍區(qū)和分區(qū)登記成立，成員有司令員、政委、政治部主任和參謀長等主要負責人組成，作為每一級的集體領導機關。與此同時，大規(guī)模建立和發(fā)展地方武裝，實現黨對地方武裝的有效領導，便于配合正規(guī)軍作戰(zhàn)，提高了軍事人力資源運用的效能。1937年7月23日，毛澤東在《反對日本進攻的方針、辦法和前途》一文中指出：必須“武裝民眾實行自衛(wèi)，并配合軍隊作戰(zhàn)?！窳蛙娏ο嘟Y合，將給日本帝國主義以致命的打擊，民族戰(zhàn)爭而不依靠人民大眾，毫無疑義將不能取得勝利。”⑧為此，中央決定在各級地方建立人民武裝委員會和主管地方武裝的區(qū)域性軍事機關——軍區(qū)、軍分區(qū)和人民武裝部，進一步明確了人民武裝系統(tǒng)接受地方黨委、政府和上級軍事機關的雙重領導。軍事領導體制的不斷調整完善，有力地確保了黨對軍隊的絕對領導，保證了人民軍隊作戰(zhàn)、建設的正確方向。

解放戰(zhàn)爭時期，中國共產黨雖然沒有建立起全國性的政權，但是卻直接領導著以人民解放軍為主體的人民武裝力量，建立了人民民主專政的軍事領導體制，形成了以中央軍委為武裝力量最高領導機關，通過前委、總前委實施領導，中央局、人民政府、軍隊三位一體的領導體制。1945年8月23日，中共中央政治局擴大會議上決定了新的中共中央軍事委員會人選，基本上延續(xù)了抗戰(zhàn)時期的領導機構和成員。同時，在中共中央軍事委員會之下，設立總參謀部、總政治部、總后勤部等三個辦事機關。三總部的設立，是人民軍隊領導體制建設的一個重要舉措，不僅完善了指揮體系，加強了黨對軍隊的統(tǒng)一領導，而且有利于統(tǒng)籌各級武裝力量、多方軍事資源，增強了部隊之間的協(xié)調和配合，提高了部隊的指揮效率和作戰(zhàn)能力。同時，為了加強對解放區(qū)的管理和建設，保衛(wèi)抗戰(zhàn)勝利果實，統(tǒng)一了各地區(qū)的黨政軍民工作領導，進一步加強了對各戰(zhàn)略區(qū)特別是野戰(zhàn)軍的領導，中共中央和中央軍委在野戰(zhàn)軍中建立了前敵委員會和總前委。這些制度的建立和完善，進一步加強了黨對軍隊的堅強領導，保障了人民軍隊的對敵作戰(zhàn)。

2.軍事組織體制 延安時期，人民軍隊根據形勢和任務要求，經過反復調整，逐步形成了以正規(guī)軍、地方軍和人民武裝“三結合”的軍事組織體制。1945年毛澤東在黨的七大上總結建軍經驗時，對這一制度作了充分的肯定，并概括出三個方面的內容：“一是正規(guī)軍與武裝群眾之間相互結合。二是正規(guī)軍主力兵團與地方兵團相結合。三是武裝群眾與非武裝群眾相結合。”⑨

抗日戰(zhàn)爭時期，我黨的武裝力量主要是以八路軍、新四軍為主體的正規(guī)軍和民兵、自衛(wèi)軍等為輔助的地方人民武裝組成。這種組織體制，在一定程度上彌補了主力軍數量和質量不足的缺陷，同時也便于加強人民與軍隊之間的聯系，提高人民群眾參軍的熱情，使其成為軍隊發(fā)展的堅強后盾和力量源泉。1937年11月中央軍委發(fā)出了《對八路軍擴軍工作的指示》，1940年3月十八路集團軍總部出臺了《關于擴兵工作指示》，1943年9月中央華中局出臺了《對整理自衛(wèi)軍和提高民兵工作的指示》，這些政策都使人民武裝力量得到不斷加強，從而有力地配合了正規(guī)軍的作戰(zhàn)。

解放戰(zhàn)爭時期，人民軍隊的組織體制建設，在實踐中不斷走向成熟，形成了有利于作戰(zhàn)、建設的發(fā)展方式。1945年毛澤東在中共七大上指出：在全軍進行軍事戰(zhàn)略轉變的同時，加強主力兵團、地方兵團與游擊民兵的建設⑩。1945年8月20日，中央軍委決定：“各戰(zhàn)略區(qū)應就現有兵力迅速抽出二分之一到五分之三編為野戰(zhàn)兵團，其余則編為地方兵團。”?從1947年1月以后，各地部隊相繼改稱為“人民解放軍”?；顒佑趪顸h統(tǒng)治區(qū)的游擊隊，也列入人民解放軍序列，成為人民解放軍組織體制的一部分。這一時期人民軍隊的組織體制建設能夠適應形勢發(fā)展，符合軍隊作戰(zhàn)和建設的基本要求。

（二）軍事行政管理法律制度

“紀律是執(zhí)行路線的保證，沒有紀律，黨就無法率領群眾與軍隊進行勝利的斗爭?！?延安時期的軍事行政管理法律制度制定了包括《紀律條令》、《內務條例》、《三大紀律八項注意》和一系列獎懲規(guī)定在內的法律、法規(guī)來維護部隊的正常管理秩序，從而有力地保證了各項作戰(zhàn)任務的順利實施。

1.修訂完善紀律條令 根據抗日戰(zhàn)爭的實際需要，要求人民軍隊深入敵后開展游擊戰(zhàn)爭，這對我軍正規(guī)化建設和紀律建設提出了更高的要求。為適應這一要求，紀律條令先后修改頒布了3次。1939年5月八路軍留守處參謀處頒布的《紀律條例》（草案），是在軍隊完成改編的情況下出臺、以紅軍條令為基礎進行編寫的。針對當時部隊高度分散、在廣大敵后進行游擊戰(zhàn)爭的實際情況，目的是確保部隊統(tǒng)一紀律、克服自由散漫等不良現象的發(fā)生。1942年2月重新修訂頒布的《紀律條令（草案）》中進一步統(tǒng)一了抗日軍隊的紀律。其在制定上更加細致，不僅注重用語的規(guī)范性，而且注重適用的程序性。1943年10月，八路軍留守兵團第三次修改頒布了《紀律條令（草案）》，這部條令具有良好的連續(xù)性，基本內容與上一代條令相同，而且規(guī)定更加具體，便于部隊操作使用。同時，通過獎勵激發(fā)榮譽，鼓勵殺敵，實現了物質與精神的較好結合，關于懲戒項目的設置也更加符合部隊實際要求。

2.重新頒布《三大紀律八項注意》 1947年10月10日，中國人民解放軍總部對《三大紀律八項注意》的內容進行了統(tǒng)一規(guī)定，并重新頒布實施。三大紀律是：（1）一切行動聽指揮；（2）不拿群眾—針一線；（3）一切繳獲要歸公，八項注意是：（1）說話和氣；（2）買賣公平；（3）借東西要還；（4）損壞東西要賠；（5）不打人不罵人；（6）不損壞莊稼；（7）不調戲婦女；（8）不虐待俘虜。這些規(guī)定雖然語言質樸，內容簡單，但卻突出體現了人民軍隊的性質，對提高軍隊的紀律性，密切軍民關系，加強戰(zhàn)斗力，奪取和鞏固政權具有重要意義。1948年3月20日，毛澤東同志再次指示，要求部隊加強紀律教育，堅決執(zhí)行《三大紀律八項注意》，其他領導也對這一規(guī)定的執(zhí)行力作了強調。在此之后，全軍上下都自覺地將其作為行為規(guī)范，嚴格遵照執(zhí)行，從而獲得了全國人民的真誠擁護和歡迎。

3.制定較為全面的獎懲制度 抗日戰(zhàn)爭時期，為了進一步鼓舞士氣、嚴明軍紀，各部隊在《紀律條令》規(guī)定的獎勵、懲戒項目的基礎上，結合自身實際，細化了獎懲規(guī)定。1941年10月24日，八路軍兵站部公布了《兵站人員獎懲條例》，對獎懲方法作出了詳細規(guī)定。1942年5月，新四軍頒布了《軍暫行獎懲軍律》。這些獎懲制度的制定、完善，為戰(zhàn)時條件下，激發(fā)官兵戰(zhàn)斗熱情、正規(guī)部隊秩序發(fā)揮了重要作用。

解放戰(zhàn)爭時期，雖然沒有制定全軍統(tǒng)一的立功條例，但各戰(zhàn)略區(qū)從本區(qū)實際出發(fā)制定了開展立功運動的暫行辦法，有的還頒布了立功運動暫行條例，逐步建立起一套評功、記功、獎功、慶功的制度。1946年8月30日，晉冀魯豫軍區(qū)出臺了《關于繳獲物資歸公與獎勵作戰(zhàn)有功部隊辦法的命令》的規(guī)定，對作戰(zhàn)有功的部隊和特別有功的個人給予精神和物質獎勵。1946年12月25日，新四軍兼山東軍區(qū)頒布了《立功運動暫行條例》，對立功的標準、等級、批準權限和實施辦法，均作出了明確的規(guī)定?。至1947年，全軍各部隊普遍建立健全了立功運動的法規(guī)，制定了立功標準并建立了一套嚴密的組織工作程序，在一定程度上將立功運動的有關內容規(guī)范化，使立功運動有章可循，保證了立功運動的有效、健康發(fā)展。人民軍隊在制定獎勵項目的同時，還制定了新的懲戒項目。明確區(qū)分了干部、戰(zhàn)士的具體懲戒要求，基本上延續(xù)了抗日戰(zhàn)爭時期的懲戒規(guī)定。隨著解放戰(zhàn)爭不斷取得勝利，戰(zhàn)場紀律更加嚴格，懲戒措施也更加細化、嚴厲。獎懲制度的普遍確立，為戰(zhàn)時條件下強化官兵軍紀意識，增強作戰(zhàn)主動性，起到了重要作用。

（三）兵役法律制度

完善的兵役法律制度，是確保戰(zhàn)爭潛力迅速轉化為戰(zhàn)爭實力的重要保障，是保證軍隊維持穩(wěn)定兵員的關鍵因素。人民軍隊在延安時期，制定了《陜甘寧邊區(qū)抗日自衛(wèi)軍組織條例》、《陜甘寧邊區(qū)政府抗日軍人優(yōu)待條例》和《陜甘寧邊區(qū)義務耕田隊條例》等法律規(guī)定，逐步形成了以志愿兵役制為基礎的兵役法律制度，初步構建了民兵制度，健全了優(yōu)撫制度。

1.實行志愿兵役制度 延安時期人民軍隊實行了志愿兵役制，對適齡的青壯年按照程序組織兵役登記和政治審查，同時鼓勵其自愿加入人民軍隊。1941年4月30日的《晉察冀日報》提出，所謂志愿兵役制，也叫動員制，其具體做法就是由民主政府或軍隊在一定地區(qū)范圍內向青壯年群眾進行宣傳動員，從政治上講清道理，使青壯年自覺自愿地參加人民軍隊。顯然，由于以青壯年的自愿為前提，其參軍是基于對軍隊所從事的革命斗爭的充分認識。這與國民黨、軍閥形成了鮮明對比，使人民軍隊樹立起了開明、正義的形象，同時也促進了官兵政治覺悟的提高，有效地保證了部隊的政治質量純潔與素質優(yōu)越，從而確保了部隊戰(zhàn)斗意志的頑強與旺盛。

2.構建民兵制度 關于民兵工作，毛澤東曾在《論聯合政府》中深刻指出：“這個軍隊之所以有力量，還由于有人民自衛(wèi)軍和民兵這樣廣大的群眾武裝組織，和它一道配合作戰(zhàn)。在中國解放區(qū)內，一切青年、壯年的男人和女人，都在自愿的民主的和不脫離生產的原則下，組織在抗日人民自衛(wèi)軍之中。自衛(wèi)軍中的精干分子，除加入軍隊和游擊隊者外，則組織在民兵的隊伍中。沒有這些群眾武裝力量的配合，要戰(zhàn)勝敵人是不可能的。”?延安時期，根據地將年滿16歲以上55歲以下者吸收參加包括自衛(wèi)隊、少先隊在內的民兵組織。一方面，這些民兵組織開展正規(guī)的軍事訓練和政治教育以提高其軍政素質，成為正規(guī)軍的預備力量；另一方面，民兵組織可以維護根據地安全，維持政權穩(wěn)定，同時開展游擊戰(zhàn)爭，配合正規(guī)部隊進行作戰(zhàn)。民兵制度的初步建立，使得正規(guī)軍的作戰(zhàn)變得更加有力，人民群眾的革命戰(zhàn)斗熱情更加高漲。

3.健全優(yōu)撫制度 延安時期，在以嚴明軍紀規(guī)范軍隊秩序的同時，也十分重視發(fā)揮軍事優(yōu)撫法規(guī)的激勵功能。雖然條件艱苦，但是根據地和人民軍隊立足現有條件，最大限度地做好保障傷殘軍人和軍人家屬的工作?？谷諔?zhàn)爭時期，為激勵廣大軍民奮勇抗敵，先后制定了《陜甘寧邊區(qū)政府抗日軍人優(yōu)撫條例》、《陜甘寧邊區(qū)政府優(yōu)待抗日軍人家屬條例》、《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)撫暫行辦法》等一系列法規(guī)和規(guī)章。在《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》中明確提出“加強優(yōu)待抗日軍人家屬的工作，徹底實施優(yōu)抗條例，務使八路軍及一切友軍在邊區(qū)的家屬得到物質上的保障與精神上的安慰”?。這樣，一方面使傷殘軍人和軍屬感受到實實在在的優(yōu)待，包括優(yōu)先分得公有財物、優(yōu)先招工、子女優(yōu)先入學并免費、生病時免費治療等等；另一方面，做好傷殘陣亡軍人的撫恤和社會保障工作，讓廣大傷殘軍人享受傷殘撫恤金，接受各方面教育，享受與其他軍人同等待遇等等。解放戰(zhàn)爭時期，雖然中央未統(tǒng)一制定優(yōu)撫條例或辦法，但各解放區(qū)人民政府根據中央的指示精神和優(yōu)撫工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，結合戰(zhàn)爭時期各解放區(qū)的實際情況，制定了一些條例和辦法，對優(yōu)撫優(yōu)待的實施辦法、物質補助、分配時間等內容都作了具體規(guī)定。

（四）政治工作法律制度

延安時期，為了保證人民軍隊的發(fā)展方向和作戰(zhàn)任務的順利完成，中央軍委高度重視軍隊的政治工作建設，頒布了一系列相關法律規(guī)定，始終堅持和保證了黨對軍隊的絕對領導。

1.黨委會制度 1937年5月，劉少奇在延安舉行的白區(qū)黨代表會議上的報告中指出：“黨的集體領導，也只有在民主基礎上才能建立起來。只有廣泛地吸收了全體同志的經驗與好的意見，才算是真正的集體領導。黨的民主集中制與個人負責是必須同時采用的。重要問題應該民主決定，但工作的執(zhí)行則應個人負責?！?劉少奇的這段論述，對于黨委會制度建設具有重要的指導意義，它明確了建立黨委會制度的目的、方法、意義。1937年7月抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，部隊設立軍政委員會，具有與黨委制相似的特點和作用，但是在實踐中，軍政委員會較之黨委制仍存在一定的缺陷。軍政委員會具有黨委制的性質，但與黨委制有所不同。它沒有建立起自上而下的黨的統(tǒng)一領導體系，同部隊基層黨組織的關系不明確；只管大政方針，不管具體黨務；軍政委員會的成員，都是同級軍政主要領導干部，沒有下級人員參加。另外，自黨委制取消以來形成的政治委員享有“最后決定權”的思想，仍然有很大影響，并且有類似規(guī)定。直到1942年10月頒布的《政治委員工作條例》，才作了適當糾正。確立黨的委員會制度，是加強軍隊領導，實現科學、民主決策的重要舉措。

解放戰(zhàn)爭初期，在人民軍隊建設中繼續(xù)實行抗戰(zhàn)時期的軍政委員會制度，雖然堅持了黨的集體領導，但是在實現部隊工作一元化領導，特別是在加強團以下部隊黨委支部建設等方面，還有些不完善的地方?！?945年，黨的‘七大’決定在軍隊中恢復各級黨的委員會制度。1946年10月，又決定在團一級設立黨委會，并頒布了《黨的團委會暫行條例草案》。1947年2月27日，中共中央發(fā)出了《關于恢復軍隊中各級黨委制的指示》，同年7月，中共中央軍委頒布了《中國人民解放軍黨委員會條例（草案）》，這是人民軍隊歷史上第一個黨委會條例，也是最早對黨委的定位?。至此，黨的委員會制度在全軍普遍恢復起來。同時，實行了黨委統(tǒng)一領導下的首長分工負責制，黨支部建設也不斷加強，這些重要的法律法規(guī)都成為了人民軍隊戰(zhàn)勝敵人不可或缺的制度保障。

2.政治委員制度 政治委員制度是我黨借鑒蘇聯紅軍的經驗而設置的，在其發(fā)展過程中經歷了多次調整，最后被確立為我黨我軍的一項重要制度。1935年1月遵義會議后，政治委員的職權逐漸有所限制，表現在軍事指揮方面，規(guī)定在不違反上級意圖的原則下，應由軍事指揮員決定，政治委員不應干涉軍事指揮員的決心。1937年8月25日，中共中央革命軍事委員會發(fā)布命令，宣布中國工農紅軍改編為國民革命軍第八路軍。改編命令雖然任命任弼時為八路軍政治部主任、鄧小平為副主任，但取消了政治委員這一設置，并將八路軍下轄三個師的政治部改為政訓處。政治委員制度的取消，使得黨在軍隊中的領導作用隨之削弱，同時也不便于實施在軍事決策過程中的民主集中原則。1937年10月19日，八路軍總部致電中央，說明改編后，政治工作的地位和職權降低，政治工作已開始受到若干損失；而在指揮人員方面，有個別同志因改單一領導不大接受他人意見，多數單一首長感到自己能力不夠，致使部隊建設也受到某些損失。因此，建議恢復政治委員和政治機關原有制度。1937年10月24日，中共中央發(fā)布《關于加強黨在軍隊中領導的決定》，正式在人民軍隊中恢復政治委員及政治機關原有制度，團以上及獨立營設政治委員。1938年12月，中央軍委批準頒發(fā)了《國民革命軍第18集團軍暫行工作條例（草案）》，從法規(guī)上明確了政治委員的地位和職權。1942年10月頒布的八路軍政治工作條例規(guī)定，“政治委員是中國共產黨的全權代表，有權執(zhí)行革命法律，有過問軍隊的一切工作與一切行動的權力。如果與軍事指揮員有分歧時，除屬于作戰(zhàn)方面的行動由軍事指揮員決定外，其他由政治委員作最后決定，但均須同時報告上級軍政首長。”?同年，又再次修訂頒發(fā)了《政治委員工作條例》，從而使政治委員制度更趨完善。這些規(guī)定重新賦予政治委員以必要的權力，同時還對政治委員的權力作出了恰當的限制，使政治委員制度更趨于合理，更為重要的是使一度削弱的軍隊政治工作得到了加強和改善，進一步強化了黨在軍隊中的領導作用。

3.政治機關制度 人民軍隊的政治機關制度，在土地革命戰(zhàn)爭時期就已經確立。到了延安時期，我軍已經建立了較為完善的政治機關制度，并對人民軍隊的各項建設產生了深刻的影響?？谷諔?zhàn)爭全面爆發(fā)后，中國工農紅軍依照國共合作的協(xié)議進行改編，將政治部改為政訓處，使得政治工作的地位和作用有所削弱。為加強人民軍隊的政治工作，1937年8月1日紅軍總政治部發(fā)出《關于新階段的部隊政治工作的決定》，重申：“政治機關應始終是保持其為黨的工作機關的特點”，應使之“成為部隊全部生活的決定骨干，成為一切政治工作的支持與依靠”?。同時，中共中央組織部出臺了《關于改編后黨及政治機關的組織的決定》，進一步明確了政治機關的職能、使命。1937年10月和11月，中央軍委重新恢復了軍委總政治部和各級政治部。1942年10月重新修訂頒布的《中國國民革命軍第十八集團軍（第八路軍）政治工作條例（草案）》，重申政治工作就是黨的工作，政治部就是中國共產黨的工作機關。自此以后，各部隊政治機關和黨的組織建設不斷得到加強，推動了政治工作的完善和發(fā)展。

4.政治機關業(yè)務法規(guī)制度 延安時期，為抓好政治機關的各項業(yè)務工作，中央軍委、總政治部和各部隊分別頒布了一系列相關的法規(guī)制度，針對各部隊思想政治建設的形勢，及時建立健全了黨的組織工作、干部工作、宣傳工作、保衛(wèi)工作、群眾工作等組織和制度，明確了人民軍隊政治工作的基本宗旨、任務和主要內容，這些關于政治機關業(yè)務的法規(guī)文件對相關政治機關業(yè)務做出了詳細的規(guī)范，為保證黨對軍隊的絕對領導，突出人民軍隊的性質宗旨，實現軍事作戰(zhàn)的順利實施發(fā)揮了重要作用。

（五）后勤裝備法律制度

延安時期后勤裝備法律制度建設主要是以軍工生產、醫(yī)療衛(wèi)生、財務管理、部隊供給等為主體進行的，確保了人民軍隊的供應保障更加有序，基本滿足了作戰(zhàn)的實際需要。

1.軍工生產制度 由于延安時期的條件有限，這一時期的軍工生產主要是以修理機械、翻造子彈為重點，并生產了大量手榴彈、地雷等武器。在具體生產落實方面，提出軍地各級設立炸彈廠，不僅主力軍應設炸彈廠以供主力需要，地方軍及民兵指揮機關亦應在分區(qū)及各縣設立炸彈廠，以供自己的需要。為此，中央軍委制定、頒布了一系列法律法規(guī)，以規(guī)范軍工生產的有序實施。如：1941年1月中央軍委發(fā)布的《關于抗日根據地軍事建設的指示》、同年4月發(fā)出的《關于加強兵工建設的指示》、朱德、彭德懷等《關于收集軍用資材的訓令》以及八路軍總部頒布的《武器彈藥保護法》等。1941年中央軍委在《關于抗日根據地軍事建設的指示》中指出，“不惜重價延聘制造手榴彈的工人技師，并開辦炸彈工人技師訓練班，以培養(yǎng)此種專門人才?！?軍工生產以修理為主，連制造手榴彈的技師都極為匱乏，這些都表明當時根據地的軍工生產是非常薄弱的，還不能大范圍的滿足軍隊的需要。此后，隨著條件的不斷改善，軍工生產有了一定的起色，人民軍隊制定了《八路軍武器彈藥保護法》和《后勤工作方案》等法規(guī)，明確了武器裝備的生產數量和標準，確定了武器裝備保護的方法和責任。

2.醫(yī)療衛(wèi)生制度 1938年的《八路軍總衛(wèi)生部暫行衛(wèi)生法規(guī)》和1939年的《總衛(wèi)生部工作規(guī)章》，明確了總衛(wèi)生部的部門設置、責任分工，確立了內部管理以及傷員轉運等一系列制度?。1938年中央軍委總衛(wèi)生部頒布的《殘廢處理暫行辦法》，對在戰(zhàn)時的殘廢人員的標準認定、等級劃分、撫恤辦法等作出了詳細的規(guī)定，有力地保障了傷殘人員的基本利益。1947年頒布的《戰(zhàn)時各級衛(wèi)生機關工作條例草案》，明確了衛(wèi)生工作的基本任務、職責，闡明了衛(wèi)生部門與其他部門的關系，使得醫(yī)療衛(wèi)生工作進一步正規(guī)化，適應了大規(guī)模運動作戰(zhàn)的需要。

此外，延安時期還針對當時的情況，制定了相應的財務制度和部隊供給制度，有力地緩解了戰(zhàn)時條件下部隊供給矛盾，保障了各項作戰(zhàn)任務的順利完成。

三、延安時期軍事行政法制建設的主要特點

延安時期的軍事行政法制建設，既繼承了第二次國內革命戰(zhàn)爭時期軍事行政法制建設的優(yōu)良傳統(tǒng)，又能夠根據新民主主義革命的實際情況和革命斗爭的根本任務而不斷發(fā)展，體現出典型的時代性、革命性和實踐性特征。由于歷史條件的限制，這一時期的軍事行政法制建設也具有一定的局限性。

（一）堅持以毛澤東軍事法制思想為根本指導 堅持以毛澤東軍事法制思想為指導，是延安時期軍事行政法制建設的一個鮮明特點。延安時期是毛澤東思想不斷走向成熟的關鍵時期，也是毛澤東軍事法制思想在實踐中不斷完善成熟的關鍵時期。雖然這一時期毛澤東軍事法制建設思想還沒有在概念、內容等方面尚未確立明確的規(guī)范，但已經具備了一個相對完整的理論體系，對當時我軍的軍事行政法制建設具有重要指導意義。最為重要的是，毛澤東軍事法制思想為軍事行政法制建設提供了科學的建設體系、內容以及框架，從而促進了軍事行政法制建設的整體發(fā)展。毛澤東軍事法制思想中蘊含著豐富的軍事行政法制建設內容。一是毛澤東軍事法制思想十分重視從組織制度上調整黨與軍隊的關系，通過法律規(guī)范確立黨在軍隊中的組織體制。二是確立了政治工作在軍隊建設中的生命線地位，特別強調將政治工作用法規(guī)的形式固定下來，使我軍政治工作有明確的依據、目標、原則。三是牢牢抓住部隊紀律建設。1947年10月，為適應解放戰(zhàn)爭的需要，毛澤東親自起草了《中國人民解放軍總部關于重新頒布三大紀律八項注意的訓令》?。四是強調逐步完善優(yōu)撫法規(guī)。在這些軍事法制思想的指導下，人民軍隊制定了涉及軍事組織工作、管理工作、政治工作、后勤裝備工作等方面的一系列軍事行政法律法規(guī)，使軍事行政法制建設保持了正確的發(fā)展方向、吸收了科學的經驗、形成了較為完善的體系。

（二）以民主政權為基礎的軍政合一建設模式 延安時期，軍隊建設和抗日民主政權建設密不可分，建立在民主政權基礎之上的軍事行政法制因之呈現出顯著的軍政合一特征。例如：各革命民主政權制定暫行辦法、暫行條例，其中以陜甘寧邊區(qū)制定的軍事條例為最多；各抗日民主政權與軍事機關聯合發(fā)布“決定”；軍事機關也單獨發(fā)布軍事行政法規(guī)。究其原因，抗日根據地民主政權的一切建設都是圍繞抗日民族大業(yè)來進行的，在嚴酷的斗爭形勢面前，軍事利益與國家利益、民族利益高度一致。1937年7月，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，成立了軍政委員會。這一典型的延安時期軍政合一性質的政權組織形式，全面領導著地方、部隊的建設。從1937年11月開始，黨在廣大敵后建立了大量的革命根據地，建立起與戰(zhàn)爭環(huán)境和根據地建設相適應的軍政合一的政權組織。加強人民軍隊建設，理順軍政軍民關系，維護軍隊紀律和正規(guī)秩序，保障軍事活動正常進行，提高部隊戰(zhàn)斗力，是各抗日革命根據地民主政權建設的基本宗旨，因此，軍事行政法制建設也就成了各抗日革命根據地法制建設的重要內容。

（三）以中央為主體的軍事行政法制建設自成體系 延安時期的13年，人民軍隊制定和頒布的軍事行政法律法規(guī)，與以往相比，數量更多，內容更豐富，覆蓋范圍更廣，包括軍事領導組織、政治工作、管理紀律、后勤裝備等方面的法律制度。其形式和內容表現出一定的廣泛性和系統(tǒng)性，初步形成了人民軍隊行政法制體系。由于形勢所迫和地域限制，延安時期各根據地相對獨立，基本上沒有形成相互鄰接和統(tǒng)一的革命政權。因此，各革命根據地也都是按照黨中央、中央軍委的指示精神，從各地的實際情況和需要出發(fā)來制定軍事行政法律法規(guī)，其數量也多寡不一，名稱不盡一致，內容上相互借鑒和補充，軍事行政立法在統(tǒng)一中呈現出多樣性和豐富性，各根據地彼此學習、相互借鑒，促進了軍事行政法制體系的發(fā)展和完善。

（四）以實踐為主導不斷完善軍事行政法制建設內容 延安時期經歷了土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭，這一時期的軍事行政法制建設，隨著形勢任務的變化，在實踐中得到不斷的完善和發(fā)展。土地革命戰(zhàn)爭時期，我軍軍事行政工作的主要任務，是把一支以農民為主要成分的部隊改造成堅持中國共產黨領導的無產階級革命軍隊；抗日戰(zhàn)爭時期，主要任務則是團結抗日、抵制國民黨反共反人民；到了解放戰(zhàn)爭時期，隨著革命斗爭的不斷深入，打敗國民黨統(tǒng)治成了工作的中心，軍事行政法制建設也隨之得到了相應的發(fā)展。統(tǒng)觀這一時期的軍事行政法制建設，之所以能夠在實踐中不斷發(fā)展，是因為這種發(fā)展堅持了實事求是的原則，符合客觀規(guī)律的要求，也適應戰(zhàn)爭實踐的發(fā)展。比如：抗日戰(zhàn)爭時期，針對建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的現實需要，人民軍隊在領導制度、組織體制、政治工作、管理紀律等方面做出了改變，以維護團結抗日的大局，這些改變?yōu)榭谷諔?zhàn)爭取得最后的勝利發(fā)揮了重要的作用。解放戰(zhàn)爭時期，又適時調整軍地領導體制和部隊編制體制，嚴格軍隊紀律，全面加強政治工作，完善部隊供給等。隨著解放戰(zhàn)爭的不斷深入，許多解放區(qū)連成一片，大城市陸續(xù)得到解放，部隊力量不斷壯大，人民軍隊又進行了領導機構上的調整、合并，并進一步完善了紀律法規(guī)。

（五）特定歷史條件限制下的局限性 延安時期，軍事行政法制建設在適應戰(zhàn)爭時期建設特殊要求的同時，在一定程度上也受到當時歷史條件的限制，在發(fā)展建設的過程中存在一定的缺陷和不足。在軍事行政立法方面，立法內容往往帶有應急性和不穩(wěn)定性的特點，總體上不夠協(xié)調；立法程序簡單，實效性強，不盡規(guī)范；由于這一時期比以往更加體現黨政軍一體化的特點，很多法律法規(guī)都是由領導人以個人名義頒布和發(fā)行的，同時各集團軍和兵團等也承擔了一些重要事項的立法；在軍事行政法制體系建設方面，由于各個根據地的實際情況不盡相同，導致軍事行政法制體系上的重復和不統(tǒng)一，同時表現在同一根據地不同時期的體系建設上，也出現了前后矛盾的問題。這是由當時特殊的時代條件所決定的，帶有戰(zhàn)爭年代軍事行政法制建設局限性的共性特點。

四、結 語

延安時期是人民軍隊法制建設史中極為關鍵的一段探索時期。這一時期軍事行政法制建設的成功實踐和創(chuàng)新發(fā)展，為確保黨對軍隊的絕對領導、取得戰(zhàn)爭的最后勝利發(fā)揮了重要作用，給今天的軍事法制建設以深刻的歷史啟示。

軍事法制建設必須始終堅持和確保黨對軍隊的絕對領導。延安時期，軍事行政法制建設始終堅持在黨的領導下不斷發(fā)展，又反過來為加強黨的絕對領導提供了有力的法制保證。在延安時期的不同歷史階段，黨領導下的人民軍隊根據形勢、任務的需要，及時制定了一系列相關法律法規(guī)，從制度上保證了黨的路線、方針、政策在軍隊中的貫徹執(zhí)行。新的歷史條件下，我們必須以胡錦濤關于加強軍隊法制建設的一系列重要論述為指導，進一步建立和完善黨對軍隊絕對領導的各項制度；必須繼續(xù)堅持在黨的領導下構建軍事法制，將科學發(fā)展的理念作為新時期軍事法制建設的指導原則；必須使黨對軍隊絕對領導的原則進一步科學化、具體化、法律化，為其注入更為強大的生命力。

軍事法制建設必須始終貫徹依法治軍思想。延安時期，以毛澤東為核心的黨中央始終高度重視軍事法規(guī)的制定，強調用法規(guī)手段正確規(guī)范和嚴格區(qū)分軍內各個系統(tǒng)的職責和權力，有效調節(jié)軍內外各種軍事社會關系，保證軍隊這部大機器協(xié)調、有序、高效運轉。這與今天我們黨提出的依法治國、依法治軍的方略是一脈相承的。歷史啟示我們，軍隊建設要加快實現依法治軍步伐，必須注重軍事法制理論發(fā)展，著眼實際不斷完善軍事立法，與時俱進創(chuàng)新軍事制度，使法制在軍隊建設和軍事斗爭準備中發(fā)揮更為重要的作用。

軍事法制建設必須始終聚焦戰(zhàn)斗力的提升。延安時期，軍事法制建設是緊緊圍繞著鞏固和提高部隊戰(zhàn)斗力、保證軍事斗爭的勝利而展開的，體現出了鮮明的服務于軍事斗爭的價值功能。在新的歷史條件下，胡錦濤提出要把加快轉變戰(zhàn)斗力生成模式作為主線。軍事法制建設必須圍繞主題主線、聚焦戰(zhàn)斗力提升做文章，特別是要著眼于軍隊構成要素的優(yōu)化對軍事法制的內在要求，在軍事法制建設中突出軍隊人才質量建設，突出武器裝備的各項建設，突出人與武器結合的高效能，為把我軍現代化建設提高到一個新水平助力揚帆。

軍事法制建設必須始終堅持以人為本的理念。延安時期，建立民主制度、維護官兵合法權益、充分尊重人權等，在當時是黨的先進性的體現，是具備現代軍事法制特征的突出表現，也是“以人為本”、“和諧社會”等先進思想的早期實踐，體現了人民軍隊的性質和宗旨。新的歷史時期，在軍事法制建設中更要始終堅持以人為本的理念，把依法維護和充分保障全體官兵的合法權益放在重要位置，把廣大官兵的根本利益作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，高度重視廣大官兵各種具體法律權利，從而最大限度地調動和保護各種積極因素，使軍事法制建設在推動國防和軍隊建設科學發(fā)展中發(fā)揮出應有的積極作用。

注釋：

①陜西省延安精神研究會：《延安精神新論》，陜西人民出版社1995年版，第133頁。

②張希坡：《革命根據地法制史》，法律出版社1994年版，第319頁。

④張煒達、梁星亮：《延安時期馬克思主義指導下的法治理論與實踐》，《理論導刊》2009年第3期。

⑤叢文勝：《人民軍隊法制建設八十年》，軍事科學出版社2007年版，第92頁。

⑥⑦?中國人民解放軍政治學院政治工作教研室編：《軍隊政治工作歷史資料》第4冊，解放軍戰(zhàn)士出版社1982年版，第22頁、第146頁、第12頁。

⑧⑨?《毛澤東軍事文集》第2卷，軍事科學出版社、中央文獻出版社1993年版，第347頁、第1040—1041頁。

⑩《黨的文獻》1993年第6期。

?中國人民解放軍政治學院政治工作教研室編：《軍隊政治工作歷史資料》第10冊，戰(zhàn)士出版社1982年版，第10頁。

?參見《中共中央文件選集》第11冊，中共中央黨校出版社1986年版，第651頁。

??叢文勝：《人民軍隊法制建設八十年》，軍事科學出版社2007年版，第165頁、第168頁。

?《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1040頁。

?參見1945年5月1日《新中華報》。

?《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第67頁。

?國防大學軍隊建設與軍隊政治工作教研部：《中國人民解放軍政治工作學》，國防大學出版社2006年版，第184頁。

??后勤學院學術部歷史研究室、中國人民解放軍檔案館：《中國人民解放軍后勤史資料選編》抗日戰(zhàn)爭時期（一），金盾出版社1991年版，第539頁、第100—131頁。

?陳耿、傅達林：《毛澤東軍事法制思想初探》，《中國軍事科學》2003年第6期。