□文/祝小婷

（東京國際大學亞洲地域經(jīng)濟研究專業(yè)研究生）

邊境貿(mào)易是新疆對外貿(mào)易的支柱和主要拉動力量。1986年，外經(jīng)貿(mào)部批準新疆開展同周邊國家的地方邊境貿(mào)易，1987年啟動，當年貿(mào)易額僅占進出口總額的0.5%。1992年以后，國家賦予邊境貿(mào)易更多的優(yōu)惠政策，新疆依托特有的地緣優(yōu)勢大力發(fā)展，當年邊境貿(mào)易占進出口總額的42.7%。自1993年起，邊境貿(mào)易連續(xù)數(shù)十年占據(jù)新疆外貿(mào)的半壁江山，使新疆成為全國第二大邊貿(mào)省區(qū)。新疆邊境貿(mào)易政策在不斷的演進與變動中摸索，成為管理學等學科的研究熱點問題之一，爭論頗多。本文對新疆邊境貿(mào)易面臨的問題和相應的解決措施進行了分析，以期更好地促進新疆邊境貿(mào)易的發(fā)展。

一、新疆邊境貿(mào)易面臨的問題

新疆自治區(qū)外經(jīng)貿(mào)廳曾組織海關、工商、稅務以及外匯管理部門等邊境貿(mào)易管理的職能部門，對南北疆重點口岸和地區(qū)的邊境貿(mào)易進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)新疆地區(qū)的邊境貿(mào)易發(fā)展中面臨的主要問題有：

（一）邊貿(mào)稅收優(yōu)惠政策調(diào)整對地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生不良影響。相當部分的邊境經(jīng)營企業(yè)規(guī)模小，資金有限，企業(yè)在新疆各口岸從事進出口經(jīng)營活動獲利，稅收減半和銀行信貸支持等的政策優(yōu)惠是主要來源。如果沒有這兩項優(yōu)惠政策的支持，多數(shù)企業(yè)在口岸經(jīng)營是不賺錢的。2003年，國家稅務總局取消了對進口商品的稅收減半政策，實行17%的開征率，企業(yè)因此政策而蒙受慘重損失。

國家目前實行的邊境貿(mào)易進出口管理政策，在邊貿(mào)資質(zhì)管理、商品配額等方面的標準較高，如實行對成品油、原油、羊毛、化肥、小麥、棉花等商品進口的資質(zhì)和配額管理，一方面限制了上述產(chǎn)品的進口；另一方面也不適應邊貿(mào)發(fā)展的形勢需要?，F(xiàn)行邊貿(mào)優(yōu)惠政策的一個遺憾在于，不能積極引導從周邊國家進口資源類商品。

（二）國家貿(mào)易和外匯政策對邊境貿(mào)易發(fā)展形成障礙。對國內(nèi)企業(yè)外貿(mào)結(jié)算貨幣的選擇性規(guī)定，只有用外幣結(jié)算的出口交易才能退稅的政策，使邊境地區(qū)大量使用人民幣結(jié)算的出口貨物無法享受出口退稅政策。國家的金融政策對邊貿(mào)企業(yè)的“支持不足”，對企業(yè)境外加工貿(mào)易有鼓勵，而對企業(yè)的純貿(mào)易行為的資金支持則缺位。

新疆當?shù)氐倪呝Q(mào)公司在調(diào)研中反映，企業(yè)比較關注旅購貿(mào)易出口中的外匯核銷問題。作為新疆邊貿(mào)中特殊的貿(mào)易方式，旅游購物貿(mào)易鏈上的物流和貨代公司只是代理產(chǎn)品出口報關退稅等業(yè)務，不是生產(chǎn)商和貿(mào)易商，不能直接賺取外匯，卻仍然承擔著核銷外匯的成本。企業(yè)為節(jié)約成本，只能到新疆黑市上進行外匯資金往來，非正規(guī)的外匯結(jié)算數(shù)額龐大。

（三）基礎設施瓶頸的缺陷制約邊境貿(mào)易優(yōu)勢發(fā)揮。由于自然條件的制約，新疆基礎設施建設遠不能滿足新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在發(fā)展外向型經(jīng)濟、擴大對外開放方面，鐵路運輸“瓶頸”制約依然十分嚴重，甚至有所加劇。

現(xiàn)在比較嚴峻的情況是，由于中哈鐵路軌距不一致，與中亞經(jīng)濟合作貨物進口所需的車皮必須在阿拉山口車站換裝，而國內(nèi)進疆車皮調(diào)度嚴重不足，造成阿拉山口車站無車皮換裝而發(fā)生堵塞，時常致使大量貨物嚴重滯留。在新疆，貨物出口所需車皮也嚴重不足，所以，往阿拉山口方向出口貨物全線停裝已成為家常便飯，尤其是春運、暑運或發(fā)生重大自然災害時，鐵路保障突擊搶運某些重要物資時，停裝的時間遠大于開裝時間。

（四）新疆邊貿(mào)企業(yè)實力較弱、邊貿(mào)產(chǎn)品結(jié)構不合理。經(jīng)過20 多年的發(fā)展，新疆特色產(chǎn)業(yè)基礎盡管已初具規(guī)模，但還未完全體現(xiàn)出規(guī)模效益。在新疆的邊貿(mào)企業(yè)中，很多只從事純粹的代理業(yè)務，與生產(chǎn)企業(yè)相互脫離，僅是收購貨物然后出口而已。邊貿(mào)市場上，嚴重缺乏從事“產(chǎn)、供、銷”一條龍作業(yè)的真正的邊貿(mào)企業(yè)。受業(yè)務形式的限制，邊貿(mào)企業(yè)不得已注重短期效益，不可能也沒有能力投入太多。同時，市場發(fā)育不完全，為邊貿(mào)服務的產(chǎn)業(yè)基地建設所需的人力、物力、財力缺乏。另一方面，邊貿(mào)進出口中，出口產(chǎn)品結(jié)構仍不合理，本地產(chǎn)品出口比重低，出口市場較為單一。

二、新疆邊貿(mào)政策體系中存在的問題

（一）政策體系不完善，問題長期難以得到解決

1、結(jié)算體系不夠完善，邊貿(mào)發(fā)展現(xiàn)瓶頸。我國現(xiàn)行的邊境貿(mào)易結(jié)算體系要求買賣雙方出具的信用證要經(jīng)過第三國銀行擔保，但俄、蒙的邊境貿(mào)易的結(jié)算服務體系不夠完善，信用證結(jié)算方式不為這些國家的進出口企業(yè)所采用。這一政策與貿(mào)易實際相脫節(jié)，迫使一些中方公司采取隨身攜帶外幣和直接匯款方式進行結(jié)算，增加了避開銀行參與而導致的貿(mào)易風險。

2、邊貿(mào)政策對長遠發(fā)展中面臨問題的重視不夠。如，邊貿(mào)知識產(chǎn)權保護政策存在隱患，經(jīng)營假冒偽劣商品以獲利仍是不少邊貿(mào)企業(yè)的經(jīng)營內(nèi)容，相關政策未納入邊貿(mào)政策體系將在長遠發(fā)展中影響新疆邊境貿(mào)易。

3、俄、白、哈三國關稅同盟建立，新疆邊境貿(mào)易發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。俄、白、哈關稅同盟運轉(zhuǎn)以來對新疆邊貿(mào)的影響已初步顯現(xiàn)。一是俄、白、哈三國實行統(tǒng)一的關稅稅率，涉及大宗出口商品的關稅稅率普遍上調(diào)，我國對哈出口包車包稅費用上漲20%以上，明顯增加了新疆企業(yè)出口成本和難度；二是關稅同盟鼓勵同盟國內(nèi)部的貿(mào)易往來，客觀上抑制了非同盟國貨物的進口，使我國對其出口受到一定程度的影響，出口商品市場份額受到?jīng)_擊。

（二）政策定位不明確，配套措施存在欠缺。隨著邊境貿(mào)易的發(fā)展，新疆邊境貿(mào)易必然面臨區(qū)域經(jīng)濟一體化的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在：一是邊貿(mào)的政策優(yōu)勢逐漸失去，即被區(qū)域經(jīng)濟一體化的政策所抵消；二是邊境貿(mào)易企業(yè)的相當一部分業(yè)務將被國際貿(mào)易所取代。在這樣的形勢下，如何定位邊貿(mào)政策，是以“促進發(fā)展”為主線，堅持以稅收為杠桿的直接促進，還是定位在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，抓緊完善邊貿(mào)政策體系的規(guī)范化。我國邊貿(mào)政策定位尚不明確，相應的配套措施因此存在欠缺。

（三）政策變動過于頻繁，連續(xù)性、穩(wěn)定性不足。我國邊貿(mào)政策中優(yōu)惠部分有“短期化傾向”，它變動頻繁，缺少連續(xù)性和穩(wěn)定性，制約了邊境貿(mào)易的發(fā)展。例如，邊境貿(mào)易進口稅收減半政策是邊境貿(mào)易各項優(yōu)惠政策主要內(nèi)容之一。隨著我國加入世界貿(mào)易組織以后，國家不斷調(diào)整邊境貿(mào)易進口稅收政策的范圍，邊貿(mào)政策變動頻繁，一項政策內(nèi)容的有效期往往只有兩三年。

（四）政策執(zhí)行不到位，效果難以完全體現(xiàn)

1、宏觀調(diào)控力度不夠。政府雖然出臺了多項政策規(guī)范邊境貿(mào)易，口岸執(zhí)法部門也采取措施整頓邊貿(mào)秩序，但從事地邊貿(mào)易的企業(yè)或個人之間，不顧全局利益和政策約束，競相提價爭購對方貨源，壓級壓價對外競銷爭搶買方市場，爭客戶做賠本生意的現(xiàn)象至今多有發(fā)生。

2、政府管理服務滯后，辦事職能低效。加之邊境貿(mào)易從業(yè)人員素質(zhì)不高，特別是經(jīng)營管理跟不上形勢發(fā)展，或信息不靈，上當受騙，或誤入陷阱，坐失良機，招致意外損失和賠本買賣的情形，至今未能加以有效遏制。

3、邊貿(mào)政策相關執(zhí)行部門之間不能有效協(xié)調(diào)。由于相關邊貿(mào)管理部門的注冊年審權限遲遲不能下放，企業(yè)即使能在當?shù)剞k理海關手續(xù)，仍需要前往烏魯木齊辦理其他手續(xù)。政策試點工作的效果因此不能體現(xiàn)。

三、新疆邊境貿(mào)易政策優(yōu)化建議

（一）完善政策體系，兼顧現(xiàn)實長遠利益。對部分毗鄰國家以人民幣結(jié)算的邊境貿(mào)易出口貨物，限定企業(yè)、限定口岸進行出口退稅試點，增設外匯結(jié)匯業(yè)務試點公司，以盡快解決邊貿(mào)政策體系在結(jié)算方面不完善的問題。對于進出口商品配額政策中存在的問題，對進口原產(chǎn)于毗鄰國家或出口自原產(chǎn)于我國民族自治地方的商品，屬于國家非招標的，允許免領配額許可證或關稅配額。

知識產(chǎn)權邊境保護是未來邊境貿(mào)易發(fā)展面臨的必然要求，完善政策體系應從現(xiàn)在著手。制定政策時，應考慮制定完善涉外經(jīng)濟糾紛的法規(guī)政策，從國家層面與周邊國家商談，建立雙邊或多邊的糾紛仲裁機制，保證在假冒偽劣商品、債權債務糾紛、授權金融機構處理結(jié)算等糾紛事宜中進行有效管理，以解決現(xiàn)在難以解決的邊貿(mào)雙方經(jīng)濟往來中的經(jīng)濟糾紛問題。

在應對俄白哈建立關稅同盟方面。當前，俄白哈關稅同盟正處于磨合期，相關政府部門要及早準備，爭取主動，認真研究對策，盡可能避免關稅同盟對新疆邊貿(mào)發(fā)展帶來的不利影響。①主動利用中央和地方各級層面的多雙邊經(jīng)貿(mào)磋商機制，努力減緩關稅同盟的消極影響；②地方政府應主動適應貿(mào)易規(guī)則新變化，引導企業(yè)積極轉(zhuǎn)變出口經(jīng)營方式；③強化橫向互利合作，著力打造中俄貿(mào)易新通道。

（二）明確政策定位，增加管理資源投入。新疆邊境貿(mào)易盡管在地方經(jīng)濟發(fā)展中占有主要地位，發(fā)揮重要作用，但是無論從長期發(fā)展還是眼前利益，都應盡快明確邊貿(mào)政策定位，明確邊貿(mào)政策作為我國外經(jīng)貿(mào)政策系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，應按照外經(jīng)貿(mào)政策體系進行管理。在WTO 的框架內(nèi)，新疆邊貿(mào)政策應進一步深化對邊境貿(mào)易有關理論和政策的認識，并參照國際慣例，在現(xiàn)有政策的基礎上圍繞新疆建設“兩個基地、一個中心”，即對外貿(mào)易加工基地、出口產(chǎn)品集散基地、南亞國際商貿(mào)中心等展開。

新疆自治區(qū)政府應清醒地認識到：加入WTO 后，雖然國內(nèi)一些優(yōu)惠邊境貿(mào)易政策或取消，或變化，但與毗鄰國家之間的商品互補性仍然存在，仍然有邊境貿(mào)易企業(yè)建立的經(jīng)營渠道、客戶關系，邊境貿(mào)易的地緣優(yōu)勢及便利的交通渠道無法替代。以此為認識基礎，在明確邊貿(mào)政策定位時，應力求穩(wěn)步推進。

從中央向地方政府放權的角度看，新疆在國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、進出口等方面占全國的比重小，中央政府應允許新疆自治區(qū)政府擁有一定的政策制定權，在堅持社會主義市場經(jīng)濟和遵紀守法的原則下，堅持“穩(wěn)定”與“發(fā)展”并進。

（三）選準政策目標，加強邊貿(mào)政策銜接。建議國家以邊境口岸經(jīng)濟區(qū)為政策目標，制定有效期限較長的邊境貿(mào)易優(yōu)惠政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性?？诎督?jīng)濟是指以口岸為中心，聯(lián)合與其有直接或間接經(jīng)濟聯(lián)系的地區(qū)所組成的跨地域的復合型經(jīng)濟?？诎妒菄覍ν忾_放的窗口，邊境地區(qū)的國際國內(nèi)經(jīng)濟合作主要通過邊境口岸來實現(xiàn)。

建立特殊經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。依托新疆的邊境口岸優(yōu)勢，加強新疆與周邊國家區(qū)域經(jīng)濟合作的進程。適當放寬新疆等邊境地區(qū)設立各類“特殊區(qū)域”的審批條件，支持有條件的邊境地區(qū)設立跨境經(jīng)濟合作區(qū)，增設互市貿(mào)易區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、保稅區(qū)等，推動形成以開放促開發(fā)、促發(fā)展、促穩(wěn)定的新格局。

（四）梳理管理權限，中央地方各司其責。我國邊境貿(mào)易的特點是邊貿(mào)企業(yè)規(guī)模小、容量小、合同數(shù)額量小、市場窄、地域分散、國別分散。因此，在邊貿(mào)政策中，中央應著眼于法制層面，著眼于協(xié)調(diào)邊境某一特定國家或區(qū)域的政治經(jīng)濟聯(lián)系的穩(wěn)定性。不宜以中央政府或部門的名義作出稅收或相關的優(yōu)惠政策，減半或調(diào)整稅收應由地方政府以促進區(qū)域發(fā)展的方式予以明確。中央宜對不同國家之間的貿(mào)易保護政策進行談判或協(xié)調(diào)，在保護知識產(chǎn)權等國際通行規(guī)則上進行政策性強制管理，以保護我國貿(mào)易長遠健康發(fā)展。

根據(jù)國家宏觀管理的需要，結(jié)合新疆地方的發(fā)展實際，實行邊境貿(mào)易的分類指導，由中央與地方政府共同管理，充分調(diào)動和發(fā)揮地方政府在政策制定與執(zhí)行方面的積極性。在邊貿(mào)政策定位與制定促進地方經(jīng)濟發(fā)展的政策時，有效結(jié)合民族區(qū)域自治政策和西部大開發(fā)政策。應根據(jù)《民族區(qū)域自治法》鼓勵民族自治州、縣依據(jù)自治權制定出符合當?shù)貙嶋H的鼓勵發(fā)展的政策措施。應對貧困地區(qū)和民族地區(qū)差別對待，實施區(qū)域差別政策。

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