□文/曹培引

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，對于農(nóng)民來說，主要是指農(nóng)村土地的使用權(quán)，相比在農(nóng)地上的農(nóng)作物種植，在中國的城市化進(jìn)程中，農(nóng)民對土地的使用權(quán)更多的是通過對農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)民宅基地及房屋的流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)的幾種流轉(zhuǎn)模式

1、“土地?fù)Q社?！奔啊稗r(nóng)民變市民”的模式。這種模式是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革試驗(yàn)基地進(jìn)行試驗(yàn)的，農(nóng)民可以以戶為單位，自愿放棄承包地和宅基地，政府按標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛?，在農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈?，可繼續(xù)享有原來的農(nóng)村合作醫(yī)療。這種土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式一方面在一定程度上實(shí)現(xiàn)了部分農(nóng)村土地的規(guī)范經(jīng)營，維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益；另一方面可以加快中國的城市化進(jìn)程。但它也有不足，畢竟是處在試驗(yàn)階段，在保證農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)方面還缺乏足夠的政策依據(jù)和法律保障。

2、集合土地進(jìn)行出租并分紅的模式。這種模式一般在工業(yè)園區(qū)較發(fā)達(dá)的地方被采用，即把全村土地的一少部分用作每戶的口糧田，大部分集中起來作為工業(yè)園，這種模式首先是和農(nóng)民達(dá)成協(xié)議，把全村的大部分土地集中起來，在不改變土地集體所有性質(zhì)的前提下，把土地出租收取租金給村民分紅。這種集體土地流轉(zhuǎn)模式比較受到農(nóng)民的推崇，因?yàn)樽陨淼睦婊究梢缘玫奖Ｕ?，但是這種模式也有著很明顯的弊端，一旦工業(yè)園受到國家宏觀經(jīng)濟(jì)影響效益不好，其土地分紅效益將會得到極大減弱，此時(shí)回收土地在進(jìn)行流轉(zhuǎn)或自營都將耗費(fèi)極大的成本。

3、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營合作社模式。這種模式是在農(nóng)村大部分人外出打工的情況下、農(nóng)村部分耕地得到荒廢的前提下在一些農(nóng)村使用的，其運(yùn)作模式是：農(nóng)戶將所承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為長期股權(quán)，將土地的具體經(jīng)營委托給合作社，按股從合作社獲取分紅收益。合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是股東大會和股東代表大會，接受村民的入股申請，承辦土地入股的登記、核準(zhǔn)、發(fā)放、變更以及紅利分配等事項(xiàng)，合作社對于實(shí)際可轉(zhuǎn)包的土地，通過招標(biāo)方式統(tǒng)一對外發(fā)包。這種模式可以解決農(nóng)村的粗放經(jīng)濟(jì)模式。

二、農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

當(dāng)前，農(nóng)村土地所有權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中存在著很多問題，其中比較突出的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷、土地所有權(quán)和土地使用權(quán)模糊等。

1、農(nóng)村土地所有權(quán)主體的模糊性和所有權(quán)本身的脆弱性。法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是比較明確的，但在實(shí)際情況中，又是模糊的。首先，農(nóng)村土地所有權(quán)主體多元不明確。農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，產(chǎn)權(quán)主體分為三類，村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織；其次，“集體”的范圍不穩(wěn)定，農(nóng)民集體組織因區(qū)劃調(diào)整等原因會有變動，加上沒有相應(yīng)的土地統(tǒng)計(jì)、檔案、發(fā)證制，留下了大量的爭論，又增加了土地產(chǎn)權(quán)主體的復(fù)雜性；再次，土地集體所有本身也是個很模糊的產(chǎn)權(quán)界定。因此，土地所有權(quán)的主體不明確，試想，如果土地產(chǎn)權(quán)主體尚不明確，何來土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2、農(nóng)民土地使用權(quán)的模糊性。首先，在承包合同中對農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)（即土地使用權(quán)）的內(nèi)容缺乏明確界定，農(nóng)民土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能和內(nèi)容具有很大的不確定性，農(nóng)民也缺乏有效手段對抗非產(chǎn)權(quán)主體對其利益的侵犯，如政府和各利益群體對農(nóng)村土地可以隨意征用和使用的情況，只有“無主”財(cái)產(chǎn)才可能出現(xiàn)這種狀況；其次，土地要素的流轉(zhuǎn)屬于處分行為，但農(nóng)民卻缺乏處分權(quán)。而農(nóng)戶享有的僅是占有、使用、部分收益的權(quán)利。這是一種不充分的權(quán)利。

3、農(nóng)村土地國有化的隨意性。隨著社會的改革，我國農(nóng)村土地集體所有制也出現(xiàn)許多問題，如農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律制度不完善、土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移過程中農(nóng)民利益受損等，在城市化的進(jìn)程中，政府對集體土地的隨意征用，不保障農(nóng)民的基本收益，雖然增加了地方財(cái)政，但這些問題嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全、可持續(xù)發(fā)展，難以實(shí)現(xiàn)共同富裕。

三、如何最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)

通過以上介紹，個人覺得最重要的一點(diǎn)就是明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，在國有化農(nóng)村集體土地的過程中，在占用耕地建設(shè)的過程中，最大量度的保證農(nóng)民的收入。實(shí)際上，土地在國有化的過程中，很多操作是不恰當(dāng)?shù)?，反倒是土地未國有化的前提下，農(nóng)民的權(quán)利能得到保證，但落后的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的不明確，又恰恰要求對農(nóng)村集體土地進(jìn)行國有化。所以，這里給出一些集體土地在國有化過程中的建議。首先，在推動土地國有化的過程中，必須加快立法改革進(jìn)程；這要求我們在思想認(rèn)識上明確農(nóng)村集體土地的國有讓渡性質(zhì)、明確其對推動我國社會主義和諧社會建設(shè)的積極意義，并在法律制度的高度，來推動這項(xiàng)工作的順利開展；其次，建立和完善土地管理體制，農(nóng)地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的過程中，審批權(quán)限歸國務(wù)院，要致力于改變土地管理中的一些不利于土地管理的機(jī)制、現(xiàn)行的上下級土地管理部門的指導(dǎo)關(guān)系、土地管理部門與同級人民政府的隸屬關(guān)系，這樣才能使土地管理部門真正行使依法管理土地的職責(zé)；再次，加大土地出讓收益返還力度，要讓我國農(nóng)民具有融入城市社會的能力與保障，擺脫與土地的直接利益關(guān)系。

四、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式與商品住房價(jià)格的關(guān)系

前幾年風(fēng)行一時(shí)的小產(chǎn)權(quán)房，只是人們在社會實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)。所以，“小產(chǎn)權(quán)”其實(shí)就是“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“集體產(chǎn)權(quán)”，它并不真正構(gòu)成嚴(yán)格法律意義上的產(chǎn)權(quán)。一般情況下，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格比市場上的一般住宅價(jià)格是便宜許多的，正因?yàn)檫@樣，開發(fā)商才看中了小產(chǎn)權(quán)房的前景，國家不準(zhǔn)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入房地產(chǎn)市場進(jìn)行流通買賣，但是還是有小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，所以個人認(rèn)為房地產(chǎn)市場商品住房價(jià)格的居高不下和產(chǎn)權(quán)有著密切的聯(lián)系。

農(nóng)村集體土地在國有化過程中，政府部門的補(bǔ)貼不到位，以及政府地價(jià)的較高出售，大大地增加了國家的財(cái)政收入，但這是以拉高房地產(chǎn)價(jià)格和損害農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)為代價(jià)的，因此農(nóng)民也不惜以違法的方式來經(jīng)營自己的土地。

這些年我國城市化發(fā)展速度加快，農(nóng)村土地進(jìn)入城市圈的越來越多，地產(chǎn)價(jià)值日益顯化。由此帶來的矛盾也越來越尖銳，主要是城鎮(zhèn)邊緣地帶的農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自己將集體土地作為地產(chǎn)來經(jīng)營，這與國家現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定是沖突的。這正是由于在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)國有化實(shí)現(xiàn)過程中農(nóng)民的權(quán)益得不到切實(shí)保障所造成的，但是個人覺得在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)上國家不能統(tǒng)一指定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該具體問題具體分析，因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)問題是一個大問題。完全的產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)租賃權(quán)相比至少有一個差別：是否有土地財(cái)產(chǎn)抵押和出售權(quán)。不過現(xiàn)在真正能在市場上實(shí)現(xiàn)抵押、出售功能的也就是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者是城郊接合部的一部分農(nóng)村集體土地，真正遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)地其實(shí)是不值錢的。所以，土地產(chǎn)權(quán)國有化也應(yīng)區(qū)別對待，因而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題需要進(jìn)一步細(xì)化，加以分析，區(qū)別對待。這種區(qū)別對待也會對商品住房的價(jià)格有所緩沖。

[1]文宗瑜.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不同模式及評價(jià).財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.

[2]張萍.我國農(nóng)村土地國有化問題探析.

[3]趙立秋.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的制度創(chuàng)新研究.