□文/吳 柳 厲王波

（1.重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院；2.重慶北城致遠集團有限公司 重慶）

保障性住房項目實施中的尋租行為分析

□文/吳 柳1厲王波2

（1.重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院；2.重慶北城致遠集團有限公司 重慶）

保障性住房政策是我國現(xiàn)階段解決中低收入群體住房問題的主要政策。本文主要利用市場尋租理論，對其實施中的問題進行論述，并提出建議。

保障性住房；尋租行為；住房政策

收錄日期：2012年5月6日

一、保障性住房概述

（一）保障性住房的概念。保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設中較具特殊性的一種類型住宅，它通常是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房。保障性住房制度也就是在社會保障性住房建設、分配、流通等具體實踐中形成的制度。目前，保障性住房包括各類安置房、經(jīng)濟適用住房、廉租住房以及一些具有保障性質(zhì)的限價商品房和租賃房。其中，經(jīng)濟適用住房與廉租住房是當前我國城鎮(zhèn)保障性住房中最主要、最普遍的形式。

雖然保障性住房作為一項惠民政策，緩解了一部分住房壓力，取得了一些成效，但是在實施中還是出現(xiàn)了不少問題。有壟斷、特權和管制存在的地方就會有租金的存在，而有租金的存在，尋租活動就不可避免地要存在。為進一步分析保障性住房項目實施中的尋租行為，我們有必要先弄清楚其特征。

（二）保障性住房的特征。保障性住房與其他普通住房有很大區(qū)別，具有以下重要特征：

1、保障性住房具有保障性。保障性住房的最大特點就在于它的保障性，這是它與一般商品房最大區(qū)別所在。該類住房建設的目的不在于營利，而是在于“保障”?！氨Ｕ闲宰》渴且环N‘必需品’，是為特定人群提供的‘住房保障’，藉此在某種程度上實現(xiàn)社會公平和保障社會穩(wěn)定?！北Ｕ闲宰》吭诮ㄔO上、使用上以及產(chǎn)權等方面都不同于普通商品住房。

2、保障性住房的所有權具有不完整性。完整的房屋所有權應包括充分的占有、使用、收益和處分權。但是，建設保障性住房所需的土地一般由政府劃撥，在建設過程中也給予各種稅費上的減免和優(yōu)惠，因此購買保障性住房者無法完全取得保障性住房的所有權，保障性住房的轉讓會受到一定限制，只有當滿足一定條件時才允許將其轉讓。此外，基于保障性住房的保障性，無論承租人還是所有權人都不能利用保障性住房牟取暴利。由此可知，保障性住房不具有完全的處分權和收益權。

3、保障性住房保障主體的特定性。保障性住房是一種“必需品”，是為特定人群提供的“住的保障”，籍此在某種程度上實現(xiàn)社會公平和保障社會穩(wěn)定。因此，保障性住房供應的主體應具備一定條件，即屬于我國城鎮(zhèn)住房主體中的困難群體，主要指城鎮(zhèn)居民中低收入者。

4、保障性住房建設中的政府干預性。建設保障性住房是政府公共服務的一項重要職責，由于保障性住房具有保障性，是對住房困難群體給予的一種保障，因而保障性住房不具有完全的市場性，在建設過程中政府必然給予一定程度的干預，如：保障性住房建設用地以劃撥方式取得、給予稅收等政策上的優(yōu)惠、在房屋建設中給予必要的監(jiān)督管理等，這都體現(xiàn)了政府對社會保障性住房的干預性。

二、尋租行為分析

“所謂尋租，就是尋求經(jīng)濟租金?！蔽覀冎?，一切物品或勞務的某個（些）屬性所為我們提供的效用的價值就是租金。而在完全競爭條件下完全由市場供求關系決定的、源于物品屬性的租金稱為“一般租金”。但現(xiàn)實世界中的市場，由于種種原因并不完善，所謂“完全競爭市場”并不存在。這就導致物品最終實際成交的價格便會出現(xiàn)與其一般租金不一致的情形。而實際成交與一般租金的差額就是經(jīng)濟租金。正是由于經(jīng)濟租金的存在，使得市場中的主體運用各種手段，謀求自身利益的最大化。特別是在有政府干預的經(jīng)濟領域，都不可避免地存在尋租現(xiàn)象。保障性住房的特征決定了它不可避免地成為尋租行為泛濫的重災區(qū)。

（一）地方政府的尋租行為。地方政府作為保障性住房制度實施的主體，在執(zhí)行過程中的不作為就是一種尋租行為。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是中央政府和地方政府的目標和行為標準可能發(fā)生偏離。中央政府是以全社會的和諧、可持續(xù)發(fā)展為最終目標，更關注全社會住房的公平和社會的穩(wěn)定；而地方政府以當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為直接目標，更關注本地中短期內(nèi)的發(fā)展問題。地方政府將土地作商品房開發(fā)，土地出讓金使地方政府的財政收入非?？捎^；而且，開發(fā)商開發(fā)的商業(yè)房會形成一個平臺，可以不斷地培植新的產(chǎn)業(yè)以獲得政府的財政收入——商業(yè)稅收，保障性住房則只會增加政府的管理成本。同時，房地產(chǎn)投資一般占全社會固定投資的20%左右，個別熱點城市在40%以上，投資是拉動GDP的重要因素，而GDP又是衡量官員政績的重要指數(shù)。建設保障性住房不能對GDP有很大貢獻，這在一定程度上影響了各地的建設積極性。

（二）房地產(chǎn)開發(fā)商的尋租行為。保障性住房是可享受政府多項土地、稅收優(yōu)惠的政府工程。由于與其他商品房相比，建設周期短，需求穩(wěn)定，資金回收也較快，使不少開放商趨之若鶩。開發(fā)商的尋租行為主要表現(xiàn)在以下方面：

1、運用非常手段降低成本。在前期，憑借與某些政府官員的“關系”獲取政府開發(fā)保障性住房的關鍵信息，運用各種手段低成本地爭取到保障性住房項目，同時盡可能多的謀求稅收優(yōu)惠以及銀行貸款授信。特別是在國家不斷出臺房價調(diào)控的大環(huán)境下，越來越多的開放商看中了保障性住房開發(fā)這塊大蛋糕。在實際建設中，開發(fā)商為降低經(jīng)濟適用房的造價，追求利潤的最大化，通常要提高住宅的容積率。這就使得保障性住房大多呈現(xiàn)出以下弊端：樓間距太窄、見陽光不多、人多電梯少、各種生活配套設施缺乏。致使居住者日常購物、小孩上學、老人上醫(yī)院等十分困難，更助長了綜合生活成本的大幅增加。

2、后期努力尋求漲價空間。有的開發(fā)商為了賺取額外利潤，并沒有按照國家規(guī)定測算成本，將一些不應該記入成本的費用也打入成本，或者加收一些不合理費用，造成保障性住房的價格增高。由于國家規(guī)定了利潤率的限制，大多數(shù)開發(fā)商在實際住房設計及建筑中，為了節(jié)約建設成本、加速資金回籠，以達到追逐更大利潤的目的，將保障性住房建到了120～150平方米之間，與普通商品房面積相當，完全超出了一個城市低收入家庭可以承受的范圍，最后完全違背了建保障房的初衷。

（三）特殊利益集團的尋租行為。雖然國家明確規(guī)定保障性住房的供應對象是中低收入家庭，但是我國并沒有明確的中低收入標準。對于如何界定，各個地方都有不同的規(guī)定。而且我國也很難做到對居民收入的準確統(tǒng)計。所以，對許多高收入者而言，通過隱瞞現(xiàn)有的住房水平而取得一張符合規(guī)定的收入證明并非難事。正是因為審核的不嚴格，大量的住房保障資源被有錢人所占據(jù)，甚至有的地方出現(xiàn)了開私家車，住經(jīng)濟適用房的怪現(xiàn)象。有些地方由于民眾對于政策的不了解，保障性住房變成了公務員的“福利房”。

保障性住房審核的關鍵權利常常掌握在基層街道辦事處手上?；鶎尤藛T素質(zhì)的參差不齊，使得審核工作難以有效地進行。例如，經(jīng)濟適用房的審核中，房產(chǎn)審核需要民政簽章，民政審核需要社區(qū)簽章，社區(qū)審核需要街道簽章；申請購買經(jīng)濟適用房只需通過街道審核即可順利辦完一系列程序，申請材料的真實性由最基層的街道負責，最高層管理者根據(jù)申請材料填寫的情況對申購者進行篩選。基層審核者受鄰里情節(jié)的影響，做出公正裁決是很難的。

三、對于治理尋租的對策思考

尋租在中國的盛行，原因是多方面的。從根本上來說，政府在經(jīng)濟中的影響和作用太大造成了我國住房保障領域層出不窮的尋租行為。關于如何有效地遏制尋租，筆者認為應從以下方面進行：

（一）強化市場化開發(fā)模式。市場化開發(fā)模式是指政府提供建設用地并負責保障性住房的設計開發(fā)，通過公開招投標的方式選擇開發(fā)商進行工程建設；政府在開發(fā)商完成工程建設并通過質(zhì)量監(jiān)督檢查后，向開發(fā)商支付工程建設費用；政府將驗收合格的保障性住房委托房產(chǎn)中介以商品房形式公開發(fā)售或承租，收回建設投資并將其用于下一輪開發(fā)。這一模式有效消除了租金存在的基礎，使經(jīng)濟人無租可尋，從而把經(jīng)濟人的尋租行為引導為尋利行為。

（二）加強對政府行為的監(jiān)督?？梢詮恼畠?nèi)部和非政府組織的外部兩個方面入手：首先，建立政府內(nèi)部監(jiān)督體系，使保障性住房制度透明化、民主化。要制定相關法規(guī)，對保障性住房的性質(zhì)、建設方法、購買條件、建筑標準、政策優(yōu)惠做出明確的規(guī)定。另外，要成立相關的監(jiān)督機構，將市建委、房管局、財政局、物價局等部門中與住房保障有關的管理事務均交給該機構，如住房保障管理中心，對保障對象進行嚴格的審查與核定，保證保障性住房到達低收入者手中，防止高收入者的混；其次，要發(fā)揮非政府組織的輿論監(jiān)督來約束政府的行為，避免發(fā)生政府的尋租行為。非政府組織可以作為政府和低收入群體的中間人的角色，運用自己的處事方式來發(fā)揮自己的作用，監(jiān)督政府的行為，代表低收入群體表達意愿，從而影響政府的政策框架，對決策者施壓，最終實現(xiàn)低收入者的利益需求。

綜上，顯然用目前的保障性住房政策來解決中低收入群體的住房問題還存在著不少問題。對此，筆者認為，作為政策的出發(fā)點，應由市場來調(diào)節(jié)包括中等收入者在內(nèi)的大多數(shù)人的住房問題。通過悉心構建市場體系，營造良好的市場環(huán)境，更多地通過制定規(guī)則，運用稅收、信貸、土地、利率等經(jīng)濟手段來規(guī)范調(diào)節(jié)住房市場，從而使住房市場盡早步入正軌。

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[2]劉啟君.尋租行為定義問題的再認識[J].湖北社會科學，2005.3.

[3]范天森.淺析經(jīng)濟適用住房的尷尬處境[J].特區(qū)經(jīng)濟，2007.11.

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