□文/張 瑩 李艷華

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院 河北·石家莊）

執(zhí)行力是將計(jì)劃、決策、命令等付諸實(shí)施的能力。依據(jù)我國(guó)行政區(qū)劃，地方政府是管理國(guó)家行政區(qū)事務(wù)的政府組織的總稱(chēng)，是對(duì)應(yīng)于中央政府的一級(jí)政府，包括特別行政區(qū)以及省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府。地方政府是的執(zhí)行力，是指地方政府將中央政府、上級(jí)政府以及本級(jí)政府的法律法規(guī)、方針政策、規(guī)劃計(jì)劃、決策政令等付諸實(shí)施的能力。從目前我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，地方政府的執(zhí)行力缺失和不足是一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為執(zhí)行不作為：以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件貫徹文件，或者是將上級(jí)的要求放置起來(lái)，不催促就不執(zhí)行，被動(dòng)執(zhí)行，或者是機(jī)械執(zhí)行上級(jí)政策，不就本地區(qū)的特殊性而有所作為；執(zhí)行亂作為：選擇性執(zhí)行上級(jí)政策，對(duì)自己有利的就執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行，或者是執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時(shí)搞“土政策”，打著貫徹原政策的旗號(hào)，自行其是，隨意擴(kuò)大原政策的外延，有意歪曲原政策。

一、地方政府執(zhí)行力弱化原因分析

（一）主觀方面

1、各級(jí)政府的利益驅(qū)動(dòng)。政府的政策執(zhí)行力始終面臨著市場(chǎng)法則和利益博弈的嚴(yán)峻考驗(yàn)。政府對(duì)利益的追求始終是弱化各級(jí)政府行政執(zhí)行力的根本原因。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)，每個(gè)人都是自利的“經(jīng)濟(jì)人”，政府也不例外，也是理性逐利的個(gè)體，不同層級(jí)政府之間、不同部門(mén)之間乃至政府工作人員與政府部門(mén)之間都存在著各自的利益追求。在利益的驅(qū)使下，為了追求本級(jí)政府的利益、本部門(mén)的利益、個(gè)人利益的最大化，一些政策執(zhí)行者以損害國(guó)家利益、其他部門(mén)利益、集體利益為代價(jià)，消極執(zhí)行政策，在政策執(zhí)行中大搞地方保護(hù)主義、本位主義，實(shí)施“土政策”，進(jìn)而使政府公共政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題。

2、政府自身能力制約。地方政府部門(mén)自身能力制約包括領(lǐng)導(dǎo)者的能力有限、執(zhí)行部門(mén)人員素質(zhì)不高的問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)者的行政執(zhí)行能力是影響政府執(zhí)行力的重要方面，政策自上而下傳遞的過(guò)程中最先到達(dá)的是領(lǐng)導(dǎo)者，其執(zhí)行力水平的高低直接影響到黨和國(guó)家的路線、方針、政策的落實(shí)，其能力的高低是影響政府執(zhí)行力水平的關(guān)鍵因素。任何一項(xiàng)決策最終都要靠執(zhí)行主體來(lái)實(shí)施，政策執(zhí)行水平的高低同樣受制于執(zhí)行主體的素質(zhì)，合格的執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行是至關(guān)重要的，它是政策執(zhí)行所需要的最基本資源之一。然而，政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)員自身素質(zhì)不高嚴(yán)重制約著政府執(zhí)行力水平的提高，領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式缺乏靈活性，技巧不高；執(zhí)行人員對(duì)政策認(rèn)知不足、曲解政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，溝通協(xié)調(diào)能力存在問(wèn)題，執(zhí)行方式簡(jiǎn)單機(jī)械，缺乏靈活性和創(chuàng)造性；執(zhí)行人員的責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)行意識(shí)淡薄等問(wèn)題都嚴(yán)重制約著政府行為，領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)員的素質(zhì)和能力亟待提高。

（二）客觀方面

1、政策自身質(zhì)量不高。行政執(zhí)行是檢驗(yàn)政策質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)執(zhí)行檢驗(yàn)政策的合法性、合理性和可行性，并發(fā)現(xiàn)政策中存在的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，行政決策的制定往往缺少實(shí)際調(diào)研，大部分都是專(zhuān)家論證或者領(lǐng)導(dǎo)拍腦瓜決定，政策的制定過(guò)程不透明，程序不完善；政策制定主體沒(méi)有廣泛聽(tīng)取政策目標(biāo)群體的意見(jiàn)和建議，沒(méi)有充分考慮各種利益訴求，使得政策缺乏科學(xué)性和普遍的群眾基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致政策結(jié)果不盡如人意，損害公共利益，扭曲政策意指，公共政策的支持度不高，這成為制約地方政府政策執(zhí)行力提高的重要因素。

2、政策執(zhí)行環(huán)境障礙。政策執(zhí)行環(huán)境是政府執(zhí)行政策所處的客觀外部環(huán)境，政府組織是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，同外部環(huán)境相互作用、相互影響，政府的執(zhí)行活動(dòng)以能動(dòng)的形式，改造著外部環(huán)境；而外部環(huán)境則以基礎(chǔ)性的滲透形式，或者以決定性的制約形式，影響著政府執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程，所處環(huán)境的狀況對(duì)政府執(zhí)行過(guò)程成正向作用。政府的執(zhí)行環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是政府在執(zhí)行公務(wù)、政策過(guò)程中所需要的各種物質(zhì)條件。任何有效的行政執(zhí)行都需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作保障，我國(guó)地方政府現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境處于有則浪費(fèi)無(wú)則不作為的境地，資源分配的不合理以及地方財(cái)力的制約，使有心作為的政府因經(jīng)濟(jì)掣肘無(wú)能為力，在行政執(zhí)行中一些必備的物質(zhì)保障未得到足夠的重視，致使行政執(zhí)行的一些物質(zhì)裝備欠缺影響地方政府執(zhí)行力。社會(huì)環(huán)境是地方政府所處的宏觀環(huán)境，現(xiàn)如今多數(shù)地區(qū)社會(huì)秩序性、組織性不高，社會(huì)往往處于仇視政府的氛圍中，對(duì)政府的公共政策習(xí)慣性的抵制，使得地方政府的政策執(zhí)行力受到影響。

3、體制機(jī)制不完善。我國(guó)行政機(jī)制體制的缺陷主要體現(xiàn)在缺乏規(guī)范執(zhí)行的制度，具體而言，缺乏完善的責(zé)任追究制度，特別是一種“剛性”的責(zé)任制度；對(duì)執(zhí)行過(guò)程缺乏正常有效監(jiān)督；對(duì)執(zhí)行效果缺乏明確考核；對(duì)執(zhí)行考核結(jié)果缺乏必要的賞罰措施。沒(méi)有形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的機(jī)制，對(duì)現(xiàn)在執(zhí)行的監(jiān)督制約、激勵(lì)引導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究的機(jī)制還需要完善。沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督主體和多樣的監(jiān)督形式以及與之配套的責(zé)任追究體制，使政府執(zhí)行置于無(wú)人追究的形勢(shì)下，執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果如何完全取決于執(zhí)行主體的主觀意愿和自覺(jué)性，嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)行效果，造成政府執(zhí)行力水平的低下。很多政府要么敷衍了事不執(zhí)行政策，要么只做表面文章，對(duì)政策執(zhí)行中的各種變異行為不加以遏制，直接致使政府執(zhí)行力水平低下。

二、提高地方政府執(zhí)行力路徑分析

（一）完善程序立法，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)。針對(duì)體制機(jī)制建設(shè)的不足，首要應(yīng)當(dāng)完善程序立法。堅(jiān)持立法的全局觀念和群眾觀念，以維護(hù)最大多數(shù)人民群眾的意志和利益為立法的宗旨，嚴(yán)格按照規(guī)定的立法程序立法?？山梃b和學(xué)習(xí)美國(guó)有關(guān)行政程序的立法，在我國(guó)的行政法律體系中增設(shè)有關(guān)的程序立法，明確規(guī)定相應(yīng)政策執(zhí)行的主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行方式、執(zhí)行的時(shí)限和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)行主體的執(zhí)行程序，使政府的政策執(zhí)行行為制度化、規(guī)范化，為政府執(zhí)行主體的行為提供法律依據(jù)，減少政策執(zhí)行過(guò)程中的主觀性和隨意性，使執(zhí)行政策的行為客觀有序，嚴(yán)格規(guī)范政府的執(zhí)行行為。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格獎(jiǎng)懲和問(wèn)責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。實(shí)行客觀公正的評(píng)估機(jī)制，建立和完善獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)監(jiān)督，推行行政問(wèn)責(zé)制度，加快建立行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守評(píng)估指標(biāo)，按照誰(shuí)執(zhí)行誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，對(duì)執(zhí)行不力的行政主體進(jìn)行懲罰，對(duì)執(zhí)行優(yōu)異的主體給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。明確問(wèn)責(zé)主體及其權(quán)限、客體及其職責(zé)，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)的制度化、規(guī)范化。加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)，將法律的相關(guān)規(guī)定和政府執(zhí)行情況公布于眾，使政府行為置于公眾的監(jiān)督之下。

（二）加強(qiáng)公民的民主參與，提高政策質(zhì)量。公民參與是社會(huì)主義民主進(jìn)程的重要舉措，是提高公共政策質(zhì)量的重要途徑之一。加大公民的民主參與，一方面使得政府部門(mén)能夠廣集民意，集合多方面智慧，使決策最終真正符合人民的訴求，獲得多數(shù)人的支持，也為政策贏得更有利的執(zhí)行環(huán)境，更有利于政策的順利實(shí)施；另一方面公民參與有利于限制政府權(quán)力，使政府的決策過(guò)程處于公民的監(jiān)督之下，可以有效地防止其濫用自由裁量權(quán)，保證政策的科學(xué)性和民主性。公民參與政策過(guò)程，引入第三方聽(tīng)證制度，積極聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，有利于協(xié)調(diào)各方利益訴求，保障政策不是出于專(zhuān)家學(xué)者之手，更不是未經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)查的主觀臆斷的結(jié)果，而是綜合了多方意見(jiàn)、綜合考慮的結(jié)果，保證決策是符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)和廣大人民群眾的意愿的，只有這樣才能減少政策執(zhí)行過(guò)程中的阻力，獲得更多的支持。真正提高政策的質(zhì)量，使其經(jīng)受得住實(shí)踐的檢驗(yàn)，用高質(zhì)量的政策構(gòu)建政府執(zhí)行力的基礎(chǔ)，保障政府的有效執(zhí)行。

（三）提高政府人員素質(zhì)，樹(shù)立服務(wù)理念。提高政府人員素質(zhì)，首先要嚴(yán)把人員入口關(guān)，選配優(yōu)秀的執(zhí)行主體，選人用人方面尤其需要認(rèn)真解決，要多角度選人，不僅德才兼?zhèn)洌?jī)突出，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，也要善于團(tuán)結(jié)，以增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的整體水平；深化人事制度改革，確保政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政策水平高的高素質(zhì)的人才進(jìn)入政策執(zhí)行系統(tǒng)并不斷更新。其次，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷更新其知識(shí)體系，緊跟時(shí)代步伐，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更需要不斷提高自身的素質(zhì)和能力，還需要提高公共政策執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，拓寬其知識(shí)面，不斷調(diào)整其知識(shí)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充薄弱環(huán)節(jié)，提高綜合分析判斷的能力，使其具備準(zhǔn)確地理解和把握政策的能力和較好的分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，以減少政策執(zhí)行中的偏差變形。再次，要提高執(zhí)行人員的服務(wù)意識(shí)，以權(quán)為民所用、心為民所系、利為民所謀的服務(wù)理念為指導(dǎo)，加強(qiáng)思想品德建設(shè)，克服自身利益驅(qū)動(dòng)，從公眾利益的視角出發(fā)，健全社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，樹(shù)立全心全意為民服務(wù)的理念，保證政策制定到政策執(zhí)行的每一步都把人民公仆的角色扮演好，提高政府政策執(zhí)行的水平。

（四）優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，拓寬執(zhí)行渠道。在社會(huì)中普及做官為民、以民為本的思想，改變傳統(tǒng)的官本位權(quán)利本位，樹(shù)立民本位觀念。政府要多做好事、實(shí)事，在人民心中樹(shù)立良好形象，通過(guò)政策宣傳加強(qiáng)群眾的政策認(rèn)同感，建立良好的政策執(zhí)行環(huán)境。增加對(duì)地方政府政策執(zhí)行的資源投入，并適當(dāng)擴(kuò)大其財(cái)權(quán)，改變地方政府事權(quán)過(guò)多、財(cái)權(quán)不足的狀態(tài)，使其事權(quán)、財(cái)權(quán)相平衡。加強(qiáng)執(zhí)行資源的分配制度建設(shè)，嚴(yán)格政府執(zhí)行中的資源利用，減少浪費(fèi)現(xiàn)象，同時(shí)對(duì)各級(jí)政府執(zhí)行政策行為所需的資源進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的分析研究形成資源分配的依據(jù)，將政府的執(zhí)行經(jīng)費(fèi)限制在一定的合理范圍內(nèi)，嚴(yán)格資源審批程序和制度，并加強(qiáng)事后監(jiān)督，對(duì)鋪張浪費(fèi)行為進(jìn)行嚴(yán)懲。拓寬執(zhí)行渠道，降低執(zhí)行成本。采用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強(qiáng)前期的政策宣傳，充分利用社會(huì)組織和其他方面的力量，以減少政府的政策執(zhí)行過(guò)程中的開(kāi)支。

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