陳云峰，石 勇

（中共紅河州委黨校，云南蒙自 661100）

從改革的角度加強邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)
——以紅河哈尼族彝族自治州為例

陳云峰，石 勇

（中共紅河州委黨校，云南蒙自 661100）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是黨在農(nóng)村的基層組織，是農(nóng)村基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，是農(nóng)村基層國家行政機關(guān)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，也是上一級政府的下屬行政機關(guān)。在新的歷史條件下，加強邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)對維護邊疆穩(wěn)定和促進邊疆地區(qū)加快發(fā)展意義重大。

邊疆民族地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委；基層政權(quán)建設(shè)；紅河州

新的歷史條件下，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)面臨許多新情況新問題。特別是邊疆民族地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，農(nóng)村貧困面大，三農(nóng)工作任務(wù)繁重，廣大農(nóng)民群眾致富奔小康的愿望強烈，對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)提出了新要求。

一 邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)的重要性及現(xiàn)狀分析

我國是統(tǒng)一的多民族國家，民族聚居的特點是大雜居，小分散。但大多數(shù)少數(shù)民族聚居區(qū)都地處邊疆。從全國第六次人口普查的數(shù)據(jù)來看，我國仍然有50%的人口在農(nóng)村，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?.49 %，自治地方總面積616.29平方公里，占全國總面積的64.2%。在我國2.2萬公里的陸地邊界地區(qū)，有1，9萬公里是少數(shù)民族地區(qū)。邊疆民族地區(qū)大都是以農(nóng)業(yè)為主的欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)帶領(lǐng)人民群眾致富奔小康的任務(wù)比較繁重，加強自身建設(shè)的重要性也是顯而易見的。

改革開放30多年，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻的變化，黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式也隨之發(fā)生了巨大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經(jīng)改革。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理仍然不能較好地適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展的現(xiàn)實要求。因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)是當前推進農(nóng)村工作，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要工作。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和人大建設(shè)，是鞏固黨的執(zhí)政之基的現(xiàn)實要求。

邊疆民族地區(qū)由于自然、歷史、經(jīng)濟、社會等原因，確實存在發(fā)展滯后的問題。社會發(fā)育程度、市場發(fā)育程度、經(jīng)濟發(fā)展都與發(fā)達地區(qū)有較大差距。但是，邊疆民族地區(qū)在國家改革制度和改革進程上，步步緊跟。雖然處在不利的競爭地位，但是，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的改革，在邊疆民族地區(qū)同樣取得了巨大成就。不可避免的經(jīng)濟社會發(fā)展的新問題，新情況同樣相伴而生，而且邊疆民族地區(qū)自身發(fā)展過程中產(chǎn)生的城鄉(xiāng)矛盾、發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等問題也影響著這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)的建設(shè)。

從紅河哈尼族彝族自治州（以下稱紅河州）的情況來看:紅河州地處祖國的西南邊疆，800多公里邊境線，集邊疆、民族、貧困、山區(qū)于一身，全州450萬人口，少數(shù)民族占人口總數(shù)的57.2%，鄉(xiāng)村人口占全州人口總數(shù)的64.2%，全州133個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1180個村委會，社會生產(chǎn)力與發(fā)達地區(qū)有很大的差距。但是，經(jīng)過30多年改革開放，紅河州經(jīng)濟社會有了很大的發(fā)展，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由1978年的40.6:41.8:17.6調(diào)整為現(xiàn)在的16:53.1:30.9，初步實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟、城市服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的歷史性變化。2010年全州GDP達到650.42億，財政收入達到162.26億。

（一）邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村基層政權(quán)面臨的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)

1.農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，培育多元化的利益主體，社會利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，在利益機制的誘導(dǎo)下，農(nóng)民的各種訴求普遍增多。

2.村民自治制度的不斷推進，人民群眾的民主意識不斷加強，“政治參與”要求增強，以期影響基層政權(quán)公共政策的制定和實施。

3.意識形態(tài)多元化。利益主體多元化帶來了意識形態(tài)的多元化，在農(nóng)村人口流動，內(nèi)外交流頻繁，資訊通暢的環(huán)境下，農(nóng)村價值觀念呈現(xiàn)多元化趨向，對以馬克思主義為指導(dǎo)的主流意識形態(tài)產(chǎn)生一定沖擊，黨的意識形態(tài)的傳統(tǒng)陣地由此受到一定的影響。

4.農(nóng)村社會矛盾趨向復(fù)雜化。伴隨市場化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、國際化的推進，各種社會矛盾交織在一起，諸如，征地拆遷、環(huán)境污染、農(nóng)民工工資、農(nóng)村教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村養(yǎng)老等等問題，在激化時常以群體性事件的方式表現(xiàn)出來。

5.開放經(jīng)濟條件下，邊境地區(qū)邊民互市、交流頻繁，經(jīng)濟、文化領(lǐng)域的犯罪呈上升趨勢。

（二）紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)面臨諸多不適應(yīng)

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委抓黨建工作的龍頭作用有待進一步加強。通過近幾年的換屆，一大批年輕干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，總體的來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子是得力、可靠的。但相對而言，部分年輕干部在閱歷、經(jīng)驗和應(yīng)對復(fù)雜局面、處置突出事件的能力培養(yǎng)上還要有一個過程。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在統(tǒng)籌兼顧、駕馭全局、重點突破、做群眾工作等方面還顯得意識不夠強、方法不夠多，前瞻性、協(xié)調(diào)性和攻堅克難的耐性不足。一些村級組織基礎(chǔ)性工作還不夠牢靠，個別村基層黨組織維穩(wěn)意識和能力還不強，對宗教事務(wù)管理，缺乏有效辦法，存在不敢管、不會管、不愿管的現(xiàn)象。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政責(zé)權(quán)不對稱，行政效力低下。從我們對幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)放的民意調(diào)查問卷來看，超過20%的被調(diào)查者認為:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位不清，存在職權(quán)錯位、越位、弱化的現(xiàn)象，黨政不分，責(zé)權(quán)不明，黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用；政府的高效執(zhí)行力；人大權(quán)力不落實；各個群團組織，村級自治組織之間都有關(guān)系不順不清的問題；出現(xiàn)了黨委包辦代替；政府職能“缺位”和“錯位”并存，管了許多不該管、管不了、也管不好的事。

責(zé)權(quán)利不對稱還表現(xiàn)在:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府下屬的站所基本上劃，人事和財權(quán)被上級部門收走，有些站所甚至將黨組織關(guān)系也一并上劃，部門權(quán)大而責(zé)不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻有責(zé)無權(quán)。由于條塊關(guān)系不順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對站所不能形成有效的協(xié)調(diào)管理和約束機制，形不成合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的綜合管理和核心領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮受到很大影響。

3.邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟普遍不發(fā)達，而村集體經(jīng)濟又非常薄弱，農(nóng)民人均收入較低，沒有能力籌措資金用于農(nóng)村水、電、路等基本設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源不足問題越發(fā)凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委解決民生問題的能力受到很大制約。當前，紅河州除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展普遍以農(nóng)牧業(yè)為主，工商企業(yè)不發(fā)達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能?！俺燥垺薄o力解決道路、交通等民生問題?！盁o錢辦事”影響了黨委、政府的凝聚力和號召力。

4.縣級各部門針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的檢查考核頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委疲于應(yīng)付。“上面千條線、下面一根針”，上級部門條條線線的工作任務(wù)都非常重要，但最終都要落實在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年末歲初有時每天要迎接5-8個部門的檢查，騰不出更多的精力來抓大事，謀發(fā)展。過多、過濫的檢查評比一定程度上導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能安心制定符合當?shù)貙嶋H的長遠發(fā)展規(guī)劃，而是盲目跟風(fēng)，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展難以形成自己的特色。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍結(jié)構(gòu)失衡，人才流失問題不容忽視。2002機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制減少，并且進口長期“凍結(jié)”。加之邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇低，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)差旅費長期不能報銷，工作壓力大，任務(wù)重，職務(wù)晉升機會不多等原因，導(dǎo)致大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才外流。目前，在工作任務(wù)重、要求高的情況下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在干部青黃不接，新生力量缺乏，專業(yè)性人才匱乏的問題。不能適應(yīng)新的形勢和任務(wù)的要求，有疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的能力和素質(zhì)急需進一步提高，結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

6.農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍薄弱，村集體無錢辦事問題比較突出。農(nóng)村稅費改革后，多數(shù)農(nóng)村只靠中央財政轉(zhuǎn)移支付資金建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，村集體經(jīng)濟普遍薄弱，“無錢辦事”已經(jīng)成為制約新農(nóng)村建設(shè)及夯實村黨支部執(zhí)政基礎(chǔ)的一個主要瓶頸。

從以上分析來看，在新形勢下，如何明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委職責(zé)，在強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的同時，如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各個基層組織建設(shè)，提高服務(wù)意識和引導(dǎo)意識的重要性、緊迫性是非常重要的。

當前，有專家學(xué)者提出:“取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政組織,將其作為縣的派出機構(gòu)行使行政管理職能,工資由財政埋單,把更多的力量花在培育農(nóng)民自治組織上”。[1]也有人提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的主張。我們認為這些觀點與我國社會發(fā)展實際有一定差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)擔(dān)負的職責(zé)，不可能僅僅通過上情下達來完成，特別是邊疆民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展還不具備“自治”的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)擔(dān)負著帶領(lǐng)群眾深化改革、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定的繁重任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只能加強，不能削弱。

二 加強邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政權(quán)建設(shè)的條件分析

長期以來我們黨都十分重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)，注重農(nóng)村基層組織的建設(shè)。但是，不同時期有不同的建設(shè)環(huán)境和條件。

（一）加強邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)有利條件

1.2004年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革逐步推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層政權(quán)建設(shè)不斷加強

紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機制經(jīng)歷了多次改革，2004年以來在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的過程中，按照中央的要求積極穩(wěn)妥的進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并（紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從154個，撤并為133個）、農(nóng)村稅費改革、站所設(shè)置調(diào)整等改革。并結(jié)合自身實際，積極探索符合自己特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及基層組織建設(shè)的新模式。2004年4月在石屏縣七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)直推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，在瀘西縣探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選。2006年2月在全州范圍內(nèi)進行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子換屆直選活動，成為當時國內(nèi)地市級第一個進行大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子換屆直選的地州，掀開了農(nóng)村政治文明進程，強化了權(quán)力的本源意識，為構(gòu)建民眾監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。2008年以來州委在彌勒西三鎮(zhèn)試點基層黨建創(chuàng)新，推行“1+7+15”網(wǎng)格化管理模式。創(chuàng)造了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，有效整合轄區(qū)內(nèi)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、紀檢監(jiān)察員、婦女代表、團員代表、村民代表等7類政治資源，形成合力服務(wù)群眾的經(jīng)驗。每位代表聯(lián)系15戶群眾，了解他們的所思所想，幫助解決困難，傳達上級指示、宣傳黨的路線方針政策。網(wǎng)格化管理為黨深入聯(lián)系群眾搭建了堅強紐帶，創(chuàng)新了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)服務(wù)群眾方式，擴大了黨在農(nóng)村的影響力，鞏固了執(zhí)政地位。

2.農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的倒逼機制逐步形成，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心轉(zhuǎn)移的重要性和緊迫性。從我們對蒙自市鳴鷲鎮(zhèn)60名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重點” 的問卷調(diào)查來看，51人認為改革的重點是著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，強化服務(wù)。很多干部都認為要轉(zhuǎn)變原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)“催糧派款”，指揮命令的工作方式。

3.農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變化直接表現(xiàn)在農(nóng)民群眾價值追求上，邊疆農(nóng)民群眾的市場意識，競爭意識、維權(quán)意識、法律意識都不斷提高，對黨委政府創(chuàng)造公平、公正、和諧、穩(wěn)定的社會環(huán)境的期望較高。

（二）加強邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的不利因素

首先，長期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革出現(xiàn)了改革疲勞癥，由于體制機制銜接不好，改革的配套性、整體性不能很好體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)并并撤撤。面對新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不以為然，有人甚至認為此次改革也是換湯不換藥的折騰。因而，改革的積極性不高；其次，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能缺乏財力支持；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，在現(xiàn)有行政管理體制下各方面的關(guān)系難以理順，上下關(guān)系、平行關(guān)系、內(nèi)外關(guān)系都難于理順。

三 以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為契機，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)

改革是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)的重要手段，當前深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已經(jīng)到了沖刺階段，在逐步推進的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)不斷完善，到了總結(jié)整理提升的時候。

（一）以機構(gòu)改革為切入點，制定科學(xué)合理的改革方案

《中央機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》提出了明確的指導(dǎo)思想、基礎(chǔ)原則、改革重點和總體要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制，建設(shè)服務(wù)型政府，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，減輕農(nóng)民負擔(dān)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。改革要在四個方面全面履職，即促進經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強化公共服務(wù)、著力改善民生，加強社會管理、維護農(nóng)村穩(wěn)定，推進基層民主、促進農(nóng)村和諧。

機構(gòu)改革是建立精簡高效、職能到位、權(quán)責(zé)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的突破口，也是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。邊疆民族地區(qū)應(yīng)按照中央和省的要求，認真部署深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作，在認真總結(jié)近幾年改革經(jīng)驗和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞改革的目標和任務(wù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置及運行、職責(zé)履行及編制和人員情況進行調(diào)查研究和統(tǒng)計分析，制定符合實際，科學(xué)合理的改革方案。著力體現(xiàn)中央“切一刀，又不一刀切”的要求，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)和人員、改革和整合事業(yè)站所，達到加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政權(quán)建設(shè)的目的。

應(yīng)該注意，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，設(shè)置多少個綜合辦公室，如黨政辦公室，行政辦公室和便民服務(wù)中心等應(yīng)該有明確的職能界定，不應(yīng)該僅僅以人員安置方便為目的。機構(gòu)設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理重點，對穩(wěn)定、幫扶任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)該將綜治維穩(wěn)和民政所單設(shè)成立專門辦公室。

（二）突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委總覽全局協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，抓好履職建設(shè)

黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，并不是時時事事直接指揮作用，關(guān)鍵在于黨委既要抓總，又要放手，還要監(jiān)督好、協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系。在新的機構(gòu)改革中根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交叉任職，一人多崗的情況，要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用的機制和程序，按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第八條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要職責(zé)的界定，要使黨委既能體現(xiàn)核心領(lǐng)導(dǎo)職能作用，在掌握方向、抓總、引導(dǎo)、監(jiān)督和干部隊伍建設(shè)上堅強有力；在支持、保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)和群眾組織，依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)方面到位而不越位。又能保證黨要管黨，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委自身建設(shè)和以黨支部為核心的村級組織建設(shè)職能作用的發(fā)揮。

（三）總結(jié)和借鑒好的經(jīng)驗

邊疆民族地區(qū)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政權(quán)建設(shè)，既要貫徹“精簡效能”的原則，機構(gòu)編制只減不增，又要善于學(xué)習(xí)借鑒先行地區(qū)的好的經(jīng)驗，既從實際出，又著眼于長遠，不局限于現(xiàn)有條件。不搞一刀切，條件好的縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)學(xué)習(xí)先進發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，如浙江省紹興縣強鎮(zhèn)擴權(quán)，“打破原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘上傳下達’的權(quán)力運行格局，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行向‘權(quán)責(zé)一致’邁進。通過‘擴權(quán)’極大地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能，來適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有更大更多的權(quán)力，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能，提供更多公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)”。[2]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)更要總結(jié)好自身積累的經(jīng)驗，要汲取以往改革中的教訓(xùn)。重點在破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的體制機制上下功夫，建立上級黨委、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大、站所、各個群團組織、社團組織、自治組織之間有機制衡關(guān)系。避免就事論事，就機構(gòu)改革進行機構(gòu)改革的情況重演。

（四）著力于轉(zhuǎn)變政府職能，探尋提供公共服務(wù)，促進社會和諧的有效方式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵，只有明確政府要干什么，能干什么才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過去主要直接抓生產(chǎn)經(jīng)營、催收催種、收費罰款等事務(wù)中解脫出來。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實際來看，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是重點，也是難點。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然已經(jīng)完成機構(gòu)改革，但是，職能定位長期形成的思維定勢和工作方式難以打破，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資等經(jīng)濟工作仍然這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作。邊疆民族地區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認為發(fā)展經(jīng)濟是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能。

從當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢來看，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民富裕的同時，更需要政府提供優(yōu)良的社會公共管理和社會公共服務(wù)，諸如怎樣加強農(nóng)村公共管理，化解農(nóng)村社會矛盾，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定；如何加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護等公共服務(wù)和社會事業(yè)的發(fā)展，都迫切需要政府管理實行權(quán)力下放、資金下?lián)?、人員下沉、服務(wù)下移，將公共服務(wù)送到農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民之中，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

事實說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的差距還在很大，必須要從觀念上、制度上、機制上形成導(dǎo)向和約束，下力氣推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層干部將工作重點放在公共管理和公共服務(wù)上，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的重點，也是服務(wù)型政府的真諦之所在！

（五）上下聯(lián)動，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和基層政權(quán)建設(shè)，僅僅抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)是達不到目的的。有人說“下改上不改，改了也白改”是有一定道理的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不順，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單方面造成的，影響較大的就是條塊分割的管理體制。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革可以把縣級部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機構(gòu)有選擇、分類型地下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對那些與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟活動和群眾日常生活關(guān)系比較密切的分支機構(gòu)，實行人、財、物、事全部下放，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓行政管理，行業(yè)部門主抓業(yè)務(wù)指導(dǎo)的格局，從而優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置，為建立科學(xué)有序的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，確保經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

[1]汪玉凱.“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成為縣級政府派出機構(gòu)”[N].2008 -10-23(2).

[2]錢子健,肖潘潘.強鎮(zhèn)擴權(quán),權(quán)力怎樣不出格[N].人民日報,2010-5-17.

On the Construction of Grass-root Party Committees and Governments——Honghe Prefecture as An Example

CHENG Yun-feng, SHI Yong
(School of CPC Honghe Committee, Mengzi 661100, China)

As a leading core of grass-roots political power, the party committee of villages and towns is a grass-roots organization and the organizer and leader of rural works. People's government of villages and towns is state administrative organs and executive organs of people's congress, also of subordinate administrative organs.Under the new historical conditions, strengthening party committee of villages and towns and grass-roots political power construction in the frontier ethnic area should maintain the frontier steady and promote sustainable development which has the great significance.

frontier and ethnic areas; party committees in villages and towns; construction of grass-root political Power;Honghe

D67

A

1008-9128（2012）01-0012-04

2011-11-23

陳云峰（1958-），女（回族），高級講師。研究方向:區(qū)域經(jīng)濟學(xué)教學(xué)與研究。

[責(zé)任編輯 張燦邦]