王麗萍 王 晶

（1.山西省造林局，山西 太原 030012）

根據(jù)國家和山西省關(guān)于集體林權(quán)制度改革的安排部署，山西省集體林權(quán)制度改革的主體改革已于2011年底全面完成。面對如此重大的林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變革，作為重點林業(yè)生態(tài)工程的主戰(zhàn)場，荒山造林的管理模式、投資體制都必須作出相應(yīng)的改革和調(diào)整。從全國和山西部分市、縣推進造林綠化的成功經(jīng)驗看，造林直補將成為下一步林業(yè)生態(tài)工程管理的主要模式。如何進一步完善造林直補政策，做好直補工作，筆者深入部分集體林權(quán)制度改革試點縣進行了專題調(diào)研，并形成以下調(diào)研文稿。

1 造林直補概念

所謂造林直補，就是指農(nóng)民群眾、林業(yè)合作組織以及承包經(jīng)營國有林的林業(yè)職工，在所承包的宜林荒山荒地上完成人工造林或跡地人工更新，經(jīng)縣級林業(yè)部門驗收合格后，由地方政府按標(biāo)準(zhǔn)給予一定數(shù)額、一次性的資金補助。

2 造林直補重要意義

按照山西省委、省政府確定的目標(biāo)要求，到2011年底，全省集體林業(yè)用地將全部承包到戶，主體改革全面完成。也就是說，全省264萬hm2集體所有的宜林荒山荒地，將在2012年之前全部承包到戶。因此，山西省下一步以荒山造林為主的林業(yè)生態(tài)建設(shè)，將更多地面對千家萬戶，實現(xiàn)規(guī)模治理向個戶造林的轉(zhuǎn)變。因此，落實造林直補政策勢在必行，意義重大。

2.1 造林直補可以充分調(diào)動農(nóng)民群眾造林綠化的積極性，加快“綠化山西”建設(shè)步伐

通過集體林權(quán)制度改革，山西省現(xiàn)有的260余hm2集體宜林荒山將會大部分承包到戶，實現(xiàn)還權(quán)于民，還山于民。手里擁有荒山荒地70年使用權(quán)的廣大群眾，按照傳統(tǒng)的種植習(xí)慣，首先想到的是開展植樹造林。但多數(shù)群眾又苦于啟動資金缺乏、風(fēng)險承擔(dān)能力差等原因，只能“望山興嘆”。在這種情況下，如果政府能夠以造林直補方式給予一定數(shù)量的資金扶持，必然會調(diào)動廣大農(nóng)民群眾發(fā)展家庭造林的積極性，從生產(chǎn)關(guān)系內(nèi)部激發(fā)造林綠化的活力與動力。

2.2 造林直補開辟了廣大鄉(xiāng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)興林富民的新途徑

2010年以來，山西省委、省政府多次要求，要把實施生態(tài)興省和推動富民強省結(jié)合起來，擺上重要位置，切實抓緊抓好。山西省80%以上地區(qū)是山區(qū)，從全省經(jīng)濟社會長遠發(fā)展看，從一部分縣、鄉(xiāng)、村的成功經(jīng)驗看，山西省的潛力在山，希望在林。目前，個別市、縣通過挖煤和開礦發(fā)展地方經(jīng)濟的潛力已發(fā)揮殆盡，而由此帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展不可持續(xù)性早已暴露無遺。通過落實造林直補政策，引導(dǎo)群眾在承包的荒山荒地上發(fā)展林果業(yè)，實施農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營，變山區(qū)潛在的資源優(yōu)勢為現(xiàn)實的經(jīng)濟優(yōu)勢，是實現(xiàn)山區(qū)群眾穩(wěn)定脫貧的有效途徑。具體來講，農(nóng)戶在承包荒山上發(fā)展的生態(tài)公益林，將會獲得生態(tài)效益補償；發(fā)展的商品林，可以通過采伐銷售獲得收入；發(fā)展適銷對路的經(jīng)濟林和林下藥材，可以直接獲得銷售收入；農(nóng)戶的林權(quán)證，可以抵押貸款，進行林權(quán)流轉(zhuǎn)。也就是說，林權(quán)制度改革以后的造林直補政策，真正開辟了新形勢下農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的新途徑。

2.3 造林直補可以促進社會生產(chǎn)要素向林業(yè)流動

作為林權(quán)制度改革的配套改革，造林直補政策的落實，在加快全省民營林業(yè)發(fā)展速度的同時，也在很大程度上優(yōu)化了民營林業(yè)的發(fā)展環(huán)境，必將調(diào)動更多更好的人力、物力、技術(shù)、信息和管理等生產(chǎn)要素向林業(yè)匯集，形成山西林業(yè)建設(shè)的巨大合力。同時，造林直補政策落實之后，不僅能夠調(diào)動本地群眾在承包荒山上開展造林綠化的積極性，許多外地資本大戶也將紛紛落戶山西各鄉(xiāng)村，租賃、轉(zhuǎn)包、購買“四荒”，實施山區(qū)林業(yè)綜合開發(fā)。這些新發(fā)展的各類家庭林場、股份制林場、民營林業(yè)實體、山地莊園等，都是下一步推動山區(qū)林業(yè)資源增長的主要力量。

3 造林直補對象

農(nóng)民群眾、林業(yè)合作組織以及承包經(jīng)營國有林的林業(yè)職工，在所承包的宜林荒山荒地上完成人工造林或跡地人工更新，面積不小于1.0 hm2（含1.0 hm2）、經(jīng)縣級林業(yè)部門驗收合格后，享受造林直補資金。

4 造林直補工作程序

造林直補政策是集體林權(quán)制度改革的配套政策，是鞏固集體林權(quán)制度改革成果、加快新形勢下造林綠化步伐的有效手段。必須充分借鑒退耕還林的成功經(jīng)驗，全面落實“戶承包、村申請、鄉(xiāng)組織、縣管理”的運行機制，切實加強工程項目管理。造林直補政策項目管理主要包括以下內(nèi)容：

4.1 工程管理

從調(diào)研走訪集體林權(quán)制度改革試點縣的成功經(jīng)驗來看，以“戶承包、村申請、鄉(xiāng)組織、縣管理”為核心內(nèi)容的退耕還林工程管理模式，在造林直補政策措施試點中仍然適用。即縣林業(yè)局結(jié)合省林業(yè)廳制定的造林模式、技術(shù)要求及相應(yīng)補助標(biāo)準(zhǔn)，建立適合本縣的造林模式和樹種選擇信息庫，向全體林農(nóng)公布；林農(nóng)向村委申報造林模式和造林面積；村委匯總農(nóng)戶申請，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出造林申請；鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總各村委造林申請，向縣林業(yè)局申報；縣林業(yè)局根據(jù)年度造林任務(wù)和縣域生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，確定當(dāng)年工程布局；縣林業(yè)局依據(jù)當(dāng)年工程布局，組織完成作業(yè)設(shè)計；由縣到市再到省上報作業(yè)設(shè)計；省級主管部門審批作業(yè)設(shè)計。

4.2 檔案管理

造林直補項目，農(nóng)民群眾是受益主體。一套完整、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的工程檔案，既是工程管理的需要、政策兌現(xiàn)的依據(jù)，更是維護林農(nóng)合法權(quán)益、解決林權(quán)糾紛的基礎(chǔ)資料。因此，要把造林直補項目的檔案管理工作納入工程管理的重要內(nèi)容，做深做細，長期保存。要全面推廣山西省退耕還林工程“以戶建卡、以村建帳、以鄉(xiāng)造冊、以縣建檔”的成功經(jīng)驗，確保工程檔案的完整性、準(zhǔn)確性和系統(tǒng)性。

4.3 種苗管理

納入政府補助的造林直補項目，其種苗采購與供應(yīng)，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，可由縣林業(yè)局根據(jù)工程需要統(tǒng)一供應(yīng)，也可以由農(nóng)戶自行采購。要嚴(yán)格規(guī)范種苗質(zhì)量管理。建立科學(xué)有效的監(jiān)督檢查機制，工程使用的種子、苗木必須達到國家或省有關(guān)種子、苗木質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，杜絕使用偽劣、帶病蟲害等不合格苗木造林，工程使用的種子和苗木必須附有產(chǎn)地標(biāo)簽、質(zhì)量檢驗證和檢疫證。

4.4 資金管理

各級各有關(guān)部門要切實加強造林直補項目的資金管理，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，工程資金要及時足額撥付，確保工程建設(shè)的進度和質(zhì)量。造林直補項目專項資金，要按照國家規(guī)定，實行專戶儲存，?？顚Ｓ?，分戶兌現(xiàn)，驗收報賬。各級財政部門要保證國家和省下達的工程項目補助資金及時足額到位。要建立健全工程項目審計制度。各級審計部門要加強造林直補項目資金使用的審計，及時發(fā)現(xiàn)和解決工程項目資金使用中存在的問題。

4.5 檢查驗收

造林直補項目的檢查驗收實行縣級全面自查、市級復(fù)查、省級核查的三級檢查驗收制度，并接受國家核查。檢查驗收內(nèi)容主要包括：作業(yè)設(shè)計、造林面積、造林成活率、保存率、種苗質(zhì)量、合同簽訂、林權(quán)證發(fā)放、檔案管理、資金使用、政策兌現(xiàn)等。檢查驗收成果主要包括：檢查驗收報告、檢查驗收統(tǒng)計表、小班調(diào)查圖等。縣級自查主要檢查施工進度和工程質(zhì)量，對當(dāng)年造林分兩次進行階段驗收，第一次在6月底之前完成，第二次驗收在當(dāng)年11月底之前完成。各縣要在檢查結(jié)束后10個工作日內(nèi)將結(jié)果報市林業(yè)主管部門；市林業(yè)主管部門完成匯總后，于5個工作日內(nèi)上報省林業(yè)主管部門，申請省級核查。市級復(fù)查和省級核查在接到縣級自查報告后的3個月內(nèi)完成。為了提高工作效率， 森林資源市級復(fù)查和省級核查合并進行，采用“分縣核查、比例抽樣、實地調(diào)查、推算全縣”的辦法。按每個工程縣、每一單項工程不低于年度任務(wù)20%抽取小班，并進行調(diào)查。按調(diào)查結(jié)果，計算該縣、該工程項目計劃任務(wù)完成率和施工質(zhì)量合格率，然后推算工程年度核實總面積和年度合格總面積。

4.6 補助兌現(xiàn)

縣級自查驗收結(jié)果要張榜公布，及時公示，接受群眾監(jiān)督。公示內(nèi)容主要包括：農(nóng)戶姓名、荒山造林設(shè)計面積、驗收合格面積、造林模式、造林樹種、成活率以及資金補助數(shù)額等。造林直補項目資金實行當(dāng)年報賬和三年管護制度。根據(jù)縣級檢查驗收結(jié)果，荒山造林承包戶憑縣級林業(yè)部門填制的工程驗收單和現(xiàn)金兌現(xiàn)證領(lǐng)取現(xiàn)金補助。對全部完成任務(wù)，質(zhì)量達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，按合同約定兌現(xiàn)造林補助總額度的80%。對未完成任務(wù)或質(zhì)量不合格的工程，按未完成任務(wù)量和不合格造林面積比例相應(yīng)扣減現(xiàn)金補助，待補植、補造完成任務(wù)并達到工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)農(nóng)戶申請復(fù)驗合格后再行兌現(xiàn)。當(dāng)年造林完成后，由林地承包者負責(zé)前三年的管護任務(wù)。三年到期，經(jīng)縣級林業(yè)部門組織驗收，造林保存面積達到國家標(biāo)準(zhǔn)的，兌現(xiàn)剩余20%的補助資金。