□文/徐福祥

（西北師范大學社會發(fā)展與公共管理學院 甘肅·蘭州）

農村資金互助社是指經銀監(jiān)會批準，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農戶和農村中小企業(yè)自愿入股組成，以服務社員為宗旨，為社員提供存款、貸款、結算等服務，實行民主管理的互助性農村金融機構，是具有合作性、互助性、靈活性、地域性特征的合作金融組織。近年來，張家川縣先后在14個貧困村開展了村級互助資金試點工作，財政扶貧資金投入累計達到150萬元，吸收農戶資金7萬元，互助資金總量達到189萬元。目前，參加村級發(fā)展互助資金組織的農戶為986戶，共貸出資金148.84萬元，占互助資金總量的78.3%。村級發(fā)展互助資金重點扶持了項目村的產業(yè)開發(fā)、個體加工及商貿流通，以解決貧困群眾發(fā)展資金短缺問題為目的，不斷助推村域經濟發(fā)展。下龐村是互助社運行模式是全縣典型之一，筆者就從其資金管理、組織機制、風險機制進行探析其發(fā)展模式。

一、張家川回族自治縣木河鄉(xiāng)下龐村互助社簡介

下龐村地處張家川中部，全村有9個村民小組，是一個回族聚居村，485戶、2，276人多數為回民，是全鄉(xiāng)經濟發(fā)展較快，群眾生活水平較高的村。這主要得益于國家的大力扶持和互助社對全村群眾的資金支持。2005年，投入扶貧資金67萬元，重點實施了以良種牛引進、圈舍改造為主的扶貧項目，當年全村越過了溫飽線。到2009年，全村良種牛飼養(yǎng)量達到1，460 頭，商品量達到了 1，000頭，收入 460萬元以上。畜牧也已成為群眾穩(wěn)定增收的主要來源，下龐村成為全縣有名的養(yǎng)牛專業(yè)村。

為有效緩解貧困農民在生產發(fā)展中所需資金短缺問題，探索建立扶貧資金與農戶生產經營相結合的有效方式，引導發(fā)展支柱產業(yè)，培育農村專業(yè)合作組織和新型農民，提高貧困農民自我管理、自我組織和自我發(fā)展的能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在農民申請的條件下，在了解資金用途的基礎上，通過股東大會，可申請3，000～5，000元六厘的利息?；ブY金以財政扶助資金為引導，村民自愿按照一定比例交納的互助資金為依托，無任何附加條件的社會捐贈資金（以下簡稱“捐贈資金”）為補充，建立的民有、民用、民管、民享、周轉使用的生產發(fā)展資金。一年到期后，必須還清。互助資金由互助社負責管理；全村貧困農戶中，要有50%以上的貧困戶入社；農戶加入互助社自愿，退出互助社自由；互助社資金在互助社內封閉運行，有借有還、周轉使用、滾動發(fā)展、利益共享、風險共擔；互助社不得吸儲，不得從事其他未經許可的金融和經營活動。

二、互助社運行模式

（一）借還款制度

1、借款。章程規(guī)定優(yōu)先向符合條件的貧困戶社員和婦女社員發(fā)放借款。每年貧困戶借款人數不得低于入社貧困戶的50%；貧困發(fā)生率在30%以上的貧困村，互助社成立第一年，貧困戶借款筆數占當年發(fā)放借款筆數的30%以上，兩到三年內達到60%以上，以上兩種規(guī)定保證了優(yōu)先考慮貧困戶，凸顯了互助社以扶貧為目的。互助社的借款原則上用于增加收入的項目，借款額度在3，000元左右，并對環(huán)境沒有負面影響，對改變用途、轉借他人、償還其他欠款的借款，互助社有權根據規(guī)定，收回借款，并收取占用費。借款占用費率一律按月利率6%計算，以短期借款（1年期借款）為主。收取占用費來保障資金用途，以免用作其他項目。借款人向理事會提出申請，審查批準后由借款人簽訂借款合同并發(fā)放借款，采用小組聯(lián)保的，借款申請須經小組成員簽字同意。這種程序既考驗了借款人的誠信度，又考慮到了還款的可能性，具有雙重作用。

2、還款?？梢哉枇氵€，還款時會計須開具收據，出納和還款人簽字。對不能償還的借款，啟動聯(lián)保程序，小組成員承擔連帶還款責任，保證互助資金的收回；不能按時償還的借款，由借款人提出申請，理事會審核，提交社員大會討論決定是否延長還款期。該程序充分利用聯(lián)保小組中熟人關系的優(yōu)勢，同時是一個借款人與中介人（聯(lián)保小組）博弈的結果，以此代替了法律作為保障，無形中降低了互助社運行中付出的代價。

3、資金管理。社員提取現(xiàn)金須經理事長同意并簽字，每次回收的現(xiàn)金，應在當天或次日存入專用賬戶。提存現(xiàn)金由出納和至少1名理事會其他成員一起完成。庫存現(xiàn)金不超過500元?；ブ绨凑铡吨Ц督Y算辦法》，加強銀行賬戶的管理，按照有關規(guī)定辦理存款、取款和結算，理事會與監(jiān)事會應當定期檢查銀行賬戶的使用情況，核對銀行對賬單，使得互助資金順利流通。

（二）組織機制。社員大會是互助社的最高權力機構，由社員選舉互助社管理機構：理事會和監(jiān)事會。理事會是互助社的執(zhí)行機構和日常管理機構，負責互助資金的運行與管理，一般由3～5名成員組成，包括理事長、會計、出納等。主要職責為：組織社員討論并通過互助社章程；根據章程制定各項規(guī)章制度；執(zhí)行章程和各項規(guī)章制度；負責借款的發(fā)放和回收；負責互助社資金的安全性和流動性；負責與指導部門、村委會的聯(lián)系和協(xié)調；按照要求，定期向指導部門提交報告和報表，并接受監(jiān)督和檢查；定期向社員大會（或社員代表大會）、監(jiān)事會、村民大會（或村長代表大會）報告互助資金管理和運轉情況。監(jiān)事會是互助社的日常監(jiān)督機構，一般由3人組成，負責監(jiān)督資金運行和理事會的工作。主要職責為：互助社監(jiān)事會人員組成由社員大會討論決定（擔任至少要有一名貧困戶），并經民主選舉產生，監(jiān)事會成員不得兼任理事會成員。監(jiān)事會與理事會成員在任期未結束前，經2/3以上的社員同意，可以召開社員大會，提前改選監(jiān)事會。監(jiān)督理事會執(zhí)行互助社章程和規(guī)章制度情況。

（三）風險機制

1、資金風險。一方面村民交納的互助社資金原則上不高于財政扶貧資金總額的75%。對不能按時還款的借款人及聯(lián)保小組其他成員，在借款人未還清前，停止小組向成員發(fā)放借款，對發(fā)生人力不能控制的重大自然災害或借款人家庭成員發(fā)生重大變故（包括意外事故身亡、殘廢、重?。┑?，互助社印章應采用“專人使用、專人保管、專人負責”的辦法，原則上行政專用公章由理事長保管，財務專用章由會計保管，銀行預留個人印鑒由會計、出納分別保管。銀行預留印鑒和支付款項和全部印鑒嚴禁同一人保管；另一方面風險準備金按年底借款余額的3%加上逾期借款總額的20%提取。

2、組織風險?；ブ缟鐔T按照自愿原則，由5～7名成員組成互助小組，并簽訂互助聯(lián)保協(xié)議，小組成員還清貸款后，小組連帶責任解除，小組解散。理事長全面負責村級互助社財務管理，會計和出納不得由同一人擔任，會計主要負責互助社資金管理和財務核算工作。出納負責具體辦理現(xiàn)金收付、保管與銀行結算業(yè)務。在防御風險方面，該互助社對人員分工，避免權力過于集中，采取分工明確的責任制度。

（四）監(jiān)督制度

1、內部監(jiān)督。申請互助資金前的承諾及用途。例如，馬金福承諾事項為“引領好我村運輸業(yè)”、李成德承諾事項為“幫助一戶困難戶從事毛皮販運”，在此基礎上，既有利于資金的合理利用，又幫助困難戶解決就業(yè)。村黨支部李永峰說：“必須考慮到用途，掌握清楚，在此基礎上，不斷使管理體系完整”。在鄉(xiāng)村這樣一個熟人社會，要充分在了解的基礎上做到資金回收的保證。又按照規(guī)章制度程序流程來辦理借款，具有雙重保證。監(jiān)事會、理事會、會員大會的合作。章程明確指出“社員大會是互助社的最高權力機構。互助社管理機構包括理事會（理事會是互助社的執(zhí)行機構和日常管理機構，負責互助資金的運行與管理。理事會一般由3～5名成員組成，包括理事長、會計、出納等）和監(jiān)事會（監(jiān)事會是互助社的日常監(jiān)督機構，一般由3人組成，負責監(jiān)督資金運行和理事會的工作）。社員大會每年至少召開一次，遇特殊情況，可由管理機構或由1/3以上社員提議，召開臨時社員大會；指導部門也有權提議召開臨時社員大會?！崩钣婪逭f：“由于借款的風險因素很大，村干部要團結，干部與代表相結合”。這樣的組織機制有助于資金的回收，最大限度地降低了風險。

2、外部監(jiān)督。業(yè)務主管單位通過月報表，季度查賬審計的方法進行監(jiān)督。督查互助社是否違反了章程規(guī)定，扶貧辦既是其業(yè)務主管單位、業(yè)務單位法人又是其發(fā)起人，有利于對互助社的技術指導和監(jiān)督。

從會員構成來看，可以把張家川回族自治縣木河鄉(xiāng)下龐村貧困互助社作為基本型和拓展型的互助合作社的典型。從發(fā)展過程來看，屬于基本型和拓展型。所謂的基本型，是指完全由農戶之間聯(lián)合起來構成的互助社，即一般所說的“農戶+農戶”類型。之所以將其稱為基本型，是因為該類型是互助社的最基本類型，早期的農民專業(yè)經濟協(xié)會大多為這種類型，最能體現(xiàn)出合作互助組織的本質特征。所謂拓展型，是指在基本型的基礎上，會員構成有了新的拓展，除農民或農戶外，一些企業(yè)等其他組織也作為會員加入到互助社之中，使會員有更多的資金來源，如一些研究人員所總結的。從“農戶+農戶”模式發(fā)展成為“企業(yè)+農戶”模式?；ブ绯蔀椤捌髽I(yè)+農戶”模式的途徑：通過互助社資金來不斷發(fā)展壯大，在擴大規(guī)模的基礎上，投入更多的資金發(fā)展互助社資金。

三、問題及表現(xiàn)

（一）資金不足。由于受入社農戶和經濟收入的限制，3萬多元利息及本金滾動追加，而且最多借款5，000元，借款滿一年必須還款。一方面資金不足成為互助社難以發(fā)展的主要障礙，集中表現(xiàn)在借款數額較小，提供給社員的經濟支持有限；另一方面縮短了還款期限，發(fā)揮不到應有的作用，同時給還款人帶來了一定損失。有些農戶沒有能力入股，資金需要傾斜困難戶，給資金運行帶來了不便。缺乏資金也是我國農村互助社發(fā)展所面臨的主要問題。

（二）制度不夠健全，缺乏自主性。首先，互助社對政府的依賴性很強，包括資金和管理人員。2005年國家投入扶貧資金67萬元。2009年政府提供3，000元一頭牛，育肥3個月后可獲利幾百元。社員賬戶在信用社，資金由三部分組成：政府、入股、世行；村黨支部書記兼任互助社理事長。暗含了這一事實：農村社會組織表現(xiàn)出鄉(xiāng)村精英積極參與的特質，同時也與政府之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。當然，政府的介入有其歷史合理性，但這類自主性不足的社會組織往往會蛻變?yōu)闇收M織。可見，互助社沒有充分發(fā)揮民主選舉，而是通過村支書兼任的方法取得體制外的合法性，因為如果自治團體成了行政機構里的一級，自上而下的軌道就被淤塞了。管事必須有社會地位，可以出入衙門，直接和有權修改命令的官員協(xié)商。

（三）缺乏信任機制。一方面互助社對社員沒有建立相互信任關系。因為貸款有很高的風險，董事會、監(jiān)事會在掌握清楚申請資金的用途基礎上方可同意，并要通過股東大會。申請借款還需要有2人擔保，且評價好，導致資金只能用于幫助擴大農業(yè)器具、道路、養(yǎng)牛、雞、運輸業(yè)；另一方面政府對互助社缺乏信任。首先，互助社監(jiān)事會會長和理事會會長都擔任村支部職務；其次，互助社退出由村委會、互助社或縣級指導部門提出，經縣級指導部門認定執(zhí)行，報省級指導部門備案后注銷互助社；最后，啟動聯(lián)保程序，小組成員承擔連帶還款責任。

四、對策

（一）增加貸款額度。減少“輸血功能”，增強“造血功能”，不斷提升自給能力。一是內生型：實現(xiàn)“三步走的戰(zhàn)略”即“國家+農戶”、“農戶+農戶”、“農戶+企業(yè)”的發(fā)展模式。前期在國家投資的基礎上，不斷發(fā)展壯大，走向“先富”帶動“后富”，做到農戶之間一對一幫扶，最后可以鼓勵利用扶貧互助資金發(fā)展起來的企業(yè)家注入更多的資金；二是外援型，就要做好媒體宣傳和提高群眾的公民社會意識，通過發(fā)放宣傳單、電視廣播等方法；三是深入市場化運作。非盈利組織并不是說不能盈利，而是利潤不能用來分配，因此，在加大資金的投入時，一方面培育互助社自己的產業(yè)營銷渠道，擴大資金鏈；另一方面擴大借貸款額度以滿足農戶資金需求。

（二）鼓勵社員積極主動地參與。非營利組織不只是提供服務，它希望其終端服務對象不要成為消極的受惠者，而是成為積極的行動者。村干部在村莊里的影響很大，既是村子里的骨干力量，又是貧困互助社的倡導者和領導者。村干部要培養(yǎng)社員的合作精神、自主性和社會責任感，把“自上而下”的發(fā)展道路發(fā)展為“自下而上”的發(fā)展道路，充分發(fā)揮互助社中能人、個體戶、種植戶、養(yǎng)殖戶的帶頭示范作用。把“能人+社員”和“企業(yè)+社員”的發(fā)展模式作為典型。

（三）加強政府、互助社、社員的相互信任。在美國政府官員和基金會都認為政府能夠總體上信任非營利組織，這個偏偏是我們政府欠缺的，正是我國公民社會發(fā)育不夠成熟、公信力不高，因此我們現(xiàn)在強調提高公信力。公信力，簡言之就是NGO組織能夠獲得社會接受和信任的能力，也是組織整體能力的綜合體現(xiàn)?；顒右〉贸晒Γ⒁越M織的公益宗旨、公益精神、公益行動吸引公眾，最重要的在于組織的公信力。社員與互助社之間的信任基于熟人關系之間博弈的弱信任關系，缺乏制度保證，但是要建立起法律保障的信任又會給互助社增加額外代價。因此，互助社要發(fā)展自身業(yè)務素質來提高公信力。一要提高工作效率?；ブ绮豢赡芴岣咿k事人員待遇、吸引人才來提高效率，只有通過對管理人員特別是財務人員的培訓來提高互助社管理人員的素質；二要財務公開，通過召開會員大會和財務公開專欄提高財務透明度；三要民主選舉。按照社員自愿的原則選出互助社監(jiān)事會、理事會成員。

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