楊波

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州510642）

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律缺陷與完善

楊波

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州510642）

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在著土地所有權(quán)主體不明確、土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容殘缺等方面的法律缺陷，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益遭受嚴(yán)重?fù)p害。為彌補(bǔ)上述法律缺陷，應(yīng)從立法上對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度加以完善，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確立為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，并明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位；通過賦予農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)有的處分權(quán)能、適當(dāng)放寬對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)能等途徑完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

土地產(chǎn)權(quán)；法律缺陷；法律完善

產(chǎn)權(quán)問題是我國(guó)農(nóng)村土地制度的核心問題。由于現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定的不完善，表現(xiàn)為所有權(quán)主體不明確、土地所有權(quán)處分權(quán)能殘缺、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到極大限制、土地產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)能欠缺等，由此引發(fā)了一系列問題。本文在對(duì)上述法律缺陷進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出若干完善建議，以就教于大方。

一、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律缺陷

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確

權(quán)利必須與一定的明確的主體相結(jié)合，才具有其存在的意義。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)主體為“集體”。然而，現(xiàn)行法律關(guān)于“集體”的涵義沒有作出任何界定，既沒有明確的組織形態(tài)，也不具有法人身份，“集體”處于虛置狀態(tài)。因此,作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的核心——農(nóng)村土地到底屬于集體所有制組織所有，還是屬于集體組織內(nèi)的勞動(dòng)群眾集體所有,解釋上就難免產(chǎn)生分歧[1]。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，可以稱之為集體所有制組織的有兩類：一類是負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織；另一類是作為基層群眾性自治組織的村委會(huì)及其下設(shè)的村民小組。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村民小組等同于農(nóng)民“集體”，使其成為農(nóng)村土地所有權(quán)主體顯然于法無(wú)據(jù)，因?yàn)楦鶕?jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表集體行使所有權(quán)以及負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體；而村委會(huì)、村民小組僅應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位或機(jī)制不健全的情況下，才能作為代表集體行使所有權(quán)以及負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體。而將農(nóng)民集體所有解釋為“集體組織內(nèi)的農(nóng)民共同所有”，無(wú)論進(jìn)一步理解為集體組織內(nèi)的農(nóng)民共同共有還是按份共有，都與 “集體所有”有本質(zhì)區(qū)別。在現(xiàn)行法律既明確區(qū)分集體與集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等集體所有制組織，又未對(duì)“集體”的涵義作出明確規(guī)定的情況下，極易形成由于土地所有權(quán)主體虛化而導(dǎo)致的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)中多元主體之間的權(quán)利之爭(zhēng)。顯然不利于形成對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，并最終損害廣大農(nóng)民的利益。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

1.農(nóng)村土地所有權(quán)的處分權(quán)能欠缺

所有權(quán)是所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)特定物全面支配和排他的權(quán)利?！段餀?quán)法》第39條規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！庇纱丝梢姡袡?quán)包括占有、使用、收益、處分四項(xiàng)積極權(quán)能。其中，處分權(quán)能為所有權(quán)的內(nèi)容的核心，是所有權(quán)最基本的權(quán)能，包括事實(shí)上的處分權(quán)能和法律上的處分權(quán)能[2]。此外，民法理論認(rèn)為所有權(quán)還具有消極權(quán)能，即排除他人干涉的權(quán)能。從理論上講，集體作為農(nóng)村土地所有者，當(dāng)然享有占有、使用、收益、處分土地，以及排除他人對(duì)土地所有權(quán)行使的干涉的權(quán)利。

然而，在現(xiàn)行法律制度下，我國(guó)集體土地所有者對(duì)集體土地的支配是不全面的，集體土體所有權(quán)的核心權(quán)能——處分權(quán)能被限制甚至剝奪了。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，而國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，即集體所有的農(nóng)村土地的最終處分權(quán)并不屬于其所有者，而屬于國(guó)家。而對(duì)于何為公共利益，卻未能有一部法律提供概括性或列舉性的權(quán)威性定義。這使得實(shí)踐中借公共利益之名征收征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象屢有發(fā)生?！锻恋毓芾矸ā返?3條還進(jìn)一步規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這樣的規(guī)定似乎已經(jīng)將征地的事由無(wú)形中擴(kuò)大到 “非公共利益”，其直接后果就是導(dǎo)致作為土地所有者的集體以及作為土地使用者的農(nóng)民合法權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p害。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到極大限制

就農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來看，根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，原則上“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，只有符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓?！?/p>

就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來看，《土地承包法》、《物權(quán)法》等規(guī)定，承包方有義務(wù)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；盡管承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)仍應(yīng)遵循“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”的原則。

就宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來看，《擔(dān)保法》第37條明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)發(fā)辦[1999]39號(hào)）規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”

此外，根據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，在農(nóng)村土地使用權(quán)中，除了抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。上述法律政策的規(guī)定大大限制了農(nóng)村土地使用權(quán)人對(duì)土地的充分利用。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)能欠缺

在農(nóng)村集體土地被征為國(guó)有土地的征地過程中，法律規(guī)定征收土地僅按被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，而且各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用均有限制性規(guī)定，如根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6~10倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4~6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍。顯然這樣的補(bǔ)償相對(duì)于集體與農(nóng)民因征地遭受的損害而言只是象征性的。盡管《物權(quán)法》第42條第2款強(qiáng)調(diào)：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！钡珜?duì)于何為足額，如何保障等關(guān)鍵問題并未作出明確規(guī)定。法律規(guī)定的不完善只能導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)民利益遭受更為嚴(yán)重的損害。

二、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律完善

（一）確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，并明確其法律地位

1.確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村土地所有權(quán)主體

現(xiàn)行法律確認(rèn)“集體”為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，但由于“集體”語(yǔ)焉不詳，造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置，因此，迫切需要通過立法改變由于“集體”的抽象性而造成的“集體所有，人人都有份，又人人無(wú)權(quán)過問”的現(xiàn)狀?！段餀?quán)法》第60條賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以所有權(quán)代表行使者的法律地位，但仍未從根本上解決問題，因?yàn)椤八袡?quán)行使的代表”只是所有權(quán)主體的代表人，并非所有權(quán)主體本身。筆者認(rèn)為，可以通過立法將抽象的產(chǎn)權(quán)主體——“集體”加以具體化，在《物權(quán)法》現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”明確確立為農(nóng)村土地等農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)主體，既能解決主體虛置問題，又與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能相吻合。實(shí)際上，早在1998年，農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資資產(chǎn)所有權(quán)界定暫行辦法》第4條即明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體，依法代表該組織內(nèi)全體成員行使集體資產(chǎn)的所有權(quán)。立法應(yīng)借鑒這一規(guī)定，確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)主體。

2.明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位

目前，在原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制基礎(chǔ)上經(jīng)過改革、改造、改組后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，多以合作經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)存在，包括各級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社以及經(jīng)過股份制改造后的股份經(jīng)濟(jì)合作社等。以合作社法人作為建立在合作制基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律形態(tài)無(wú)疑是較優(yōu)的制度安排。實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)，可以由合作社法人對(duì)集體資產(chǎn)享有法人所有權(quán)，社員享有成員權(quán)，徹底改變農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置的現(xiàn)狀[3]，有利于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、提高集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力、壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在我國(guó)現(xiàn)有法律體系沒有對(duì)以合作制方式組建起來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位作出明文規(guī)定的情況下，比較可行的辦法是盡快出臺(tái) 《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》，列出專門條款，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作社法人地位予以明確，使其真正成為合格的、有效率的市場(chǎng)主體。

（二）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

1.賦予農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)有的處分權(quán)能

《物權(quán)法》第3條第2款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！蓖瑫r(shí)第4條規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！痹诜纱_認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，相應(yīng)地，其行使集體土地所有權(quán)的占有、使用、收益、處分等權(quán)利就不應(yīng)受到不合理的限制。鑒于我國(guó)人多地少以及土地對(duì)農(nóng)民來說兼有社會(huì)保障功能的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，法律可以對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)人——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從法律上處分土地的方式、程序等問題作出明確規(guī)定，改變一律禁止買賣或以其他方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的現(xiàn)狀。

2.適當(dāng)放寬對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

毋庸質(zhì)疑，在我國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)村土地對(duì)于其使用權(quán)人——農(nóng)民來講仍然承擔(dān)著生產(chǎn)資料與社會(huì)保障的雙重功能，法律對(duì)土地使用權(quán)作出的種種限制某種程度上體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民可能失去土地保障的顧慮。但將農(nóng)民牢牢束縛在土地上的做法已不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，不利于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，也在很大程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。從實(shí)踐來看，一方面農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股以及宅基地使用權(quán)的出賣、出租和抵押等多種形式的農(nóng)村土地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)早已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)；另一方面，由于缺乏法律的規(guī)范，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本上處于一種無(wú)序狀態(tài)，大量流轉(zhuǎn)行為都是在規(guī)避法律的狀態(tài)下進(jìn)行的①，給流轉(zhuǎn)雙方的交易安全埋下了很大的隱患，也導(dǎo)致土地利用的無(wú)序、混亂。因此，迫切需要國(guó)家法律放開對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，根據(jù)不同性質(zhì)的土地使用權(quán)，明確流轉(zhuǎn)類型、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限、收益分配等具體問題，引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)逐步走向規(guī)范和有序。

3.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)能

法律規(guī)定國(guó)家有權(quán)強(qiáng)行征收征用集體土地，但并不意味著可以低價(jià)甚至無(wú)償使用土地，從而限制甚至剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員應(yīng)有的收益權(quán)。針對(duì)現(xiàn)行法律對(duì)征地補(bǔ)償規(guī)定的不足，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面予以完善：首先，應(yīng)對(duì)公共利益的范圍或種類予以界定。按照王利明教授的觀點(diǎn)，公共利益可作如下分類：一是直接關(guān)系到社會(huì)全體成員的共同利益；二是不特定人的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的利益；三是與基本法律價(jià)值相聯(lián)系的有關(guān)個(gè)人的生命、健康和自由的利益；四是經(jīng)濟(jì)的秩序[4]。其次，對(duì)征地條件及程序作出嚴(yán)格規(guī)定。為防止公共利益被濫用，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定征地范圍，涉及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地應(yīng)采用市場(chǎng)交易的辦法，由被征地集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員參與協(xié)商交易價(jià)款；對(duì)于公益性項(xiàng)目征收農(nóng)村土地，也要對(duì)征地的條件與程序作出嚴(yán)格規(guī)定。提高現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，此外，對(duì)《物權(quán)法》第42條第2款規(guī)定的“足額”支付、安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活中的關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)作出明確解釋，以使被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員真正享有充分的土地收益權(quán)。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的諸多問題主要是由于相關(guān)法律制度的不健全造成的。作為“以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)，包括與所有權(quán)相關(guān)聯(lián)的由非所有者實(shí)施的實(shí)際支配權(quán)”[5]，產(chǎn)權(quán)不僅指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更應(yīng)明確歸屬于民事法律調(diào)整的民事主體所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！段餀?quán)法》及相關(guān)民事法律理應(yīng)擔(dān)當(dāng)起這一重任，以民法所有權(quán)為考量的理論基點(diǎn)，為農(nóng)村土地所有權(quán)確定一個(gè)明確的權(quán)利主體，賦予其應(yīng)有的處分權(quán)能及真正的收益權(quán)能；減少對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過多限制。土地問題是農(nóng)村問題的根本，而產(chǎn)權(quán)問題又是土地問題的核心。完善相關(guān)法律，解決上述問題，是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的根本保障。

（注：本文為廣州市白云區(qū)農(nóng)林局委托項(xiàng)目“關(guān)于廣州市白云區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范管理制度研究設(shè)計(jì)”階段性成果之一）

注 釋：

①一些地方性規(guī)章，如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，但其明顯與現(xiàn)行法律規(guī)定相違背。

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