劉鴻斌，關(guān)耀福，鄧 春

（1.中共武漢市委黨校 法學(xué)部，湖北 武漢 430023；2.武漢國(guó)防信息學(xué)院 作戰(zhàn)指揮系，湖北 武漢 4430010）

淺論治庸問(wèn)責(zé)與行政監(jiān)察

劉鴻斌1，關(guān)耀福1，鄧 春2

（1.中共武漢市委黨校 法學(xué)部，湖北 武漢 430023；2.武漢國(guó)防信息學(xué)院 作戰(zhàn)指揮系，湖北 武漢 4430010）

隨著我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,腐敗事件層出不窮,政府的執(zhí)政能力受到了前所未有的挑戰(zhàn)，公權(quán)的運(yùn)用受到空前的關(guān)注，對(duì)傳統(tǒng)的行政監(jiān)察提出了新的要求，現(xiàn)階段如何健全與完善行政監(jiān)察制度,成為我們面臨的一個(gè)重要課題。由于各類(lèi)突發(fā)事件的頻頻發(fā)生，治庸問(wèn)責(zé)制度也應(yīng)運(yùn)而生。政府為了樹(shù)立責(zé)任政府的形象，必然要整合內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)以提高內(nèi)部監(jiān)控能力，所以，在與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)銜接基礎(chǔ)上進(jìn)行治庸問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)與研究，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

治庸問(wèn)責(zé)；行政監(jiān)察；延伸；銜接

我國(guó)修憲確立“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的方針后，先后頒布實(shí)施了《全面推進(jìn)依法行政的決定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行規(guī)定》、《行政許可法》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《公務(wù)員法》、《政府信息公開(kāi)條例》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《行政監(jiān)察法》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等法律法規(guī)。伴隨著這一系列法律文件的出臺(tái)，2003~2004年以“非典”、“開(kāi)縣井噴”和“北京密云踩踏事件”等事件為代表，2008年以山西臨汾潰壩事故、三鹿“毒奶粉”事件、河南登封礦難、深圳“9·20”火災(zāi)等事故為代表，先后在中國(guó)官場(chǎng)刮起了兩場(chǎng)“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”。2005年深圳市以創(chuàng)建和諧深圳、效益深圳為目標(biāo)，掀起“責(zé)任風(fēng)暴”，實(shí)施“治庸計(jì)劃”。2006年蘭州市實(shí)施“治庸計(jì)劃”，對(duì)不作為的平庸干部進(jìn)行懲治。2009年9月黨的十七屆四中全會(huì)指出：“加大治懶治庸力度，著力解決干部管理不嚴(yán)的問(wèn)題”，成為地方政府實(shí)施“治庸問(wèn)責(zé)”政策的基本依據(jù)。2010年5月山東寧津縣、2010年8月山西省開(kāi)展了以?xún)?yōu)化發(fā)展環(huán)境、提高機(jī)關(guān)效能為目標(biāo)的“治庸”計(jì)劃。2011年4月武漢市委、市政府劍指50種損害投資發(fā)展環(huán)境行為以及得過(guò)且過(guò)、業(yè)績(jī)平庸等10種“庸病”，掀起“治庸問(wèn)責(zé)”風(fēng)暴。與此同時(shí)，湖南、廈門(mén)市等地也開(kāi)始實(shí)施治庸計(jì)劃。

一、政府的問(wèn)責(zé)性與監(jiān)察性

公權(quán)力本身所具有的強(qiáng)制性與權(quán)威性，要求政府加強(qiáng)對(duì)其行使的監(jiān)督與控制，尤其是內(nèi)部監(jiān)控的力度。多年來(lái)，許多政府官員只知道運(yùn)用手中的權(quán)力而不知或不愿承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。行政問(wèn)責(zé)制把日常行政行為納入問(wèn)責(zé)范圍，對(duì)公務(wù)員尤其是政府官員的辦事效率、承諾兌現(xiàn)情況、政績(jī)與工作失誤等狀況進(jìn)行監(jiān)督和考察追究，有利于公務(wù)員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，打破“官本位”、“能上不能下”的陋規(guī)，從而建立起更為直接有效的官員淘汰機(jī)制，強(qiáng)化行政監(jiān)察的力度。

我國(guó)政府改革在積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，民主型、服務(wù)型、責(zé)任型政府成為衡量政府職能的典型標(biāo)的，而政府的公共服務(wù)雖然在不斷擴(kuò)張，但由于政府官員很長(zhǎng)的任命過(guò)程和很短的在位時(shí)間而不斷地受到侵害。我們面臨著兩個(gè)問(wèn)責(zé)性缺陷：誰(shuí)對(duì)什么負(fù)責(zé)、何時(shí)負(fù)責(zé)的混亂特點(diǎn)。問(wèn)責(zé)本質(zhì)上是被分配的，包括認(rèn)識(shí)到并接受責(zé)任，并對(duì)以政府和公共利益名義所采取的行動(dòng)和立場(chǎng)問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)制度是我國(guó)政府積極回應(yīng)社會(huì)訴求和需要的果斷而迅速的表現(xiàn)。問(wèn)責(zé)制就是追究責(zé)任的制度，但具體內(nèi)涵并不僅僅是重大事故后的簡(jiǎn)單化的“責(zé)任追究制”，也不完全等同于香港的高官問(wèn)責(zé)制。它由一系列分支組成，而行政問(wèn)責(zé)制是其中的一個(gè)重要組成部分，是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。

治庸問(wèn)責(zé)要考慮兩個(gè)層次：政府工作人員首先必須擁有足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，從而有效地從事被分配的責(zé)任。他們必須知道他們正在做什么，也必須通過(guò)非黨派的分析將他們的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與更廣泛的公共利益聯(lián)系起來(lái)，更為直接的是，通過(guò)報(bào)告對(duì)選舉和任命的官員負(fù)責(zé)來(lái)與公共利益相聯(lián)系。其次要具有代表性，代表或認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)中意識(shí)形態(tài)和政策偏好的廣泛性的能力。政府問(wèn)責(zé)的制度設(shè)計(jì)，細(xì)化責(zé)任，形成巨大的法律、規(guī)范和程序的網(wǎng)絡(luò)，被用于使公共服務(wù)和它的成員能夠問(wèn)責(zé)。政府應(yīng)主動(dòng)完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)控。問(wèn)責(zé)是監(jiān)察學(xué)的范疇，具有監(jiān)察屬性。在行政監(jiān)察工作中，制度是監(jiān)察的依據(jù)，監(jiān)察是實(shí)現(xiàn)制度的保證，督促政府部門(mén)建立制度、規(guī)范管理是十分必要的。

二、治庸問(wèn)責(zé)制度是對(duì)傳統(tǒng)行政監(jiān)察職能的延伸

雖然行政問(wèn)責(zé)具有一定的獨(dú)立性，但問(wèn)責(zé)具有監(jiān)察屬性，更能夠發(fā)揮行政監(jiān)察部門(mén)的優(yōu)勢(shì)。監(jiān)察部門(mén)具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的處分權(quán)，如果把監(jiān)督制度的執(zhí)行與問(wèn)責(zé)作為工作的重點(diǎn)，進(jìn)一步深化監(jiān)察職能，將是督促監(jiān)察對(duì)象盡職履責(zé)的保證。

（一）治庸問(wèn)責(zé)完善執(zhí)法監(jiān)察。執(zhí)法監(jiān)察內(nèi)容廣泛，主要為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為是否合法。行政問(wèn)責(zé)制是一個(gè)系統(tǒng)的吏治規(guī)范，它既是一個(gè)實(shí)體規(guī)范，也是一個(gè)程序規(guī)范。問(wèn)責(zé)程序包括了問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)、實(shí)施與救濟(jì)等程序制度，程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別，它能夠使行政問(wèn)責(zé)和監(jiān)察避免人為因素的影響。因此，嚴(yán)格規(guī)范的問(wèn)責(zé)程序，保證了行政工作的有序運(yùn)行與落實(shí)。

（二）治庸問(wèn)責(zé)提高監(jiān)察的效果。治庸問(wèn)責(zé)制的推行，政府官員在政策實(shí)施過(guò)程中會(huì)更加重視民意，從而提高了政策實(shí)施的回應(yīng)性。另外，行政問(wèn)責(zé)制可以理清政策制定者和政策執(zhí)行者各自為政的角色，維護(hù)了公務(wù)員體制的穩(wěn)固，也更有利于加強(qiáng)行政隊(duì)伍的團(tuán)隊(duì)合作，通過(guò)統(tǒng)一政策目標(biāo)與方向減少無(wú)用環(huán)節(jié)，提高了政策有效性和行政工作的效能監(jiān)察成效。

（三）治庸問(wèn)責(zé)推動(dòng)廉政監(jiān)察。廉政監(jiān)察的主要任務(wù)是監(jiān)督檢查國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員執(zhí)行廉政制度的情況和自身廉潔狀況，查處貪污賄賂、以權(quán)謀私等違法違紀(jì)案件，促進(jìn)廉政建設(shè)，進(jìn)行廉政教育。

三、治庸問(wèn)責(zé)與行政監(jiān)察的銜接

治庸問(wèn)責(zé)與行政監(jiān)察雖然是相互獨(dú)立的制度，但工作上卻有緊密相連的關(guān)系，二者的銜接在政府內(nèi)部監(jiān)控工作中顯得尤為重要。

（一）制定全國(guó)性的行政問(wèn)責(zé)法律規(guī)范，明確和細(xì)化政府責(zé)任。我國(guó)的問(wèn)責(zé)制度是在非常時(shí)期下催生而成的，很大程度上還只是一種緊急狀態(tài)下的臨時(shí)應(yīng)對(duì)措施，是對(duì)重大事故發(fā)生后的平息手段，往往以官員的引咎辭職為終結(jié)，沒(méi)有做到問(wèn)責(zé)的科學(xué)化、經(jīng)常化和法律化，從地方到中央還沒(méi)有形成真正意義上統(tǒng)一的制度，落實(shí)效應(yīng)也難以實(shí)現(xiàn)。因此，要從實(shí)體與程序兩方面出發(fā)，統(tǒng)一問(wèn)責(zé)的主客體、事由、范圍、程序、方式以及救濟(jì)等等，從而建立統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)制度。另外，要加快配套法律的制定，梳理現(xiàn)有法律規(guī)章和行政法令，消除相互沖突的條款規(guī)定，促進(jìn)政策的法律化，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的強(qiáng)制力約束。

（二）進(jìn)一步公開(kāi)政府信息，強(qiáng)化程序問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)導(dǎo)源于政務(wù)信息公開(kāi)。不知情就無(wú)法問(wèn)責(zé)。政務(wù)信息公開(kāi)的目的即在于明確問(wèn)責(zé)內(nèi)容。但是我國(guó)現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)程序缺乏可操作性。以引咎辭職為例，法律法規(guī)對(duì)其具體程序、該引咎辭職的人不引咎辭職應(yīng)該如何追究、如何對(duì)引咎辭職進(jìn)行監(jiān)督等缺乏有效的具體規(guī)定和制度約束。行政監(jiān)察作為較為完善的政府內(nèi)部監(jiān)督制度，在程序上和內(nèi)容上都已較為細(xì)致全面，可以為問(wèn)責(zé)程序設(shè)置提供參考，于是問(wèn)責(zé)的方向與考察的范圍也會(huì)更加具體而明確。

（三）推進(jìn)事前與事中問(wèn)責(zé)，加大問(wèn)責(zé)懲處與救濟(jì)的力度。目前，我國(guó)治庸問(wèn)責(zé)主要體現(xiàn)在對(duì)一些重大社會(huì)事件的政策處理中，大多是一種事后問(wèn)責(zé)，僅僅是對(duì)不良結(jié)果的一種簡(jiǎn)單的責(zé)任追究，這就使得問(wèn)責(zé)制度的作用變得十分有限與狹隘，不利于治庸問(wèn)責(zé)制在我國(guó)的構(gòu)建與落實(shí)。加快與行政監(jiān)察的銜接，就是要在行政過(guò)程中增加考核與評(píng)價(jià)的依據(jù)，對(duì)政策的事前與事中行為提供問(wèn)責(zé)的事由參考，從而形成完整的問(wèn)責(zé)程序，可以預(yù)防危機(jī)的發(fā)生和提供政策修正機(jī)會(huì)，從而降低政策失誤的幾率和行政損失。

（四）完善政府內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制，完善績(jī)效問(wèn)責(zé)與監(jiān)察?？?jī)效問(wèn)責(zé)也就是對(duì)政府績(jī)效的一種追究與要求。政府內(nèi)部評(píng)價(jià)系統(tǒng)包括政府部門(mén)對(duì)自身政策與行為的評(píng)價(jià)和政府設(shè)置的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)其他政府部門(mén)的評(píng)價(jià)，這種內(nèi)部體系對(duì)政府活動(dòng)狀況更為熟悉，也更方便部門(mén)間的配合與合作，可以為行政監(jiān)察與行政問(wèn)責(zé)提供全面的參考與憑證，才能知道政府是否履行了責(zé)任和在多大程度上履行了責(zé)任。以往的政府政績(jī)考核較粗放，考核隨意性和主觀色彩較濃，且透明度低，不能為問(wèn)責(zé)與監(jiān)督提供合理的標(biāo)尺。應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)評(píng)估的范圍與權(quán)限，結(jié)合政府自我評(píng)估與市場(chǎng)評(píng)估，形成一套權(quán)威公正的評(píng)估指標(biāo)，以減少行政成本和暗箱操作所造成的公共利益損失。

（五）強(qiáng)化道德問(wèn)責(zé)，提升政府官員的職業(yè)水平和道德素養(yǎng)。在制度構(gòu)建的同時(shí)，不能忽視的是被問(wèn)責(zé)人員的自身素養(yǎng)建設(shè)。公權(quán)的最終行使仍是具體到部門(mén)與工作人員身上的，行政隊(duì)伍的道德建設(shè)可以彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)的弱點(diǎn)與不足。加強(qiáng)政府官員的行政倫理意識(shí)，可以更好地貫徹制度的運(yùn)行，并通過(guò)具體操作反饋來(lái)修正和完善制度，從而遏制危機(jī)的發(fā)生或緩解危機(jī)的蔓延。應(yīng)該借鑒香港高官問(wèn)責(zé)制，通過(guò)立法進(jìn)行行政倫理規(guī)范和道德問(wèn)責(zé)，將對(duì)行政人員的道德要求細(xì)化、具體化，使其具有可操作性，并注意在日常工作中強(qiáng)化和培訓(xùn)道德意識(shí)，更好地督促公職人員履行相應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)。但除了強(qiáng)調(diào)自覺(jué)與主動(dòng)監(jiān)控以外，還需要強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督予以配合，通過(guò)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與社會(huì)輿論共同監(jiān)督。但我國(guó)更需要培養(yǎng)公眾的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)意識(shí)，通過(guò)社會(huì)輿論壓力督促行政倫理發(fā)揮效用，使政府及其公務(wù)員認(rèn)真履行應(yīng)盡的義務(wù)與職責(zé)，保證公權(quán)運(yùn)用的公平與有效。

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