王敏

（湖北第二師范學(xué)院 財(cái)務(wù)處，湖北 武漢430205）

芻議目前高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問題及措施

王敏

（湖北第二師范學(xué)院 財(cái)務(wù)處，湖北 武漢430205）

隨著高校改革的深入和發(fā)展，產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合辦學(xué)理念逐漸成為時(shí)代潮流，辦學(xué)規(guī)模日益擴(kuò)大，與社會(huì)的關(guān)系日趨密切，財(cái)務(wù)關(guān)系也日益復(fù)雜，針對高校預(yù)算管理工作現(xiàn)階段存在的一些問題作出了歸納、總結(jié)及提出了相關(guān)觀點(diǎn)。

高校財(cái)務(wù)管理；預(yù)算；存在現(xiàn)狀；建議

明確的目標(biāo)計(jì)劃、科學(xué)的預(yù)測規(guī)劃、正確的遵守執(zhí)行、客觀的考核評價(jià)，這些理念可以運(yùn)用于社會(huì)各類社會(huì)活動(dòng)中，并成為成功的不二法門。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！笨梢?，預(yù)算工作的重要性。這個(gè)預(yù)算包含的內(nèi)容不僅僅是預(yù)測，它還涉及到有計(jì)劃地、巧妙地處理所有的變量的方法和過程，這些變量決定著未來努力達(dá)到某一有利地位的績效。

世界上最早形成完整預(yù)算制度的現(xiàn)代國家是英國（約1217年）。我國的預(yù)算制度產(chǎn)生于清朝末年（約1907年）。1994年3月22日《中華人民共和國預(yù)算法》作為預(yù)算領(lǐng)域的專門法規(guī)在第八屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過。隨著時(shí)間的推移，預(yù)算體系的完善，應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，技術(shù)含量的進(jìn)步等預(yù)算問題已深入到了我們?nèi)粘W(xué)習(xí)工作生活等各個(gè)領(lǐng)域之中。而高校改革的深入和發(fā)展，產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合辦學(xué)理念逐漸成為時(shí)代潮流，辦學(xué)規(guī)模日益擴(kuò)大，與社會(huì)的關(guān)系日趨密切，財(cái)務(wù)關(guān)系也日益復(fù)雜，本人作為一名高校的財(cái)務(wù)工作者，針對高校預(yù)算管理工作現(xiàn)階段存在的一些問題提出如下觀點(diǎn)。

一、機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全

存在現(xiàn)狀：經(jīng)筆者在H省高校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各高?；旧隙紱]有單獨(dú)設(shè)立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，只是由財(cái)務(wù)部門的相關(guān)同志作為一項(xiàng)階段性的工作在完成，工作只停留在預(yù)算編制階段的資料收集、整理、上報(bào)、修改、下發(fā)方面。至于預(yù)算在編制前的預(yù)算目標(biāo)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、基本情況的調(diào)研取數(shù)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的研究確定、項(xiàng)目安排的統(tǒng)籌規(guī)劃；預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督控制及預(yù)算執(zhí)行完成后統(tǒng)計(jì)、分析、評價(jià)、考核等工作均存在無人管、沒法管或管不好的狀況。

建議：為了保障預(yù)算的有效性，需要一批政治素質(zhì)要高、職業(yè)操守要好、業(yè)務(wù)水平要精的同志組織成相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，來加強(qiáng)對高校預(yù)算工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)算工作機(jī)構(gòu)組織由預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理辦公室和二級預(yù)算管理中心構(gòu)成。

預(yù)算管理委員會(huì)，由黨委書記或院長擔(dān)任主任委員。由全體教職工民主推薦，職工代表大會(huì)審議通過，人員類別包括教學(xué)、科研、行政、后勤等各個(gè)領(lǐng)域的院系主任及專家教授、各部處負(fù)責(zé)人及技術(shù)人員等組成。其主要職責(zé)是：組織有關(guān)人員對目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測、審查、研究和協(xié)調(diào)各種預(yù)算事項(xiàng)、主持召開預(yù)算會(huì)議、確定預(yù)算目標(biāo)、進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，審查預(yù)算提交黨委會(huì)通過后，下達(dá)正式預(yù)算方案。預(yù)算管理委員會(huì)是預(yù)算管理工作的最高管理機(jī)構(gòu)。

預(yù)算管理公辦室，由專職財(cái)務(wù)人員組成，主要處理與預(yù)算相關(guān)的日常事務(wù)。其主要職責(zé)是：對各部門提供的預(yù)算草案進(jìn)行初審、協(xié)調(diào)和綜合平衡、匯總?cè)８鞑块T申報(bào)的預(yù)算、撰寫預(yù)算草案并向預(yù)算管理委員會(huì)提出與預(yù)算有關(guān)的建議。同時(shí)，對預(yù)算的制度宣傳、執(zhí)行控制、差異分析、業(yè)績考評等進(jìn)行管理。

二級預(yù)算管理中心，是由全校各院、系、部、處構(gòu)成的一個(gè)預(yù)算基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)。他既是經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的使用者也是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的完成者。各管理中心要設(shè)預(yù)算管理專員，其主要工作職責(zé)是：負(fù)責(zé)本預(yù)算單位預(yù)算方案的編制、本部門預(yù)算考核方案的設(shè)計(jì)和考核、預(yù)算臺賬的記錄、預(yù)算執(zhí)行的控制和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的分析、報(bào)告，配合預(yù)算管理辦公室和預(yù)算管理工作小組的其他工作。

建立好完善的機(jī)構(gòu)體系，確定明確的工作職責(zé)、工作制度和工作流程是保障學(xué)校預(yù)算工作能否順利開展，有效進(jìn)展的保障前提。

二、預(yù)算編制不科學(xué)

存在現(xiàn)狀：根據(jù)財(cái)政改革的要求，目前H省高校預(yù)算編制方法主要是“零基預(yù)算”，沿用的是基數(shù)加增量的“增量法”來編制預(yù)算，沒有對歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)論證、分析，參照同樣是沒有進(jìn)行科學(xué)論證和分析的其他同類高校的標(biāo)準(zhǔn)和做法并生搬硬套到自己身上，“大鍋飯”、“平均主義”、“自留地”等做法也屢見不鮮。在編制的過程中，各二級預(yù)算編制本部預(yù)算時(shí)，預(yù)算意識薄弱，大多是為了爭資源，虛增、虛列、瞞報(bào)、串報(bào)各種手段層出不窮。另外預(yù)算編制也缺乏完整性，大部分高校的基建是單獨(dú)財(cái)務(wù)核算管理，但巨大的基本建設(shè)資金也不在學(xué)校的預(yù)算中體現(xiàn)，還有校辦產(chǎn)業(yè)、科研經(jīng)費(fèi)等經(jīng)常也沒有在學(xué)校預(yù)算中完整體現(xiàn)出來。預(yù)算管理部門對申報(bào)材料只是收集、整理、匯總，無調(diào)研、無核實(shí)、無分析，完完全全一統(tǒng)計(jì)員、真真切切一和事佬，更有甚者，一方面為了應(yīng)付上級財(cái)政編制需要，另一方面為了滿足學(xué)校工作安排，出現(xiàn)了“一個(gè)學(xué)校、兩本預(yù)算”的怪現(xiàn)象。預(yù)算決策者有部分大局意識不強(qiáng)，“護(hù)犢子”、“留一手”讓預(yù)算結(jié)果有失公平、公正，造成一批“會(huì)哭的孩子”。預(yù)算的科學(xué)性、公正性、嚴(yán)肅性蕩然無存。

建議：明確目標(biāo)、全員參與、圍繞中心、科學(xué)編制是預(yù)算編制的基礎(chǔ)要求，也是預(yù)算可執(zhí)行的前提。

每年末及時(shí)匯集每個(gè)部門下年度工作計(jì)劃和工作重點(diǎn)，結(jié)合國家和上級部門的發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過科學(xué)論證，從實(shí)際出發(fā)制定出學(xué)校下年度中心工作任務(wù)，預(yù)算編制將充分圍繞學(xué)校中心工作來安排。

學(xué)校下年度中心工作任務(wù)確定之后就要開始啟動(dòng)預(yù)算的編制工作，要在預(yù)算的編制過程中要樹立和強(qiáng)化學(xué)校全員參與預(yù)算管理的理念，預(yù)算工作不僅只是財(cái)務(wù)部門的事，與每個(gè)部門每個(gè)師生員工都密切相關(guān)。因此預(yù)算的編制宜采用自上而下、自下而上、上下結(jié)合的參與性編制方法。

高校的中心工作是教學(xué)和科研。注重和加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)、提高教學(xué)質(zhì)量、增強(qiáng)科研創(chuàng)新能力建設(shè)已成為高校工作的重中之中，預(yù)算編制工作應(yīng)一定要緊密結(jié)合學(xué)校的發(fā)展和規(guī)劃，以學(xué)校的總體發(fā)展規(guī)劃為前提，在資金的投入、分配上從學(xué)校的全局出發(fā)貫徹整體意識，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展建設(shè)目標(biāo)提供強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)和資金保障。

預(yù)算編制要全面的體現(xiàn)學(xué)校整體收支情況，不能存在管理盲區(qū)。預(yù)算編制要求及時(shí)性，每年預(yù)算編制并通過和下發(fā)應(yīng)在每年元月一日前完成。預(yù)算編制的過程中要保障重點(diǎn)，圍繞中心保證教學(xué)、科研工作的順利進(jìn)行，還要集中力量，逐年、逐個(gè)突破重要項(xiàng)目，提升辦學(xué)條件和辦學(xué)水平。學(xué)?；緮?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、歷史數(shù)據(jù)分析、辦學(xué)成本核算、市場情況調(diào)查、政策法規(guī)掌握等都是編制預(yù)算的重要環(huán)節(jié)，各收支項(xiàng)目必須有合理的編制依據(jù)，要有詳細(xì)甚至統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，作到人員經(jīng)費(fèi)按人數(shù)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目來確定。增強(qiáng)預(yù)算的剛性，減少預(yù)算的彈性。預(yù)算目標(biāo)預(yù)測的論證、預(yù)算編制的程序、方法甚至推算過程均應(yīng)公開化，讓預(yù)算編制在陽光下進(jìn)行，真正做到公開、公正、科學(xué)、合理，杜絕“預(yù)算特區(qū)”。

三、執(zhí)行力度不到位

存在現(xiàn)狀：余世維先生有一本書叫《贏在執(zhí)行力》，講的是一個(gè)好的執(zhí)行力，也就是“貫徹力度”是一個(gè)企業(yè)成功的關(guān)健。學(xué)校預(yù)算執(zhí)行也是如此，不論前期如何科學(xué)分析、認(rèn)真計(jì)算、合理安排、民主討論等形成的預(yù)算，在具體執(zhí)行中也會(huì)因種種原因沒有認(rèn)真的、嚴(yán)格去執(zhí)行，成效等于零。在預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目沒按規(guī)定使用，挪用、占用、串用經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；各部門經(jīng)常打報(bào)告，校領(lǐng)導(dǎo)隨意批準(zhǔn)，調(diào)整、追加預(yù)算的現(xiàn)象嚴(yán)重；財(cái)務(wù)部門憑經(jīng)驗(yàn)、靠感覺核定支出，因沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常出現(xiàn)糾紛；甚至有的項(xiàng)目是先施工、后立項(xiàng)，然后再追加預(yù)算，形成資金缺口，引起預(yù)算無法保障執(zhí)行。另外，基本所有的高校在編制預(yù)算預(yù)留一定不可預(yù)見經(jīng)費(fèi)預(yù)算或相同性質(zhì)的其他業(yè)務(wù)費(fèi)等項(xiàng)目，實(shí)際執(zhí)行中，這部分資金成了少數(shù)部門掌握的特別經(jīng)費(fèi)、難以控制其使用方向。上述種種現(xiàn)象，讓預(yù)算也就失去了其原有的意義了。

建議：完善的工作制度、科學(xué)的工作流程、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督體系、嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲辦法是執(zhí)行力得到體現(xiàn)的致勝法寶。

制訂完善的工作制度、科學(xué)的工作流程，讓每一位同志都知道能“正確的做事”即“效果”和“做正確的事”即“效率”，在制度面前沒有借口可言，在流程面前沒有變通之法，遵守制度，遵行流程才是唯一途徑。學(xué)校預(yù)算一經(jīng)確定，即成為全校財(cái)經(jīng)工作的“指揮棒”，就必須按管理層次將組織收入、控制支出的權(quán)利和責(zé)任落實(shí)到崗位，落實(shí)到人，各司其職，各負(fù)其責(zé)。非經(jīng)規(guī)定程序，任何人和任何部門都無權(quán)調(diào)整預(yù)算，以增強(qiáng)預(yù)算的剛性，克服預(yù)算軟約束的通病，維護(hù)預(yù)算的有效性和科學(xué)性。積極開展定量和定性分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算與實(shí)績之間的差異，減少預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間的不利差異，提高財(cái)力資源配置的有效性。

執(zhí)行得好不好，還要看監(jiān)督，監(jiān)督主要有公開的大眾監(jiān)督也有專職的職能部門監(jiān)督，依照既定的執(zhí)行目標(biāo)，檢查預(yù)算工作的編制、執(zhí)行等情況，作出科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、公正的監(jiān)督反饋信息，為獎(jiǎng)優(yōu)懲劣提供可靠的依據(jù)，為風(fēng)險(xiǎn)防范提供安全保障。

通過軟件管理實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)、金額的控制、開支科目范圍的確定、執(zhí)行情況的分析等管理功能，達(dá)到操作簡單、統(tǒng)計(jì)精確、控制嚴(yán)密的效果。另外可以運(yùn)用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)手段建立以財(cái)務(wù)部門為中心，上達(dá)學(xué)校決策者，下到院、系、部、處的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，讓科學(xué)技術(shù)手段來提高執(zhí)行力度和監(jiān)控力度。

四、考核評價(jià)不真實(shí)

存在現(xiàn)狀：經(jīng)調(diào)查，H省中的高校預(yù)算管理普遍只重視事前的預(yù)算編制工作和事中的預(yù)算執(zhí)行管理而不重視事后考核評價(jià)工作，預(yù)算管理一直停留于預(yù)算的制定和預(yù)算的執(zhí)行方面，僅限于對預(yù)算完成情況進(jìn)行考核評價(jià)，預(yù)算的綜合考核評價(jià)基本流于形式。對預(yù)算執(zhí)行的效果沒有進(jìn)行有效的績效考核，年終績效考核一般由財(cái)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行數(shù)與預(yù)算數(shù)進(jìn)行簡單的對比，用超預(yù)算與不超預(yù)算作為評判標(biāo)準(zhǔn)，方法過于簡單。對合理開支，經(jīng)費(fèi)節(jié)約的部門沒有獎(jiǎng)勵(lì)，對超支的部門沒有懲罰，預(yù)算績效考核沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。

建議：預(yù)算績效考核應(yīng)依托客觀的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，建立科學(xué)的財(cái)務(wù)評價(jià)指標(biāo)，既有定性規(guī)定，又有量化指標(biāo)。積極開展項(xiàng)目評估，加強(qiáng)事前論證科學(xué)、事中跟蹤細(xì)致、事后評估到位的專項(xiàng)檢查。加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，創(chuàng)新物盡其用的績效評價(jià)體系。

以《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《高等教育法》等法律法規(guī)中對高等教育財(cái)政支出績效管理的要求，結(jié)合學(xué)校的具體情況，完善系列預(yù)算管理制度、考核指標(biāo)、獎(jiǎng)懲辦法，既要有科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，也要有合理性和可操作性，且要隨著學(xué)校發(fā)展，及時(shí)更新、及時(shí)補(bǔ)充。

成立以院長牽頭，財(cái)務(wù)部門為主體，教務(wù)、科研、資產(chǎn)、后勤、審計(jì)等部門負(fù)責(zé)人為成員的經(jīng)費(fèi)收支績效考核評價(jià)小組，按照績效考核的 “3E原則”即經(jīng)濟(jì)性 （Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness），以學(xué)校制定的預(yù)算管理制度、考核指標(biāo)、獎(jiǎng)懲辦法為指導(dǎo)，以數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)進(jìn)行定量評價(jià)，和實(shí)事求是主觀分析的定性評價(jià)方法相結(jié)合，做到客觀、公正、準(zhǔn)確，從而提高評價(jià)報(bào)告的精準(zhǔn)度。

優(yōu)必獎(jiǎng)、劣必罰，預(yù)算執(zhí)行情況的好壞，績效考核的優(yōu)劣直接與個(gè)人和部門考核掛鉤，在評優(yōu)評先、職級變動(dòng)、資源配給等方面均應(yīng)給予一定體現(xiàn)。對有隱匿收入、預(yù)算執(zhí)行不力等違背預(yù)算管理規(guī)定和精神的單位、個(gè)人應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)和行政處分。通過考核與獎(jiǎng)懲的結(jié)合，維護(hù)高校預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方面對預(yù)算管理的認(rèn)知度和積極性，更好地做好高校預(yù)算管理工作。

五、總結(jié)

打造政治素質(zhì)過硬、職業(yè)道德高尚、專業(yè)技術(shù)精通的管理團(tuán)隊(duì)。制訂科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程，用制度來約束，用流程來規(guī)范。強(qiáng)大的執(zhí)行力度、科學(xué)的考核辦法、嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施，做到責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合，推進(jìn)學(xué)校預(yù)算管理工作的順利開展，為學(xué)校的發(fā)展提供應(yīng)有的保障。

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